Šta donosi novi Zakon o opštem upravnom postupku?

U skladu sa tendecijom usklađivana zakonodavstva sa pravnim sitemom evropske unije donet je i novi Zakon o opštem upravnom postuku (“Sl. glasnik RS”, br. 18/2016),  iako je njegov prethodnik opstao dosta dugo i pokazao se dosta dobro u praksi. Ovo usklađiivanje odnosi se pre svega na uporedno pravna rešenja i međunarodne standarde, posebno sa načelima i pravilima Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (Rim, 1950. godina, sa dodatnim protokolima) ratifikovane 2003. godine, principima Evropskog administrativnog prostora, i naročito proces pristupanja Evropskoj uniji u kojem će se reforma javne uprave analizirati i sa stanovišta normativnih rešenja.

Ove promene bi trebalo doprineti unapređenju rada cele države, njenih organa i celokupne javne uprave u smislu efikasnosti delotvornosti i zakonitosti.

U ovom prikazu iznećemo najbitnije novine gore pomenutog zakona. Krenimo od početka:

I.OSNOVNA NAČELA

Načelo zakonitosti i predvidivosti (čl. 5.) – Načelo zakonitosti jedno je od osnovnih, i primenjuje se u skoro svim postupcima pa i upravnom. Prema njemu organi i organizacije (u upravnom postupku) ili sudovi, rešavaju na osnovu zakona i drugih propisa zanovanih na zakonu. Dakle ovde se isključuje svaka prozvoljnost i samovolja u njihovom radu.

Ono što je novina jeste predvidivost koja do sada nija bila određena kao načelo. To znači da organi prilikom postupanja u upravnoj stvari moraju voditi računa i o ranijim odlukama donetim u istim ili sličnim upravnim stvarima. Iako na prvi pogled ima sličnosti sa precedentnim sistemom, ovde se zapravo radi o konkretizaciji ustavnog načela jednakosti građana pred zakonom i ustavne odredbe kojom se garantuje jednaka zaštita prava pred organima vlasti. Ovo nije oslanjanje na jednu odluku (precedent), već na ujednačenu sudsku praksu. Ukoliko ipak organ u  istim ili sličnim upravnim postupcima (identičnim zahtevima), odstupi od ujednačene prakse, takvo svoje postupanje moraće dodatno obrazložiti.

Načelo srazmernosti (član 6.) – Prema ovoj odredbi svako ograničenje prava i pravnih interesa stranke mora da bude srazmerno, tj. najmanje moguće, a da se njime postiže zakonska svrha. Ovo načelo pojačava odgovornost i brižljivost i organa u primeni ZUP-a i merodavnog posebnog zakona. Dakle, organ će primenjivati mere koje su za stranku povoljnije, ako se time ostvaruje svrha propisa i pod uslovom da nije ugrožen javni interes ili prava trećih lica.

Načelo pomoći stranci (čl. 8.) – Kao načelo postojalo  je i u starom zakonu čl. 15.  Dodati su novi stavovi  (2 i 3.). Ovde organ po službenoj dužnosti vodi računa da neznanje i neukost stranke ne bude na njihovu štetu. Isti, sada ima obavezu da stranke(ili druge učesnike u postupku) obavesti kako o mogućem ostvarenju nekog njihovog prava ili interesa ili eventualno promeni nekog merodavnog propisa od značaja za upravnu stvar.

Načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka (čl. 9.) –  Jeste dužnost pribavljanja  podataka o kojima službene evidencije vode organi javne vlasti, tako da organ može od stranke da zahteva samo podatke koji su neophodni za njenu identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se ne vodi službena evidencija. Podizanjem na nivo načela ova odredba postaje obavezujuća u svim upravnim oblastima, bez obzira na odredbe posebnih propisa koji ih uređuje. Načelo je razrađeno i u drugim odredbama zakona koji uređuju dokazni postupak, a ono što je novo je to da je predviđena prekršajna odgovornost za ovlašćeno službeno lice u organu koji zahtevaju od stranke da dostavi podatke koji se vode u službenim evidencijama.

