Neusaglašenost stavova i mišljenja organa državne uprave po pitanju tumačenja minulog rada

Konačno su organi državne uprave (tačnije „nadležna“ ministarstva) doneli mišljenja odn. zauzeli stavove po pitanju tumačenja odredaba minulog rada naročito kada su u pitanju odredbe koje regulišu minuli rad u državnom sektoru propisane Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama (“Sl. glasniku RS”, br. 34/2001, 62/2006-dr.zakon, 116/2008-dr.zakon, 116/2008-dr. zakon i 92/2011, 99/2011-dr.zakon, 10/2013, 55/2013 i 99/2014) i Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika (“Sl. glasniku RS”, broj 62/2006, 63/2006-ispr., 115/2006-ispr., 101/2007, 99/2010, 108/2013 i 99/2014). Ako zanemarimo opšti haos prilikom slobodnog, jednostranog i nadasve neujednačenog tumačenja odredbi navedenih zakona o minulom radu od strane poslodavaca u tom „kratkom“ periodu u kom su bili prepušteni sopstvenoj stručnosti da shvate problem i domet pogrešnog tumačenja navedenih odredaba, postavlja se složenije pitanje šta će i kako će raditi tj. obračunavati minuli rad u skladu sa navedenim zakonima u novonastaloj situaciji, kada paralelno egzistiraju kontradiktorna mišljenja ministarstava o identičnim pitanjima.

– Organi državne uprave –

Analizirajmo najpre način na koji funkcionišu organi državne uprave.
U skladu sa Zakonom o državnoj upravi (”Sl. glasnik RS”, broj 79/2005, 101/2007, 95/2010 i 99/2014) državna uprava je deo izvršne vlasti koji vrši upravne poslove u okviru prava i dužnosti Republike Srbije. Organi državne uprave su ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstva (uprave, inspektorati i direkcije) i posebne organizacije (sekretarijati, zavodi i dr.).
U skladu sa čl. 3 Zakona nadzor nad radom organa državne uprave vši Vlada Republike Srbije, a Narodna skupština posrednim putem preko nadzora nad radom Vlade i članova Vlade.
Pored „spoljašnjeg“ postoji i unutrašnji nadzor nad radom organa državne uprave, a u skladu sa čl. 45. Zakona:

„Unutrašnji nadzor jeste nadzor koji organi državne uprave vrše nad drugim organima državne uprave i imaocima javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave.“

Član 46. stav 1 i 2 Zakona predviđa:

„Nadzor nad radom sastoji se od nadzora nad zakonitošću rada i nadzora nad svrsishodnošću rada organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave.
Nadzorom nad zakonitošću rada ispituje se sprovođenje zakona i drugih opštih akata, a nadzorom nad svrsishodnošću rada delotvornost i ekonomičnost rada i svrhovitost organizacije poslova.“

Navedenim zakonom propisana je stručnost, nepristrasnost i politička neutralnost:

„Član 8.

Organi državne uprave postupaju prema pravilima struke, nepristrasno i politički neutralno i dužni su da svakom omoguće jednaku pravnu zaštitu u ostvarivanju prava, obaveza i pravnih interesa.“

Takođe kao načelo delovanja organa državne uprave propisana je i delotvornost u ostvarivanju prava stranaka:

„Član 9.

Organi državne uprave dužni su da strankama omoguće brzo i delotvorno ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa.“

Iz korpusa odredbi o saradnji organa državne uprave sa drugim organima, posebno izdvajamo deo koji uređuje međusobne odnose organa državne uprave. U čl. 64. Zakona se govori o njihovoj međusobnoj saradnji, koji u stavu 1 predviđa:

„Organi državne uprave dužni su da sarađuju u svim zajedničkim pitanjima i da jedni drugima dostavljaju podatke i obaveštenja potrebna za rad.“

U skladu sa čl. 80. Stav 1 Zakona o državnoj upravi na traženje fizičkih ili pravnih lica, organi državne uprave su dužni da daju mišljenja o primeni odredaba zakona i drugih opštih akata i to u propisanom roku od 30 dana.

Postavlja se pitanje, kako je moguće da ministarstva, uz svu spoljašnju i unutrašnju kontrolu njihovog rada, međusobnu saradnju jednih sa drugima, postupajući na načelima koja predviđaju jednaku pravnu zaštitu svima i delotvorno ostvarivanje prava stranaka, donose, ne makar ni približna nego potpuno suprotna mišljenja i stavove, ne snoseći pri tom nikakvu odgovornost za posledice do kojih takvo postupanje može dovesti.

