Šta je problem sa „okom sokolovim“?

Konkretan povod za pisanje ovog komentara je vest koju su preneli mediji, da je sistem „oko sokolovo“ za jedan dan izrekao više od 300 prekršajnih kazni. Reč je o sistemu koji koristi komunalna milicija u gradu Beogradu radi kontrole parkiranja i zaustavljanja vozila.

Na početku, moram da se ogradim, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi su samo konstatacije i citiranje onoga što je neko izjavio ili je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.

Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički.

Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.

Ovde se neću baviti onime što je zaokupljalo pažnju javnosti proteklih nedelja (sporna javna nabavka vozila za navedeni sistem), moja pažnja je usmerena na nešto drugo. Nije problem ni (po meni) pretenciozan naziv ovog sistema. Kako je pravo (regulisanje propisima) osnov za tehnička postupanja, a ne obratno, čini mi se logično postaviti pitanje, da li je izricanje kazni upotrebom ovog sistema zakonito?

U najkraćem, izricanje kazni upotrebom tehničkog sistema (praktično bez uticaja čoveka) je diskutabilno iz nekoliko razloga. Prvi se tiču nadležnosti komunalne milicije za saobraćajne prekršaje te lokalne samouprave da propisuje saobraćajne prekršaje. Drugi leže u propisanosti i oceni zabranjenih postupanja za koja se kažnjava, a treći u domenu samog postupka. Idemo redom.

1. Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćaj?

Komunalnom milicijom, pitanjima šta je ova služba i njenim nadležnostima, bavio sam se u više tekstova  koji se mogu pročitati na Pravnom portalu (npr. Da li će milicija efikasnije održavati komunalni red od policije?, Čudne dužnosti komunalne milicije u Beogradu, Ko je nadležan za buku u stambenim zonama?…).

Nadležnošću komunalne milicije za kontrolu saobraćaja i saobraćajne prekršaje bavio sam se u tekstu “Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje?”. Tamo sam obrazložio zašto komunalna milicija i dalje nije nadležna za saobraćaj. Koga više zanima ova tema može pročitati navedeni tekst, ovde ću se osvrnuti samo na par „sitnica“.

Po Zakonu o komunalnoj miliciji („Sl. glasnik RS“, br. 49/2019), komunalna milicija je organ lokalne samouprave nadležan u oblastima i pitanjima komunalne delatnosti. Navedeni zakon u članu 10. kaže da su poslovi komunalne milicije:

1) održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost;

2) vršenje kontrole nad primenom zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave;

3) ostvarivanje nadzora u javnom gradskom, prigradskom i drugom lokalnom saobraćaju;

4) zaštita životne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od značaja za jedinicu lokalne samouprave;

5) podrška sprovođenju propisa kojima se obezbeđuje nesmetano odvijanje života u jedinici lokalne samouprave, očuvanje dobara i izvršavanje drugih zadataka iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave;

6) vršenje kontrole nad primenom zakona kojim se uređuju državni simboli, osim u odnosu na državne organe, organe teritorijalne autonomije, jedinica lokalne samouprave i imaoce javnih ovlašćenja;

7) drugi poslovi, u skladu sa zakonom.

Stav 2. navedenog člana kaže da se održavanjem reda iz stava 1. tačka 1) ovog člana smatra održavanje reda, naročito, u oblastima, odnosno pitanjima: snabdevanja vodom; odvođenja otpadnih i atmosferskih voda; javne čistoće; prevoza i deponovanja zemlje i ostalog rastresitog materijala; prevoza i deponovanja komunalnog i drugog otpada; ulica, opštinskih i nekategorisanih puteva; saobraćajnih oznaka i signalizacije; parkiranja; prevoza putnika u gradskom i prigradskom, odnosno lokalnom saobraćaju; taksi prevoza; postavljanja privremenih poslovnih objekata; zaštite od buke u životnoj sredini; kontrole radnog vremena subjekata nadzora; održavanja komunalnih objekata, pijaca, grobalja, parkova, zelenih i drugih javnih površina, javne rasvete, stambenih i drugih objekata, u skladu sa zakonom. Dalje kaže da se poslovi iz stava 1. tačka 2) i stava 2. ovog člana ne odnose na nadležnosti inspekcije utvrđene zakonom kojim se uređuju komunalne delatnosti i zakonom kojim se uređuju putevi.