Ovaj član primenjuje se od 8. juna 2016. god., i predstavlja jednu od najbitnijih novina. Samo odlaganje primene pokazuje i intenciju zakonodavca da ostavi upravnim organima kraći period vremena kako bi profunkcionisale sve procedure u radu organa u smislu nabavke potrebnih dokumenata.

Načelo istine i slobodne ocene dokaza (čl. 10),  jesu  ustvari spojena dva člana iz starog zakona  (8, i 10) i to skoro doslovno, tako da ne donosi neke novitete.

Načelo pristupa informacijama i zaštite podataka (čl. 15.) –  je zapravo implementacija Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja u upravni postupak – obezbeđivanje mogućnosti pristupa informacijama koje javnost ima pravo da zna, i čuvanje tajnih podataka.

II. UPRAVNO POSTUPANJE

Jedna od novina u zakonu, jeste i tačno preciziranje predmeta upravnog postupka. U ranijem zakonu pojedinačni predmeti (upravni akti), bili su definisani samo u Zakonom u upravnim sporovima, što je dovodilo do nedoumica u praksi, zbog nedovoljno određenog pojma, pa su sudovi često morali da tumače u svakom konkretnom slučaju da li je neki akt upravni. Osim upravnog akta, uvode se i novi, te se proširuje predmet upravnog postupka: garantni akt, upravni ugovor, upravna radnja, pružanje javnih usluga.

Upravni akt (glava I: čl. 16. i 17) – je akt kojim organ, neposredno primenjujući propise iz odgovarajuće upravne oblasti, odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke, ili o procesnim pitanjima. On ima rešavajući karakter i može biti u obliku rešenja (meritorno i procesno)  ili zaključaka, ail i drugog naziva ako je to posebnim zakonom predviđeno.

Garantni akt (glava II: čl. 18– 21) – je pisani akt kojim se organ obavezuje da, na odgovarajući zahtev stranke, donese upravni akt određene sadržine, on se donosi kad je to posebnim zakonom određeno. Garantni akt jedan od najboljih instrumenata za postizanje što većeg stepena pravne sigurnosti, i u velikoj meri štedi u vremenu samih urgana na izdavanje kasnijeg upravnog akta. Naime, donošenjem garantnog akta naknadni rad organa uprave na izdavanju upravnog akta značajno se olakšava, do te mere da organ samo treba da uporedi da li se činjenično stanje opisano u zahtevu za izdavanje garantnog akta i činjenično stanje u trenutku podnošenja zahteva za izdavanje upravnog akta poklapaju u bitnim elementima i da li se pravni osnov za izdavanje upravnog akta u međuvremenu izmenio ili ne.

Upravni ugovor (glava III: čl. 22-26); je dvostrano obavezan pisani akt koji, kad je to posebnim zakonom određeno, zaključuju organ i stranka,  kojim se stvara, menja ili ukida pravni odnos u upravnoj stvari. Ovaj institut omogućava aktivniji odnos građana i javne uprave. Dakle, javnopravni subjekt zaključuje ugovor radi stvaranja određene javne koristi za građane i pravna lica. U našem pravnom sistemu ovakvi ugovori su već predviđeni i nekim drugim propisima (npr. Zakon o javnim nabavkama ).

Upravne  radnje (glava IV: čl. 27-30) smatraju se materijalnim aktima organa koji utiču na prava, obaveze ili pravne interese stranaka, te između ostalih nogu biti: vođenje evidencija, izdavanje uverenja, pružanje informacija, primanje izjava i druge radnje kojima se izvršavaju pravni akti, ali i o kojima takva evidencija ne postoji, ali je propisana obaveza organa na njihovo izdavanje u pravnom saobraćaju. Pravno sredstvo protiv upravnih radnji jeste prigovor.

Pružanje javnih usluga (glava V: čl. 31. i 32). Pod pružanjem javnih usluga smatra se obavljanje privredne i društvene delatnosti, odnosno poslova za koje je zakonom utvrđeno da se vrše u opštem interesu, kao i poslova uprave od strane organa,  kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava i pravnih interesa, odnosno zadovoljavanje potreba korisnika javnih usluga, a koji ne predstavljaju drugi oblik upravnog postupanja.

