Novi Zakon o opštem upravnom postupku i uticaj na javne nabavke

I Uvod

Posle donošenja Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015, u daljem tekstu ZJN), prošle godine došlo je i do usvajanja novog Zakona o opštem upravnom postupku (“Sl. glasnik RS”, br. 18/2016, u daljem tekstu ZUP), koji je počeo da se primenjuje u junu 2017. god. Iako je ZJN – lex specialis, te uređuje posebnu oblast javnih nabavki, donošenje novog (krovnog, opšteg) zakona o upravnom postupku, u velikoj meri utiče na postupke javnih nabavki. Može se reći ova novina (ZUP) ima isti uticaj kao da je izvšena nova izmena ZJN, te naručioci i ponuđači moraju da budu jako pažljivi, kako bi zbog ovih okolnosti, izbegli nezakonito postupanje i pravilno zaštitili svoja prava. Zašto je ovo tako, u kojoj meri i u čemu se sastoji ova izmena pokušaćemo da odgovorimo u tekstu ispod.

II Odnos opšteg i posebnog upravnog postupka

Kao što je poznato, i više puta naglašavano, ZUP kao lex generalis u odnosu na ZJN, propisuje opšta pravila za sve upravne postupke, a postupak javnih nabavki kao poseban upravni postupak(određen ZJN-om), primenjuje odredbe ZUP-a supsidijerno, na sve ono što poseban zakon nije odredio, a što je propisano u čl. 149. ZJN.

“Na pitanja postupka zaštite prava koja nisu uređena ovim zakonom shodno se primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje upravni postupak.”

Iako se ovde propisuje supsidijerna primena ZUP-a samo u postupku zaštite prava, odredbe ovog zakona se primenjuju u celom postupku nabavke (kao upravnom u upravnim stvarima), a što propisuje i čl. 2. ZUP-a:

“Upravna stvar, u smislu ovog zakona, jeste pojedinačna situacija u kojoj organ, neposredno primenjujući zakone, druge propise i opšte akte, pravno ili faktički utiče na položaj stranke tako što donosi upravne akte, donosi garantne akte, zaključuje upravne ugovore, preduzima upravne radnje i pruža javne usluge.

Upravna stvar je i svaka druga situacija koja je zakonom određena kao upravna stvar.”

ZUP kao lex generaliis u odnosu na ZJN, propisuje opšta pravila za sve upravne postupke, a postupak javnih nabavki kao poseban upravni postupak(određen ZJN-om), primenjuje odredbe ZUP-a supsidijerno, na sve ono što poseban zakon nije odredio

Ovde zakonodavac tačno nabraja pojedinačne upravne akte, koji su i samim zakonom detaljno uređeni i predstavljaju jednu od novina (upravni akti, garantni akti, upravni ugovori, upravne radnje i javne usluge). Upravni akti su pre svega rešenja i zaključci.

Dobro je poznata latinska izreka “lex specialis derogat lex generalis”, što u prevodu znači da poseban zakon derogira opšti zakon, bilo da ga bliže razrađuje, što je u pravnoj praksi najčešći slučaj, bilo da ga zamenjuje, u celini ili delimično. Međutim ovo pravilo, zbog propusta i neusklašenosti našeg pravnog sistema, često dovodi do nezakonitosti, jer posebni zakon propisuje nešto suprotno od posebnog. Iako je već najavljen novi zakon o javnim nabavkama, donošenjem novog ZUP-a, postoji mogućnost da se ovakava neusaglašenost, desi sa postojećim ZJN-om, a verovatno i sa drugim posebnim uravnim postupcima, što se može eventualno ispraviti izmenama i usaglašavanjem postojećih zakona. Gore navedeno istaknuto je i samim odredbama čl. 3. ZUP-a:

“Opšti i poseban upravni postupak

Član 3.

(1) Ovaj zakon primenjuje se na postupanje u svim upravnim stvarima.

(2) Pojedina pitanja upravnog postupka mogu posebnim zakonom da se urede samo ako je to u pojedinim upravnim oblastima neophodno, ako je to u saglasnosti sa osnovnim načelima određenim ovim zakonom i ne smanjuje nivo zaštite prava i pravnih interesa stranaka zajemčenih ovim zakonom.”