Delokrug komunalne milicije u stvari određuje Zakon o komunalnim delatnostima (“Sl. glasnik RS”, br. 88/2011, 104/2016 i 95/2018). U smislu ovog zakona komunalne delatnosti su delatnosti od opšteg interesa, pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem, i to: snabdevanje vodom za piće, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, proizvodnja, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom, upravljanje komunalnim otpadom,  gradski i prigradski prevoz putnika, upravljanje grobljima i sahranjivanje, pogrebna delatnost, upravljanje javnim parkiralištima, obezbeđivanje javnog osvetljenja, upravljanje pijacama, održavanje ulica i puteva, održavanje čistoće na površinama javne namene, održavanje javnih zelenih površina, dimničarske usluge i delatnost zoohigijene.

Dakle, nadzor nad komunalnim redom u stvari podrazumeva nadzor u gore pobrojanim oblastima. Jedino što ima veze sa saobraćajem u vezi komunalnih delatnosti je objašnjeno u članu 3. navedenog zakonai to je, obavljanje gradskog i prigradskog prevoza putnika,  upravljanje javnim parkiralištima kao stvaranje i održavanje uslova za korišćenje javnih saobraćajnih površina i posebnih prostora određenih za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje i premeštanje parkiranih vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila po nalogu nadležnog organa, te održavanje ulica i puteva u gradovima i drugim naseljima kao izvođenje radova kojima se obezbeđuje nesmetano i bezbedno odvijanje saobraćaja. Znači, vršenje komunalnih delatnosti je obezbeđivanje uslova u skladu sa zakonom kojim se reguliše saobraćaj (izgradnja i popravka saobraćajnica, postavljanje saobraćajne signalizacije, zoniranje i sl.) a ne kontrola saobraćaja i kažnjavanje za saobraćajne prekršaje. Što će reći, komunalna milicija ima nadležnost kada neko oštećuje saobraćajnu signalizaciju ali ne kada postupa suprotno istoj.

U gradu Beogradu komunalna milicija pri kažnjavanju za prekršaje poziva se na nadležnosti te službe prema   Odluci o komunalnoj miliciji („Sl. list grada Beograda“, br. 101/2019) – u daljem tekstu: Odluka, a to čine te službe i u  drugim gradovima (pozivaju na akte lokalne samouprave). Samo ono što pisci tih „lokalnih“ propisa po pravilu zaborave, je da Ustav Republike Srbije („Sl.  glasnik RS”, br. 98/2006) u članu 4. kaže da je pravni poredak jedinstven (i ponavlja u članu 194.), i da postoji hijerarhija propisa. I da se odredbe tipa „u skladu sa Ustavom i zakonom“ ne navode radi kozmetike, već da svaki akt koji donose mora biti u saglasnosti, ne samo sa Ustavom već i zakonima. Zaborave da se aktima lokalne samouprave (kao vrstom podzakonskog akta) ne može propisivati ništa što nije u skadu sa zakonom (bilo kojim). O nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”, koji se takođe može pročitati na Pravnom portalu.

A i pisci teksta zakona (propisa na nivou države) po pravilu zaborave da, ako nešto regulišu jednim zakonom a isto je drugačije već regulisano drugim, moraju to i da usklade nekako. Recimo, konkretno, ako Zakonom o komunalnoj miliciji daju neka ovlašćenja komunalnoj miliciji u pogledu saobraćaja, moraju precizirati i uskladiti te odredbe sa Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima („Sl. glasnik RS”, broj 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS, 55/2014, 96/2015-dr.zakon, 9/2016-OUS, 24/2018, 41/2018, 41/2018-dr.zakon, 87/2018 i 23/2019) – u daljem tekstu: ZOBS, po kome kontrolu (i neposredno regulisanje) saobraćaja na putevima vrši Ministarstvo unutrašnjih poslova – Uprava saobraćajne policije i područne policijske uprave (u daljem tekstu: saobraćajna policija). Samo izuzetno, kontrolu saobraćaja vojnih vozila na putevima mogu da vrše i nadležni vojni organi. I to je to što se nadležnosti za kontrolu saobraćaja tiče.