III. OSNOVNA PRAVILA POSTUPKA

1. – Učesnici u upravnom postupku (čl. 33 – 55);

Organ postupa u upravnoj stvari preko ovlašćenog službenog lica. Njegovа dužnost jeste vođenje postupkа i odlučivаnje o uprаvnoj stvаri ili preduzimanja određenih radnji u postupku. Ukoliko eventualno ovlašćeno službeno lice nije određeno, upravni postupak rešava rukovodilac organa.

Jedno od bitnijih novina jeste uvođenje instituta jednistvenog upravnog mesta. Na ovaj način se postiže organizacija i koncetracija svih usluga na jednom mestu. U pitanju je pravni osnov koji omogućava organima da spajaju više povezanih događaja radi ostvarivanja prava (npr. rođenje deteta, ostvarivanj prava iz socijalnog osiguranja itd.). Takođe moguće je povezati više prava ako o njima odlučuje isti organ. Dakle umesto obraćanja više organa i vođenja više postupaka, sada će to sve biti moguće izvršiti pred jednim organom, podnoseći jedan zahtev i dobijajući jedno rešenje. Ovo će dovesti do velike uštede kako u novcu taku i u vremenu svih stranaka, što za krajnju posledicu treba da ima delotvornu i efikasnu upravu, koja se ponaša odgovorno prema svim građanima.

2. – Opštenje organa i stranaka (čl. 56 – 65);

Novina je mogućnost lica sa invaliditetom da opšte i prate tok postupka preko tumača ili na drugi odgovarajući način. Data je mogućnost da se kao stranka se pojavljuje i lice koje štiti posebne kolektivne interese.

Uvodi se mogućnost elektronskog opštenja, što je novina koja bi tek trebala da dobije veću upotrebu u skorijoj budućnosti. Zatim, predviđena je obaveza za organ da objavljuje na svojoj veb prezentaciji obaveštenja o mogućnosti elektronskog opštenja između organa i stranke, o tome da se organu podnose elektronska dokumenta i da ih organ upućuje stranci, i sl.

3. – Obaveštavanje (čl. 66 – 78);

Odredbe o postupcima obaveštavanja su predviđena (čl. 70. i 71), i mogu biti: a) elektronskim putem – što je tendencija osavremenjivanja i pojednostavljivanja kontakata između organa i drugih učesnika u postupku, kao i njegove ekonomičnosti; b) putem pošte; v) dostavljanjem.

Dostavljanje može biti : lično, posredno i javno. Sa dostavljanjem formalno su izjednačeni i obaveštavanje elketronskim putem i obaveštavanje preporučenom poštom.

Novina je i da su odredbe o ličnom dostavljanju izmenjene u odnosu na važeći ZUP. Ukoliko se stranka ne nađe na adresi na kojoj treba da se izvrši dostavljanje, dostavljač je dužan da još jednom pokuša uručenje u roku od 24 sata, dok prema novom zakonskom rešenju dostavljač (službeno lice organa ili poštanskog operatora) o tome sačinjava belešku i ostavlja obaveštenje na mestu na kojem je pismeno trebalo da bude uručeno. Dostavljač u obaveštenju, uz ostalo, naznačava prostoriju unutar organa u kojoj pismeno može da se preuzme, kao i rok za njegovo preuzimanje, a po isteku roka od 15 dana od ostavljanja obaveštenja smatra se da je dostavljanje izvršeno (član 75). Ovim izmenama štiti se javni interes, ubrzava postupak i onemogućava izbegavanje dostavljanja akta koji je nepovoljan za stranku. S druge strane, stranka je zaštićena time što zna da bi akt trebalo da joj bude dostavljen, a ukoliko postoje opravdani razlozi zbog kojih nije mogla da primi pismeno može tražiti vraćanje u pređašnje stanje.

Dostavnica(potvrda o dostavljanju kod ličnog i posrednog dostavljanja), može sada biti i u el. obliku.