III Načela ZUP-a kao “duh” svih upravnih postupaka

Ono na šta treba posebno obratiti pažnju jesu načela ZUP-a, jer ona predstavljaju „duh“ zakona i trebaju se poštovati u svim upravnim postupcima, dakle oni su „onaj“ minimum kako je navedeno. Ovo je bitno obzirom da postoje nova načela, koja će dati drugačiju vizuru i postupaka nabavki. Ovde ćemo predstaviti kratak pregled načela:

Načelo zakonitosti i predvidivosti (čl. 5.) – Načelo zakonitosti jedno je od osnovnih, i primenjuje se u skoro svim postupcima pa i upravnom. Prema njemu organi i organizacije (u upravnom postupku) ili sudovi, rešavaju na osnovu zakona i drugih propisa zasnovanih na zakonu. Dakle, ovde se isključuje svaka proizvoljnost i samovolja u njihovom radu.

Ono na šta treba posebno obratiti pažnju jesu načela ZUP-a, jer ona predstavljaju „duh“ zakona i trebaju se poštovati u svim upravnim postupcima, dakle oni su „onaj“ minimum kako je navedeno

Ono što je novina jeste predvidivost koja do sada nija bila određena kao načelo. To znači da organi prilikom postupanja u upravnoj stvari moraju voditi računa i o ranijim odlukama donetim u istim ili sličnim upravnim stvarima. Iako na prvi pogled ima sličnosti sa precedentnim sistemom, ovde se zapravo radi o konkretizaciji ustavnog načela jednakosti građana pred zakonom i ustavne odredbe kojom se garantuje jednaka zaštita prava pred organima vlasti. Ovo nije oslanjanje na jednu odluku (precedent), već na ujednačenu sudsku praksu. Ukoliko ipak organ u istim ili sličnim upravnim postupcima (identičnim zahtevima), odstupi od ujednačene prakse, takvo svoje postupanje moraće dodatno obrazložiti.

Ukoliko ipak organ u istim ili sličnim upravnim postupcima (identičnim zahtevima), odstupi od ujednačene prakse, takvo svoje postupanje moraće dodatno obrazložiti

Načelo srazmernosti (čl. 6.) – Prema ovoj odredbi svako ograničenje prava i pravnih interesa stranke mora da bude srazmerno, tj. najmanje moguće, a da se njime postiže zakonska svrha. Ovo načelo pojačava odgovornost i brižljivost i organa u primeni ZUP-a i merodavnog posebnog zakona. Dakle, organ će primenjivati mere koje su za stranku povoljnije, ako se time ostvaruje svrha propisa i pod uslovom da nije ugrožen javni interes ili prava trećih lica.

Načelo pomoći stranci (čl. 8.) – Kao načelo postojalo je i u starom zakonu čl. 15. Dodati su novi stavovi (2 i 3.). Ovde organ po službenoj dužnosti vodi računa da neznanje i neukost stranke ne bude na njihovu štetu. Isti sada ima obavezu da stranke (ili druge učesnike u postupku) obavesti kako o mogućem ostvarenju nekog njihovog prava ili interesa ili eventualno promeni nekog merodavnog propisa od značaja za upravnu stvar.

Načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka (čl. 9.) – Jeste dužnost pribavljanja podataka o kojima službene evidencije vode organi javne vlasti, tako da organ može od stranke da zahteva samo podatke koji su neophodni za njenu identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se ne vodi službena evidencija. Podizanjem na nivo načela ova odredba postaje obavezujuća u svim upravnim oblastima, bez obzira na odredbe posebnih propisa koji ih uređuje. Načelo je razrađeno i u drugim odredbama zakona koji uređuju dokazni postupak, a ono što je novo je to da je predviđena prekršajna odgovornost za ovlašćeno službeno lice u organu, koje po službenoj dužnosti ne izvrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, ne zatraži ih radi pribavljanja ili ih ne obradi.

Ovaj član primenjuje se od 8. juna 2016. god., i predstavlja jednu od najbitnijih novina. Ovo pokazuje i intenciju zakonodavca da ostavi upravnim organima kraći period vremena kako bi profunkcionisale sve procedure u radu organa u smislu nabavke potrebnih dokumenata.