Gore sam naveo šta su poslovi komunalne milicije. Ovde ću samo reći da neposredno regulisanje i kontrola saobraćaja nije komunalna delatnost. Kretanje, zaustavljanje i kontrola vozila i vozača spada u oblast saobraćaja na putevima, jer tačka 1) stava 1. člana 7. ZOBS kaže, saobraćaj je kretanje vozila i lica na putevima. Da ne širim previše, zakonske definicije ostalih bitnih  pojmova (put, ulica, trotoar, kolovoz, vozilo, vozač, pešak…) dao sam u tekstu “Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje?”. Poenta je da su  put, ulica, trotoar (i sve ono što je u njihovom sklopu, uključujući i obeležena parking mesta) saobraćajne površine, te da se na kretanje i zaustavljanje vozila i drugih učesnika u saobraćaju na ovim površinama primenje ZOBS.

Dakle, komunalna milicija ima nadležnost samo za parkiranje na javnim površinama koje nisu predviđene za saobraćaj (zelene površine i sl.). Nema čak nadležnost ni u pešačkim zonama, jer i kretanje pešaka je saobraćaj jedne grupe učesnika u istom,  jer tačka 25) stava 1. člana 7. ZOBS  kaže, pešačka staza je put koji je namenjen isključivo za kretanje pešaka. Dalje, tačka 26) ZOBS kaže da je biciklistička staza put namenjen isključivo za kretanje bicikala, a tačka 26a) da je pešačko-biciklistička staza put namenjen za kretanje pešaka i biciklista, tako da nema nadležnost ni za biciklističke ni kombinovane staze.

2. Da li je lokalna samouprava nadležna da propisuje saobraćajne prekršaje?

I ovim pitanjem sam se bavio u tekstu “Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje?”, tako da ću podsetiti samo na osnovno.

Svaki prekršaj mora biti propisan.Da bi postojala prekršajna odgovornost, prekršajna radnja, odnosno postupanje suprotno nekoj obavezi mora biti propisano i kao takvo utvrđeno sa jasnim obeležjima dela.  

Zakon o prekršajima („Sl. glasnik RS”, br. 65/2013, 13/2016,  98/2016-OUS i 91/2019) – u daljem tekstu: ZOP,  u članu 2. daje pojam prekršaja kao protivpravno delo koje je zakonom ili drugim propisom nadležnog organa određeno kao prekršaj i za koje je propisana prekršajna sankcija.

A podsećanja radi, član 97. Ustava u tački 13. predviđa da RS, znači država (a ne grad, ni opština niti bilo koji oblik lokalne samouprave), uređuje i obezbeđuje režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja. A Zakon o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“, broj 129/2007, 83/2014-dr.zakon, 101/2016 i 47/2018) jasno propisuje ovlašćenja i nadležnosti lokalnih samouprava i ne pominje nadležnosti u pogledu bezbednosti saobraćaja.

Komunalna milicija grada Beograda pri kažnjavanju za „nepropisno parkiranje“ poziva se na član 23. Odluke o komunalnom  redu („Sl. list grada Beograda“, br. 10/2011, 60/2012, 51/2014, 92/2014, 2/2015, 11/2015, 61/2015, 75/2016, 19/2017, 50/2018, 92/2018, 118/2018, 26/2019, 52/2019, 60/2019 i i 17/2020) – u daljem tekstu: Odluka o komunalnom redu.

Inače, navedenu odluku donela je Skupština grada Beograda, na osnovu odredbi Statuta grada Beograda („Sl. list grada Beograda“, br. 39/2008, 6/2010, 23/2013, 17/2016-OUS i 60/2019) koje govore o ovlašćenjima grada. Navedenom odlukom propisan je komunalni red na teritoriji grada Beograda  i mere za njegovo sprovođenje a prema članu 2. iste, komunalni red obuhvata opštu uređenost naselja i uređenost postavljanja objekata i uređaja na površinama javne namene i površinama u javnom korišćenju kao i uređenost izvođenja kulturnog ili artističkog programa na tim površinama. Opšta uređenost naselja, prema članu 3. navedene odluke, podrazumeva uređenost spoljnih delova zgrade, ograda i površina oko zgrada, uređenost površina javne namene, površina u javnom korišćenju i ostalih površina, kao i uklanjanje snega i leda sa tih površina. I ništa drugo.