Javno dostavljanje sastoji se od objavljivanja pismena na veb prezentaciji i oglasnoj tabli organa. Pismeno može da se objavi i u službenom glasilu, dnevnim novinama ili na drugi pogodan način. Smatra se da je javno dostavljanje izvršeno kada istekne 15 dana od kada je pismeno objavljeno na veb prezentaciji i oglasnoj tabli organa.

4. – Rokovi (čl. 79 – 83);

Kod rokova nije bilo previše izmena. Tako da ako je rok određen na dane, dan kada je obaveštavanje izvršeno, odnosno dan u koji pada događaj od kog se računa trajanje roka, ne uračunava se u rok, već se početak roka računa od prvog narednog dana. Rok koji je određen na mesece, odnosno na godine završava se istekom onog dana, meseca, odnosno godine koji po svom broju odgovara danu kada je obaveštavanje izvršeno, odnosno danu u koji pada događaj od kog se računa trajanje roka. Ako tog dana nema u poslednjem mesecu, rok ističe poslednjeg dana u tom mesecu.

 IV. PRVOSTEPENI POSTUPAK

Postupak se pokreće zahtevom stranke ili po službenoj dužnosti. Novinu predstavlja razlikovanje načina i trenutka pokretanja postupka. Tako se uzima da je postupak pokrenut zahtevom stranke, kad organ primi zahtev stranke. Kod postupka koji se pokreće po službenoj dužnosti koji je u interesu stranke, uzima se da je postupak pokrenut kad organ preduzme bilo koju radnju radi vođenja postupka. I u slučaju pokretanja postupka po službenoj dužnosti, (a nije u interesu stranke), smatraće se pokrenutim kad je stranka obaveštena o aktu o pokretanju postupka –  ovo u cilju zaštite interesa staranke, te pravu stranke na izjašnjavanje, ekonomičnosti itd.

Zahtev se sada odbacuje rešenjem (kao i u drugim pitanjama kada se odlučuje procesnim pitanjima i može se osporavati žalbom ili tužbom), a ne više zaključkom koje se više ne može osporavati neposredno.

U slučaju prekida i obustave postupka takođe se sada donosi procesno rešenje.

Još jedna od bitnijih novina jeste obaveza organa da pribavi podatke po službenoj dužnosti, da vrši uvid, pribavlja i obrađuje podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, a koji su neophodni za odlučivanje. Ako službenu evidenciju vodi drugi organ, organ koji vodi postupak dužan je da hitno zatraži podatke, a zamoljeni organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, ako nije drukčije propisano. Ako se traženi podaci mogu dobiti elektronskim putem, zamoljeni organ ih dostavlja u najkraćem roku. Ovde je propisana besplatnost pružanja podataka iz službenih evidencija, a suprotno postupanje podleže prekršajnoj odgovornosti. Ove  odredbe se primenjuju od 1. juna 2016. godine, te bi državni organi trebalo da budu ažurniji, što će dovesti i do smanjenja izdataka za same stanke (građane).

Sud može sada i neposredno odlučiti (skraćeni postupak po starom ZUP-u) o upravnoj stvari u posebnim zakonom propisanim situacijama (ako su činjenice utvrđene ili učinjene vreovatnim), i to bez uzimanja izjave od stanke i vođenja ispitnog postupka.

V. REŠENJE I ZAKLJUČAK

Rešenjem se ne odlučuje više samo u upravnoj stvari već se donose i procesna rešenja (kod odbacivanja zahteva, odbacivanje žalbe ili prigovora, obustave postupka, prekida postupka). Rešenje može biti u pisanom obliku (što dopirnosi pravnoj sigurnosti stranaka), a izuzetno i usmeno. Kao i u prethodnom zakonu delimično, dopunsko i privremeno rešenje smatraju se samostalim.

Računanje rokova je pojednostavljeno i uskalđeno sa zakonom o upravnim sporovima te se iskazuje u danima a ne u mesecima.

Zaključak je upravni akt kojim organ upravlja postupkom i koji se donosi kad ovim zakonom nije određeno da se donosi rešenje.

Protiv zaključka nije dozvoljena žalba, niti se može pokrenuti upravni spor, već se posredno može pobijati žalbom, odnosno tužbom protiv rešenja.