– Kontradiktornost prilikom davanja mišljenja –

Sporna, kontradiktorna, mišljenja ministarstava tiču se pre svega pitanja da li se kolektivnim ugovorima mogu predvideti drugačiji (podrazumeva se, veći) procenat prilikom obračuna minulog rada u odnosu na procenat predviđen Zakonima koji uređuju to pitanje (0,4 %).
Naime, Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike je dalo sledeće tumačenje:
„…Imajući u vidu da je pravo na dodatak na platu za “minuli rad” utvrđen u tačno određenom procentu, dok se visina drugih dodataka plate obračunava i isplaćuje u skladu sa propisima o radu, proizilazi da kolektivnim ugovorom ne može da se utvrdi veće uvećanje plate za minuli rad od zakonom utvrđenog uvećanja.
… Kako je Zakonom o platama tačno određen dodatak na platu za vreme “minulog rada”, smatramo da odredbom kolektivnog ugovora ne može da se procenat uvećanja uredi na drukčiji način, odnosno u većem iznosu od zakonom utvrđenog iznosa.“ (Mišljenje Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike, br. 011-00-113/2014-02 od 6.2.2014. godine)

Odgovor Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja broj 113-02-41/2014-02 od 29.9.2014. na postavljeno pitanje Ujedinjenih granskih sindikata „Nezavisnost“, u vezi tumačenja čl. 108. Stav 1. Tačka 4) Zakona o radu je sasvim suprotno gore navedenom.
Naime, Ministarstvo je zauzelo stav da se odredbama opšteg akta može predvideti veći procenat prilikom obračuna minulog rada, ali i stav da se pored većeg procenta opštim aktom može predvideti i duži period za obračun minulog rada od onog predviđenog Zakonom.
Dakle, prilikom obračuna minulog rada u obzir se mogu uzeti i sve godine radnog staža, a ne samo kod aktuelnog poslodavca, odn. takva odredba kolektivnog ugovora u skladu sa priloženim mišljenjem ne bi bila suprotna Zakonu.

Drugo sporno pitanje o kome je stigao „odgovor“ od ministarstva tiče se pojma „isti plan mreže“ odn. tačnije čl. 5. stav 2 Zakona o platama u državnim organima i javnim službama.
Zatim, bliže određenje da li u navedenoj odredbi reč “odnosno“ upućuje na alternativnost ili kumulaciju i na koji način.
Naime, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je dalo tumačenje čl. 5 stav 1 i 2 Zakona o platama u državnim organima i javnim službama navodeći sledeće:
„…U primeni ove odredbe trebalo bi poći od poslodavca u smislu člana 1. Zakona i imati u vidu da promena poslodavca tj. promena svakog od nabrojanih organizacionih oblika povlači za sobom gubitak prava na minuli rad.
…Odredbom stava 2. istog člana propisano je da se sve ustanove u istoj delatnosti obuhvaćene istim planom mreže, odnosno osnovane od istog nivoa vlasti smatraju istim poslodavcem u smislu prethodnog stava. Stoga, da bi zaposleni ostvario pravo na minuli rad, dovoljno je da uslovi budu alternativno ispunjeni, odnosno da se radi o ustanovama u istoj delatnosti obuhvaćenim istim planom mreže ili da se radi o ustanovama u istoj delatnosti osnovanim od istog nivoa vlasti….“ (Mišljenje Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave, br. 011-00-00206/2014-17 od 13.10.2014. godine)
Ono što je sporno kod ovog mišljenja je činjenica da ono navodi da „promena poslodavca tj. promena svakog od nabrojanih organizacionih oblika povlači za sobom gubitak prava na minuli rad.“ A član 5. stav 1 tačka 1) zakona precizira da se prilikom obračuna minulog rada uzima u obzir rad ostvaren kod poslodavca upućujući upravo na poslodavce navedene u čl. 1 zakona.
Stav 2 navodi da se istim poslodavcem smatraju ustanove u istoj delatnosti obuhvaćene istim planom mreže odnosno osnovanim od strane istog nivoa vlasti (uz preciziranje da je u pitanju alternativni slučaj). Te se postavlja pitanje, na osnovu čega je navedeno ministarstvo zauzelo stav da svaka promena organizacionih oblika iz stava 1. Zakona po automatizmu povlači sa sobom gubitak prava na minuli rad. Zašto nije moguće da dva ili više organizacionih oblika iz čl. 1 podrazumevaju ustanove u istoj delatnosti obuhvaćene istim planom mreže, ili još jednostavnije ustanove u istoj delatnosti osnovane od strane istog nivoa vlasti?

Što se tiče opredeljenja navedenog ministarstva za alternativnost kod formulacije u stavu 2 navedenog člana, samo opredeljenje za značenje reči odnosno kao alternativnog slučaja je opravdano, ali se postavlja pitanje same formulacije tj. njene postavke. Naime, ako se opredelimo za stav da „odnosno“ znači „ili“, zašto navedni stav ne bi mogao da se postavi na sledeći način:
„Sve ustanove u istoj delatnosti obuhvaćene istim planom mreže ili ustanove osnovane od istog nivoa vlasti smatraju se istim poslodavcem u smislu stava 1. ovog člana.“
Jer prihvatanjem njihovog gledišta, dakle, bilo da se radi o ustanovama obuhvaćenim istim planom mreže ili ustanovama osnovanim od istog nivoa vlasti, u oba slučaja mora ujedno da se radi i o ustanovama u istoj delatnosti. A to još više sužava mogućnost zaposlenih na uzimanje u obzir staža ostvarenog kod ranijih poslodavaca. Međutim, ukoliko je svrha navedenih izmena upravo bila u tome da se definiše što širi krug poslodavaca čijom promenom se gubi pravo na minuli rad za godine rada ostvarene kod prethodnog u nizu, onda ovakav stav ministarstva nalazi svoje opravdanje.