I sad, prvo pitanje koje se postavlja je, ako je kao komunalni red navedeno to što je navedeno, kako i odakle kontrola saobraćaja u održavanju komunalnog reda?

Da li je lokalna vlast u Beogradu malo izašla iz onoga za šta je nadležna i uzela sebi prevelika ovlašćenja? Jer, gradska vlast u Beogradu u svojim aktima bez ikakve ograde kaže da je komunalni milicionar ovlašćen na preduzimanje svih mera radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja?!?! I  dodaje da ove mere i ovlašćenja, komunalni milicionar preduzima prilikom ostvarivanja nadzora i kontrole parkiranja, kada zatekne vozilo parkirano ili zaustavljeno suprotno odredbama ZOBS?!?! Znači propisuje nadležnost komunalne milicije koja je u direktnoj suprotnosti sa ZOBS, odnosno daje toj službi nadležnosti saobraćajne policije.

Nadležnosti svake službe su jasno precizirane i razdvojene na nivou države, tako da lokalna samouprava ne može svojim aktima izmišljati i menjati nadležnosti organa. Inače, ovde nemamo sukob samo sa odredbama ZOBS već i sa drugim zakonima, npr. Zakonom o putevima („Sl. glasnik RS“, br. 41/2018 i 95-dr.zakon), o čemu sam takođe pisao u tekstu “Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje?”.

3. Da li je komunalna milicija nadležna za kontrolu parkiranja vozila?

Detaljan odgovor na pitanje iz naslova ovog dela (i zašto nije), dao sam u tekstu “Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje?”. Ovde ću ukratko podsetiti na par stvari.

Rečeno je da „oko sokolovo“ vrši kontrolu parkiranja vozila. Da vidimo onda šta je parkiranje. Po ZOBS parkiranje je jedna od radnji upravljanja vozilom. Stav 1. člana 7. ZOBS kaže: 

• zaustavljanje vozila je svaki prekid kretanja vozila na putu u trajanju do tri minuta, pri čemu vozač ne napušta vozilo, osim prekida radi postupanja po znaku ili pravilu kojim se reguliše saobraćaj (tačka 71.);
• parkiranje vozila je svaki prekid kretanja vozila, osim prekida radi postupanja po znaku ili pravilu kojim se reguliše saobraćaj, koji se ne smatra zaustavljanjem (tačka 72.).

Da krenem od poslova komunalne milicije iz Odluke. Nije sporno što se navodi da je posao komunalne milicije održavanje komunalnog reda, sprečavanjem narušavanja, odnosno uspostavljanjem narušenog reda, a naročito zaštita površina javnih namena od bespravnog zauzeća i oštećivanja (ostavljanjem vozila, stvari i drugih predmeta, zapreka za vozila, postavljanjem privremenih montažnih objekata i slično). Jer, već sam rekao, komunalna milicija jeste nadležna za održavanje komunalnog reda, a „ostavljanje“ bilo koje stvari (pa i vozila) tamo gde joj mesto nije, predstavlja narušavnje komunalnog reda. Samo, „ostavljanje“ nije isto što i parkiranje. Naveo sam šta je parkiranje, a koje može biti ili ne u skladu sa propisom, i može biti izvedeno samo na saobraćajnoj površini.  S druge strane, ostavljanje je radnja napuštanja predmeta (pa i vozila), dakle ne sama tehnička radnja postavljanja nekog predmeta na neko mesto, već radnja kojom se taj predmet neko vreme zadržava na nekom nestu, bez nadzora. I za to ZOBS daje indicije, jer recimo u članu 68. kaže: “Vozač koji ostavlja vozilo na putu, pre nego što napusti vozilo, dužan je da ...“. Dakle jasno je da se pod ostavljanjem vozila podrazumeva privremeno ili trajno napuštanje istog. Trajno napuštanje se odnosi na „odbačeno vozilo“ što je u smislu tačke 89) stava 1. člana 7. ZOBS,  vidno zapušteno vozilo parkirano na putu, koje nije upisano u jedinstveni registar vozila, odnosno kojem je istekla važnost registracione nalepnice duže od šest meseci.

Sporno je što se pod održavanjem komunalnog reda podrazumeva i kontrola parkiranja. Čak, ako čitamo doslovno kako je napisano u  Odluci o komunalnom  redu, ispada da komunalni milicionari održavaju red tako što parkiraju vozila, o čemu sam pisao u tekstu „Čudne dužnosti komunalne milicije u Beogradu“.