Načelo istine i slobodne ocene dokaza (čl. 10.), jesu ustvari spojena dva člana iz starog zakona (8. i 10.) i to skoro doslovno, tako da ne donosi neke novitete.

Načelo pristupa informacijama i zaštite podataka (čl. 15.) – je zapravo implementacija Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja u upravni postupak – obezbeđivanje mogućnosti pristupa informacijama koje javnost ima pravo da zna, i čuvanje tajnih podataka.

IV Novine u posebnim odredbama

Šta je to što će se promeniti u dosadašnjem postupanju, i kako će uticati novi ZUP na postupke javnih nabavki i zaštite prava?

• Elektronska komunikacija – predviđena je obaveza za organ da objavljuje na svojoj veb prezentaciji obaveštenja o mogućnosti elektronskog opštenja između organa i stranke, o tome da se organu podnose elektronska dokumenta i da ih organ upućuje stranci, i sl.

To praktično znači da će početkom primene ovih odredbi, najverovatnije biti moguće podnošenje zahteva za zaštitu prava elektronskim putem i RK .

Dostavljanje strankama takođe će biti moguće i elektronskim putem. Dostavljanje može biti: lično, posredno i javno. Sa dostavljanjem formalno su izjednačeni i obaveštavanje elektronskim putem i obaveštavanje preporučenom poštom.

• Nepotpun zahtev za zaštitu prava – iako čl. 152. stav 2. ZJN, govori o obavezi odbacivanja zahteva kada isti ne sadrži sve obavezne elemente, tumačenje RK je da se u slučaju nepotpunog zahteva, ipak stranka mora poučiti i ostaviti mogućnost za dopunu zahteva (supsidijernom primenom ZUP-a), samo u slučaju dostavljanja zahteva koji ne sadrži ni jedan zakonom propisan element, kada bi podneti zahtev mogao biti odbačen kao neuredan.

Tumačenje RK je da se u slučaju nepotpunog zahteva, ipak stranka mora poučiti i ostaviti mogućnost za dopunu zahteva (supsidijernom primenom ZUP-a

Dopuna nepotpunog zahteva, sada je obavezna u tačno propisanom roku od minimum 8 dana (čl. 59. ZUP-a), za razliku od predhodnog rešenja gde je bio propisan samo (neodređen) primeren rok.

V Ispravljanje grešaka, poništenje rešenja i ponavljanje postupka

Kako se o mogučnosti izmene akata u postupku javne nabavke uopšte ne govori u ZJN, dakle pitanje nije uređeno istim, postojala je pravna nedoumica u teoriji i praksi kako postupati u tim situacijama. Ako se povedemo za prethodno navedenim i supsidijerno primenimo odredbe sada novog ZUP-a, to će nam dati sada dosta širok spektar postupanja i mogućnosti ne samo ispravke već i ponavljanja postupka. U kojoj meri će to biti iskorišćeno i dozvoljeno, ostaje da se vidi posebno imajući u vidu i brojne druge nedomice u smislu usaglašavanja zakona. Sada se, kako je to propisano ZUP-om, postupak rešava rešenjem ili zaključkom, pa ostaje da se vidi šta će biti sa odlukama u postuku javne nabavke tj. da li će na njih moći da se primenjuju odredbe ZUP-a koje se odnose na rešenja (posebno izmena i poništenje).

Ako supsidijerno primenimo odredbe sada novog ZUP-a, to će nam dati sada dosta širok spektar postupanja i mogućnosti ne samo ispravke već i ponavljanja postupka.

• Ispravljanje grešaka u rešenju – pre svega treba napomenuti da u sada važećem ZJN, postoji mogućnost ispravke, ali ponude (čl. 93. ZJN), te da naručilac može, uz saglasnost ponuđača, ispraviti računske grešake uočenih prilikom razmatranja ponude po okončanom postupku otvaranja ponuda.

Prema ZUP-u, uvek kada su greške u imenima ili brojevima, pisanju ili računanju i druge očigledne netačnosti, organ sada može da ispravi svoje rešenje ili njegove overene prepise i ukloni ih.