VI. PRAVNA SREDSTVA

Novo pravno sredstvo predstavlja prigovor. Ono se izjavljuje (podnosi) subjektu(rukovodiuocu organa) protiv upravnog postupanja (upravne radnje, upravnog ugovora ili pružanjajavnih usluga) koji ne predstavljaju upravni akt. Dakle ovim pravnim sredstvom se ispituje zakonitost i celishodnost upravnih postupanja, te se obezbeđuje zaštita od njihove napravilnosti u njihom preduzimanju i sprovođenju, a koja do sada nije postojala.

O njemu odlučuje rukovodilac organa, koji i utvrđuje činjenično stanje i ispituje zakonitost i pravilnost postupanja organa.

Rešenjem se odlučuje o prigovoru, i on kao takav se kasnije može pobijati redovnim pravnim sredstvima.

Žalba – je kao što je poznato redovno pravno sredstvo koje se ulaže protiv upravnog akta koji je doneo prvostepeni organ. Ovo znači da se u načelu predmet i teret odlučivanja prebacuju na drugostepeni organ.

Novinu predstavalja obaveza prvostepenog organa ukoliko ne odbaci žalbu, ne poništi pobijano rešenje, niti udovolji žalbenom zahtevu, da pored spisa predmeta, odgovora protivne stranke na žalbu, pošalje i svoj odgovor na žalbu. Ovo će dovesti dio znatnog ubrzanja postupka jer će prvostepeni organ morati da analizira činjenice iz žalbe i i da pravnu argumentaciju na ime iste.

Još jednu od novina predstavlja i mogućnost odricanja od prava na žalbu, kao i ne mogućnosti opoziva iste. Ovo je još jedno od sredstava kojim se želi ubrzati postupak, i tako na brži način dobiti konačni i pravosnažni upravni akt (rešenje).

U slučaju ćutanja uprave i drugim zakonom određenim slučajevima, žalba se podnosi direktno drugostepenom organu.

U situaciji u gde prvostepeni organ ni nakon izjavljene žalbe zbog “ćutanja uprave“, ni nakon naloga drugostepenog organa da izda rešenje u roku, isto ne izda, te drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on će sam odlučiti o upravnoj stvari ili nalažiti prvostepenom organu da izda rešenje u propisanom roku. Međutim ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ će sam odlučiti o upravnoj stvari. Na ovaj način efikasno se rešava problem “jo – jo“ efekta između nadlažnih organa.

VII. POSEBNI SLUČAJEVI UKLANJANJA I MENJANJA REŠENJA

1. Menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom

Predstvlja vanredno pravno sredstvo, jer se može upotrebiti protiv onih rešenja protiv kojih se ne može izjaviti žalba kao redovno pravno sredstvo (konačna rešenja). Zapravo, organ protiv čijeg rešenja je blagovremeno pokrenut upravni spor može do njegovog okončanja, ako uvažava sve zahteve tužbe, poništiti ili izmeniti svoje rešenje iz razloga zbog kojih bi sud mogao da poništi to rešenje, ako se time ne vređa pravo stranke u postupku ili pravo trećeg lica.

2. Ponavljanje postupka

Još jedno od vanrednih pravnih sredstava, koja se mogu izjaviti protiv rešenja koje je konačno (koje se nije moglo pobijati žalbom). Slučajevi su predviđeni Zakonom,a jedan od novih slučajeva je i ako je Ustavni sud, u istoj upravnoj stvari, u postupku po ustavnoj žalbi, utvrdio povredu ili uskraćivanje ljudskog ili manjinskog prava i slobode zajemčene Ustavom, a istovremeno nije poništio osporeno rešenje, kao i ako je Evropski sud za ljudska prava u istoj upravnoj stvari naknadno utvrdio da su prava ili slobode podnosioca predstavke povređena ili uskraćena.

3. Poništavanje konačnog rešenja

Drugostepeni organ ili nadzorni organ rešenjem može na zahtev stranke ili po službenoj dužnosti u celini ili delimično da poništiti konačno rešenje u tačno Zakonom predviđenim situacijama.