Problem je što je neko u poslove održavanja komunalnog reda (nazakonito) ubacio i kontrolu parkiranja bez preciziranja na kojim površinama, te da se to odnosi samo na uređena parkirališta (čak ne na obeležena parking mesta u sklopu saobraćajnica), i ostavljanje vozila na javnim zelenim površinama, a gde u smislu komunalnog reda nije bitno da li je reč o kontejneru, smeću ili vozilu, već samo da je nešto tamo gde mu mesto nije.

Komunalni milicionar jeste ovlašćen na preduzimanje mera uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila,  ali ne po odredbama Zakona o komunalnoj miliciji, koji to ne uređuje (jer i nije zakon kojim je uređena oblast saobraćaja). Ovlašćen je po ZOBS, jer stavom 4. člana 278. istog predviđeno je da mere i ovlašćenja u vezi uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, može da nalaže i preduzima i komunalni policajac, u skladu sa zakonom, podzakonskim propisima i propisima jedinice lokalne samouprave.

A tu se odmah postavlja pitanje, za koja to vozila komunalni milicionar može da naredi uklanjanje, odnosno premeštanje? Pa samo za ona kojima se krše propisi iz delokruga komunalne milicije. Znači, može da naredi uklanjanje vozila sa javne zelene površine ali i dalje ne može da naredi uklanjanje vozila sa kolovoza ili trotoara. S tim u vezi jedino je ispravan onaj deo u Odluci o komunalnom redu gde se kaže da je  komunalni milicionar ovlašćen na preduzimanje navedenih mera kada na putu, odnosno mestu na kome je dozvoljeno zaustavljanje i parkiranje vozila, zatekne odbačeno vozilo, jer to vozilo nije vozilo u smislu ZOBS, već komunani otpad. Jer, alineja 2. tačke 1) člana 5. iste odluke pravilno kaže da se održavanjem komunalnog reda podrazumeva i zaštita površina javnih namena od bespravnog zauzeća koje se, između ostalog, može vršiti i ostavljanjem vozila.

U smislu komunalnog reda, pod parkiranjem o kome je reč u slučaju ovlašćenja komunalne milicije, podrazumeva se samo parkiranje na javnim parkiralištima (zatvoreni i otvoreni prostori, garaže i parkinzi sa naplatom parkiranja). I u tom smislu jedino zakonito postupanje komunalne milicije je kod ometanja korišćenja pаrkirаlišta parkiranjem izvаn grаnice obeleženih pаrking mestа predviđeno Odlukom o komunalnom redu, jer to nije prekršaj po ZOBS, jer se time ne ogrožava bezbednost niti sprečava odvijanje saobraćaja, već korišćenje parking prostora.

Sve ostalo što je dalje pisano je bespotrebno i nezakonito proširenje nadležnosti komunalne milicije.

4. Kada je parkiranje problematično?

Ali, sve i da je komunalna milicija nadležna za parkiranje, zaboravlja se najvažnije. Parkiranje i zastavljanje je dozvoljeno tamo gde nije zabranjeno. U članu 66. ZOBS ne kaže da je parkiranje uvek i apriori i svuda zabranjeno, nego da postoje slučajevi, način i uslovi pod kojima je to dozvoljeno, čak i na kolovozu i trotoaru.

Ono što mene interesuje, kako „oko sokolovo“ zna:

– da li je na nekom mestu zaustavljanje / parkiranje dozvoljeno ili ne;

– ako jeste, da li je i kako vozilo parkirano ili samo zaustavljeno;

– da li vozilo svojim položajem zaista ometa korišćenje javne površine?

Uzeću da je posredi toliko napredan softver (a sumnjam u to) u kome su tačno upisane sve saobraćajnice i delovi istih (uključujući dimenzije istih i prostiranje zabrana na njima), da može da čita saobraćajnu signalizaciju (i vertikalnu – znakove i horizontalnu – oznake na tlu, da može da izvrši tačno merenje i procenu situacije da li je nešto zabranjeno. Ali, kako će softver da zna da li je vozilo parkirano ili samo zaustavljeno? 