• Poništenje rešenja – kako ZJN-om nije predviđena ova mogućnost, u situaciji kada se propust i nezakonitost akta naručioca u nekoj fazi postupka nabavke ne može ispraviti, može se primeniti ZUP i postupak vratiti u prethodnu fazu. Novi Zakon donosi i nove razloge za poništenje, kao na primer ako je doneto kao posledica prinude, iznude, ucene, pritiska ili drugih nedozvoljenih radnji (čl. 183. ZUP-a). Takođe, postoji mogućnost poništavanja, ukidanja ili menjanja rešenja na preporuku Zaštitnika građana.
• Ponavljanje postupka – postupak nabavke koji je okončan konačnim rešenjem (istekli rokovi za ulaganje zahteva), može se ponoviti između ostalog i ako se sazna za nove činjenice ili stekne mogućnost da se izvedu novi dokazi koji bi, sami ili u vezi sa ranije iznetim činjenicama ili izvedenim dokazima, mogli da dovedu do drukčijeg rešenja (dvanaest razloga predviđenih čl. 176. ZUP-a). Ovo bi moglo da doprinese mogućnosti izmene rešenja i odluka kako naručioca tako i rešenja RK (čije odluke do sada nisu imale mogućnost revizije, iako je i do sada postojala mogućnost ponavljanja postupka ona nije bila često korištena, kako zbog neukosti stranaka tako i zbog teško ispunjivih uslova za pokretanje istog), sada bi zbog načela predvidivosti, ovaj pravni lek mogao imati širu upotrebu. Ovome u velikoj meri doprinosi i odlučivanje od strane istog organa koji je rešenje i doneo. Ponavljanje postupka može se zahtevati na zahtev stranke ili po službenoj dužnosti organa koji je rešenje doneo.

Ovo bi moglo da doprinese mogućnosti izmene rešenja i odluka kako naručioca tako i rešenja RK (čije odluke do sada nisu imale mogućnost revizije, iako je i do sada postojala mogućnost ponavljanja postupka ona nije bila često korištena, kako zbog neukosti stranaka tako i zbog teško ispunjivih uslova za pokretanje istog), sada bi zbog načela predvidivosti, ovaj pravni lek mogao imati širu upotrebu.

Treba posebno istaći neke razloge koji mogu sada češće biti zastupljeni kao razlozi za ponavljanje postupaka javnih nabavki. Tu pre svega treba obratiti pažnju sledeće sličajeve:

Kada je rešenje donelo neovlašćeno lice, ili je postupak vodilo ili u njemu odlučivalo neovlašćeno lice ili lice koje je moralo biti izuzeto – pitanje ovlašćenog lica se uređuje internim aktima, ako nije posebno urerđeno zakonom, i najčešće je to direktor, mada može biti i drugo lice ili predsednik kolegijalnog organa, kako stoji u čl. 137. i 141. ZUP-a.

Kada kolegijalni organ nije odlučivao u propisanom sastavu ili ako za rešenje nije glasala propisana većina članova kolegijalnog organa – ovakav razlog može dati više mogućnosti i autonomije komisiji za javne nabavke, posebno ukoliko se njihovo mišljenje razlikuje od mišljenja direktora, ili pak sami članovi komisije nisu sigurni kako da postupe, sada moraju voditi računa o zakonitosti odlučivanja i postupanja.

VI Umesto zaključka

Ovo su samo neke istaknute mogućnosti uticaja novih odredbi ZUP-a, na postupke nabavki, koje su samom autoru “zapale za oko”, svakako će tek najveći broj ovakvih situacija i izmene u mogućnosti postupanja u postupcima nabavki, tek pokazati u praksi, kada i same odredbe “zažive”. Ovde treba napomenuti i da uporedo ide usklađivanje zakona koje uređuju posebne upravne postupke, pa se očekuje kako je i najavljeno da bude donesen, nov Zakon o javnim nabavkama u toku sledeće godine, čime će postupak modernizacije uprave biti zaokružen, a verovatno i neki propusti i neusklađenosti biti ispravljeni.

Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Bilten Javnih nabavki”, broj 7, novembar 2017. god.

DETALJNIJE