U odgovorima Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave na pitanja postavljena u vezi sa novim zakonskim rešenjima u Zakonu o platama državnih službenika i nameštenika i Zakonu o platama u državnim organima i javnim službama nailazi se na još niz nelogičnosti.

Jedno od tih je tumačenje pojma „osnovani od istog nivoa vlasti“ kroz prizmu statusne promene odnosno promene poslodavca.
Povezano s tim a jedno od retkih nespornih pitanja ili preciznije odgovora na pitanje tiče se tumačenja čl. 5 stav 1 Zakona o platama u državnim organima i javnim službama u kontekstu poslodavca, odn. da se prilikom obračuna minulog rada uzima u obzir poslodavac kod koga je zaposlni u radnom odnosu a ne osnivač do čega dolazi npr. preuzimanjem pravnog lica od osnivača. U ovom slučaju promenu poslodavca trebalo bi rešavati imajući u vidu koji organ, organizacija, javna služba je preuzela poslove i zaposlene nakon statusne promene i na taj način utvrditi pravo zaposlenih na minuli rad.
Njegova nespornost se sastoji jedino u tome što za sada ne postoji suprotno mišljenje ministarstva, a u svemu ostalom ostaje sporno, jer postavlja se pitanje logike navedenog rešenja, pre svega u smislu „uticaja“ koji zaposleni ima na činjenicu statusne promene poslodavca (npr. osnovan od strane R. Srbije, pa zatim pređe u nadležnost jedinice lokalne samouprave.)
Pogotovu ako se ima u vidu da čl. 108. stav 2 Zakona o radu (“Sl. glasniku RS” broj 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013 i 75/2014) kao najopštijeg propisa u oblasti radnih odnosa čija je primena omogućena tek ukoliko posebnim zakonima nije regulisano određeno pitanje. U navedenom slučaju lex specijalis derogira lex generalis, to je nesporno i u skladu sa pravilima funkcionisanja pravnog sistema, ali se postavlja pitanje opravdanosti ovakvog različitog tretmana zaposlenih na koje se direktno primenjuje Zakon o radu i zaposlenih na koje se on primenjuje samo posredno.

– Neobavezujuće mišljenje i autentično tumačenje –

Ako se vratimo na trenutak na početak priče, složićemo se da u skladu sa čl. 80. Zakona o državnoj upravi, organi državne uprave su dužni da daju mišljenja o primeni odredaba zakona na traženje fizičkih ili pravnih lica. Međutim, u navedenom članu je takođe precizirano da mišljenja ministarstva nisu obavezujuća, što znači da ne postoji obaveza postupanja po rešenjima navednim u njima.

Autentično tumačenje zakona je ovlašćenja da daje jedino Narodna skupština Republike Srbije shodno čl. 8. Zakona o Narodnoj skupštini (“Sl. glasniku RS”, broj 9/2010) i to na predlog ovlašćenog predlagača.
U skladu sa Poslovnikom Narodne skupštine Republike Srbije („Sl. glasnika RS“, broj 20/2012 – prečišćen tekst) predlog za donošenje autentičnog tumačenja zakona može da podnese Ustavom ovlašćeni predlagač zakona. Njegovu opravdanost ceni nadležni odbor, pa u skladu sa opravdanošću ili neopravdanošću predloga, priprema predlog autentičnog tumačenja i dostavlja ga podnosiocu predloga i Narodnoj Skupštini koja o njemu odlučuje, ili obaveštava podnosioca predloga da je isti neopravdan i o tome podnosi izveštaj Narodno skupštini u kom slučaju Narodna Skupština oslučuje o predlogu. (član 194. Poslovnika)

– zaključak –

Umesto da ministartva svojim mišljenjema olakšaju primenu propisa, naročito kada rešavaju o pitanjima koja su egzistencijalne prirode kakva su pitanja o pravima po osnovu rada, ona svojim rešenjima stvaraju još veću konfuziju i neujednačeno postupanje onih koji propise primenjuju stvarajući nesagledive posledice.
Ostaje, samo da se nadamo da će uskoro uslediti autentična tumačenja navedenih odredbi, jer u suprotnom ostaje da posmatramo kako pravno neuke podučavaju oni kojima je dužnost da strankama omoguće brzo i delotvorno ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa koji su podignuti na načelni nivo i koji su pri tom dužni da sarađuju i zapitamo se kakvo bi bilo njihovo delovanje kada nebi bili predviđeni obavezna međusobna saradnja i obaveštavanje, kao i svestrano (unutrašnje i spoljašnje) nadziranje nad njihovim radom.