I ako jeste parkirano, da li vozilo svojim položajem zaista ometa korišćenje javne površine? Jer, po Odluci o komunalnom redu (ne po ZOBS, jer po istom komunalna milicija nema osnov za postupanje), zabranjena posledica čije se ostvarenje traži je upravo to. Za postojanje komunalnog prekršaja, potrebno je da postoji ostvarenje posebne zabranjene posledice, jer, u zabranjenom postupanju iz člana 23. navedene odluke nema pretpostavke  da je samo ostavljanje nekog predmeta (automobila ili bilo čega drugog) na javnoj površini kažnjivo, kao što je to recimo za nepropisano parkiranje po ZOBS (ako je vozilo parkirano tamo gde znakom to nije dozvoljeno ili ako pri parkiranju nije ostavljeno dovoljno prostora za prolaz pešacima i drugim vozilima).

5. Kome „oko sokolovo“  izriče kaznu?

Dodatni problem u vesti da je „oko sokolovo“ kaznilo neki broj učinilaca predstavlja pitanje, kome se izriču kazne?

Kako je u medijima rečeno da sistem „oko sokolovo“ procesuira samo situacije kada vozač nije u vozilu, potrebno je prethodno utvrditi identitet učinioca, odnosno vozača koji je nepropisno parkirao vozilo u određeno vreme na određenom mestu. Znači, niko neće biti „automatski“ kažnjen kako govore gradski čelnici, već može biti samo započet neki postupak. A da li će i ko biti kažnjen, pitanje je tog postupka, u kome se mora obratiti pažnja na jedan od ključnih postulata u kaznenom pravu, o čemu sam pisao u tekstovima „Svrha iznošenja odbrane u kaznenom postupku“ i “Uloga suda u odnosu na teret dokazivanja u kaznenom postupku“, objavljenim u časopisu Advokatska kancelarija, koji se takođe mogu videti na Pravnom portalu. Prekršajna odgovornost okrivljenih lica u smislu zakona ne postoji ako nije dokazana krivica istih. Sama veza između okrivljenog lica i vozila, kojim je skrivljen prekršaj u konkretnom slučaju nije dokaz krivice. Krivica se dokazuje, a ne pretpostavlja se njeno postojanje. Inače, i navedeni (a i svi ostali tekstovi) su nastali na bazi konkretnih slučajeva u kojima sam profesionalno učestvovao, tako da ovo što iznosim nisu teorije, ovo je dokazano u praksi.

Drugo, kako sam već rekao, parkiranje (kao i zaustavljanje) je jedna od radnji upravljanja vozilom, i za nepropisno parkiranje po zakonu (a i logici stvari) nikako ne može biti kažnjeno pravno lice na koga se vozilo vodi, o čemu sam pisao u tekstu „Odgovornost pravnog lica i odgovornog lica u njemu za konkretno izvršeno delo“, objavljenom u časopisu Advokatska kancelarija, koji se može videti na Pravnom portalu.

6. Ko i u kakvom postupku može izdati prekršajni nalog?

Ovde najpre moram da konstatujem, da se pod kažnjavanjem koje sprovodi „oko sokolovo“ valjda misli na izdavanje prekršajnih naloga. Jer, druga opcija ne postoji u smislu propisa, a objasniću zašto.

Napred sam rekao ko je ovlaćen da vrši kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja. U cilju kontrole i regulisanja saobraćaja na putevima, saobraćajnoj policiji su data posebna ovlašćenja, da preduzimaju posebne mere (član 278. ZOBS), i posebne nadležnosti u prekršajnom postupku (čl. 314, 314a ZOBS), da podnose zahteve za pokretanje prekršajnog postupka nadležnom organu ili da izriču kazne za prekršaje iz svoje nadležnosti izdavanjem prekršajnog naloga. Sva druga lica koja nisu saobraćajna policija saobraćajne prekršaje jedino mogu da prijave saobraćajnoj policiji a ne i da kažnjavaju za iste, niti da podnose zahteve za pokretanje prekršajnog postupka.

Ali, komunalni milicionar ima ovlašćenje jedino da zaustavlja i pregleda vozila i njihove vozače (i pokrene neki postupak), ali ne sva, već samo ona kojima se vrši taksi (znači javni) prevoz putnika i to po Zakonu o prevozu putnika u drumskom saobraćaju (“Sl. glasnik RS”, br. 68/2015, 41/2018, 44/2018-dr.zakon, 83/2018, 31/2019 i 9/2020).