Kao razlozi zaponištavanje konačnog rešenja, navedeni su: donošenje rešenje u stvari iz sudske nadležnosti ili u stvari o kojoj se ne odlučuje u upravnom postupku, mogućnost prouzrokovanja nekog krivičnog dela izvršenjem rešenja, nemogućnost izvršenja rešenja, donošenje rešenja bez zahteva stranke kada stranka nije ni naknadno izričito ili prećutno pristala na rešenje, donošenje rešenja kao posledica prinude, iznude, ucene, pritiska ili drugih nedozvoljenih radnji itd.

Poništavanje konačnog rešenja vrši drugostepeni organ ili nadzorni organ rešenjem, na zahtev stranke ili po službenoj dužnosti u celini ili delimično. Ako ne postoji drugostepeni organ ili nadzorni organ, poništavanje rešenja vrši organ koji je doneo konačno prvostepeno rešenje.

4.Ukidanje rešenja

Po novim odredbama, drugostepeni organ ili nadzorni organ, ili ako oni ne postoje-organ koji je doneo prvostepeno rešenje, dužni su da na zahtev stranke ili po službenoj dužnosti, ukinu rešenje u celini ili delimično u zakonom predviđenim situacijama.

VIII. IZVRŠENJE

Nema velikih novina u ovm delu u odnosu na Zakon predhodnik. Rešenje se izvršava radi ostvarivanja novčanih ili nenovčanih obaveza. Nenovčane obaveze izvršavaju se upravnim putem (upravno izvršenje), a novčane obaveze – sudskim putem (sudsko izvršenje) ako zakonom drukčije nije određeno.

Izvršenje sprovodi organ koji je doneo prvostepeno rešenje – ili u posebnoj situaciji kada nije drugačije zakonom određeno, izvršenje sprovodi prvostepeni organ na čijem području se nalazi prebivalište, boravište ili sedište izvršenika, a u čijem su delokrugu poslovi opšte uprave.

Jedna od novina jeste da je i drugi organ koji je ovlašćen da pruži pomoć u izvršenju, pored Ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove, dužan da organu, na njegov zahtev, pruži pomoć u sprovođenju izvršenja.

Protiv rešenja o  upravnom izvršenju dozvoljena je žalba (koja se ne odnosi na rešenje koje se izvršava, već samo na rešenje o izvršenju). Nema suspenzivno dejstvo i predaje se drugostepenom organu.

IX KAZNENE ODREDBE

Propisana je prekršajna odgovornost ovlašćenog službenog lica.

Kako je  pribavljanje podataka po službenoj dužnosti propisano kao dužnost organa koji vodi postupak, po prvi put je zakonom propisana i prekršajna odgovornost ovlašćenog službenog lica koje po službenoj dužnosti ne izvrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija,  ako ih ne zatraži radi pribavljanja i ne obradi, odnosno koje na zahtev organa koji vodi postupak besplatno ne ustupi podatke o kojima se vodi službena evidencija u roku od 15 dana ili u drugom roku određenom zakonom. Prekršaj predstavlja i ukoliko ne prosledi žalbu sa odgovorom prvostepenog organa na žalbu i spisima drugostepenom organu u roku utvrđenom ovim zakonom, odnosno ako ne vodi službenu evidenciju o rešavanju u upravnim stvarima. U slučaju prekršaja, službeno lice će se kazniti novčanom kaznom od 5.000 dinara do 50.000 dinara.

X ZAKLJUČAK

Ovo je samo prikaz zakonskog rešenja, uz isticanje novina i upoređivanje sa starim zakonom, te objašnjenje pojedinih instituta, bez namere da kritikujemo i ocenjujemo konkretna rešenja, videćemo u primeni kako će se pokazati novine, obzirom da su odredbe koje su imale za cilj ubrazanje i automatizam administracije, zaštićene i prekršajnom odgovornošću.

 

Komplet za primenu novog Zakona o opštem upravnom postupku

Štampano izdanje: Zakon o opštem upravnom postupku

sa komentarom najznačajnijih novina i modelima  

Autor komentara: Ruža Urošević, sudija Upravnog suda

+

Elektronsko izdanje: CD sa modelima podnesaka i akata koje donose upravni organi

DETALJNIJE