Da zaključim, šta može da učini komunalni milicionar ako zatekne neko lice u saobraćajnom prekršaju (recimo nepropisno parkirano vozilo na kolovozu)? Može jedino da obavesti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti, što znači da pozove saobraćajnu policiju, i ništa više.

Ali, sve i da komunalna milicija može izdati prekršajni nalog za saobraćajne prekršaje, postavlja se par pitanja.

ZOP  u članu 87. koji govori o zakonitosti u izricanju sankcija, kaže da prekršajnu sankciju može izreći samo nadležni sud koji vodi prekršajni postupak a izuzetno novčanu kaznu može izreći ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice prekršajnim nalogom u skladu sa zakonom.

Dakle, ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice može izvršiti kažnjavanje jedino izdavanjem prekršajnog naloga. Prekršajni nalog (član 168. ZOP) se izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu. Definiciju ovlašćenog organa imamo u članu 179. ZOP, koji kaže da su ovlašćeni organi: organi uprave, ovlašćeni inspektori, javni tužilac i drugi organi i organizacije, koji vrše javna ovlašćenja u čiju nadležnost spada neposredno izvršenje ili nadzor nad izvršenjem propisa u kojima su prekršaji predviđeni.

Komunalna milicija (ranije komunalana policija) je organ lokalne (gradske) uprave nadležan u oblastima i pitanjima komunalne delatnosti i po Zakonu o komunalnoj miliciji  i  po Zakonu o komunalnoj policiji („Sl. glasnik RS“, br. 51/2009).I oba navedena zakona, kao i Odluka o komunalnoj  miliciji predviđaju da komunalni milicionar može, kada je za to ovlašćen zakonom, drugim propisom i opštim aktom jedinice lokalne samouprave, izdati prekršajni nalog, podneti prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo, podneti zahtev za pokretanje prekršajnog postupka i obavestiti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti. Jedina razlika je u tome što je stari zakon umesto izdavanja prekršajnog naloga govorio o izricanju mandatne kazne (izricanje kazne na licu mesta), što ne menja suštinu ovlašćenja, o čemu će dodatno biti više reči.

Dakle, komunalna milicija može izdati prekršajni nalog, ali isključivo za prekršaje (povrede komunalnog reda) gde je predviđena novčana kazna u fiksnom iznosu. A Odluka o komunalnom redu predviđa samo kazne u fiksnom iznosu. Dakle, nesporno je da se u situacijama koje „procesuira“ sistem „oko sokolovo“ kazna može izreći samo izdavanjem prekršajnog naloga. A nigde nismo ni čuli da „oko sokolovo“ podnosi zahteve za pokretanje prekršajnog postupka, već da „kažnjava“ tj. izriče kazne automatski.  Međutim, sporan je postupak (gde i kako se to može vršiti).

Član 11. Odluke decidno predviđa da komunalni policajac izdaje prekršajni nalog u skladu sa odredbama ZOP. Svima koji poznaju odredbe ZOP, jasno je kada se i gde može izdati prekršajni nalog. Ako je učinilac prisutan novčana kazna se izriče na licu mesta izdavanjem prekršajnog naloga po ZOP, koji se odmah i uručuje okrivljenom licu, a ako je lice za koga se smatra da je učinilo prekršaj odsutno i kada okolnosti otkrivanja ili priroda prekršaja to zahtevaju, dostavljanje prekršajnog naloga će se izvršiti putem pošte ili dostavne službe ovlašćenog organa. Ali sve navedene odredbe ZOP koje se odnose na situaciju kada učinilac nije prisutan na licu mesta, govore samo o dostavljanju prekršajnog naloga, nijedna ne kaže gde se i kada isti može sastaviti. Čak, iako je za sastavljanje istog potrebno saznanje o identitetu lica koje se sumnjiči za prekršaj, kada bi nalog mogao biti sastavljen kasnije a ne na licu mesta, sve druge radnje (sastavljanje zapisnika, prikupljanje dokaza…) moraju biti izvršene na licu mesta a ne naknadno.

Jer čak i nakaradno napisana Odluka učlanu 12.kaže da komunalni policajac mora sačiniti zapisnik u kome konstatuje povredu propisanog reda koja čini pravno obeležje prekršaja, identifikacione podatke lica zatečenog u prekršaju, izjavu i potpis lica zatečenog u prekršaju, kao i konstataciju za slučaj odbijanja potpisa zapisnika. Znamo da „oko sokolovo“ može napraviti fotozapis, ali kako „oko sokolovo“ sačinjava zapisnik? Kako legitimiše osobe zatečene na licu mesta? Kako uzima izjavu od svedoka? A taj zapisnik sa ostalim dokazima inače mora biti  dostavljen uz prekršajni nalog, što komunalna milicija po pravilu zaboravlja da učini i kada nalog sastavljaju njeni službenici („živi ljudi“). Svi dokazi prikupljeni u postupku moraju biti dostupni na uvid okrivljenima (zapisnik, fotodokumentacija, izjave svedoka…), da se vidi ko je i šta konstatovao, kada i kako.

S druge strane, član 63. Odluke o komunalnom redu je decidan i kaže, kada komunalni policajac ustanovi povredu propisanog komunalnog reda, pored ovlašćenja utvrđenih zakonom, ovlašćen je da:

– izriče i naplaćuje novčanu kaznu na licu mesta,

– podnese prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo i

– obavesti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti.

Znači, prekršajni nalog za opisanu radnju može se izdati samo na licu mesta. Čak i da prihvatimo da je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje, propis kojim je prekršaj propisan ne dozvoljava izdavanje naloga naknadno. Jer, Zakon o komunalnoj miliciji jasno kaže da komunalni milicionar može izdati prekršajni nalog kada je za to ovlašćen zakonom, drugim propisom i opštim aktom jedinice lokalne samouprave. Da, ovlašćen je Odlukom o komunalnom redu, ali to može činiti samo na licu mesta. Nikako drugačije. Ostaje sporno, kako da se kazna naplati na licu mesta, kada plaćanja po prekršajnom nalogu u gotovom novcu nisu predviđena, već putem uplatnice.

Sporno je i kad je lice zatečeno (ili nije) na licu mesta? U medijima se pojavilo neko objašnjenje da sistem „oko sokolovo“ ne procesuira situacije kada je vozač u vozilu?!? A šta kad je pored istog? ZOBS kod parkiranja ne traži da vozač bude u vozilu (samo kod zaustavljanja). A rekli smo da parkiranje po ZOBS nije svuda i uvek zabranjeno. Znači, vozač može pod određenim uslovima da učini sve ono što gradski čelnici tvrde da ne sme nikako (da ostavi vozilo na kolovozu na par minuta, da „trkne“ negde da završi nešto…).

Inače, pripadnici komunalne milicije ne razumeju propise čak i kada ih „živi ljudi“ tumače, pitam se kako će u softveru predvideti sve situacije i moguća rešenja? Nedavno sam imao slučaj, gde su komunalni milicionari procesuirali nepropisno parkiranje na javnoj površini, iako je vozilo bilo zaustavljeno van saobraćajnice, na prolazu kroz parking, uz dovoljno mesta za mimoilaženje (sve u skladu sa ZOBS), pri čemu  je vozač pored vozila (sa kojim su čak i razgovarali – tačnije raspravljali se), a što se sve vidi čak i na fotografijama koje su komunalni milicionari sačinili.

Ovo sve je bitno, jer nepravilno i nezakonito sproveden postupak ne može dovesti do zakonitog kažnjavanja, a to se izgleda konstantno prenebregava. Nije bitno samo da li se nešto desilo već i sam postupak (procedura) u kome se to konstatuje i kažnjava za isto. Podsetiću,  u članu 174. ZOP, zakonodavac je upotrebio formulaciju “odlučivanje o prekršajnom nalogu” što znači da sud ne odlučuje samo o postojanju prekršaja već i o samom nalogu (zakonitosti istog), odnosno postupku u kome je isti izdat. 

Odgovorno tvrdim, zbog iskustava (i presuda) iz postupka sa komunalnom milicijom po pitanjima parkiranja, u kojima sam profesionalno lično imao učešća, a kada su „živi ljudi“ pisali naloge,  da će većinu prekršajnih naloga (praktično sve) koje napiše „oko sokolovo“ biti moguće osporiti pred sudom. Naravno, ako se okrivljena lica upuste u sudsko odlučivanje, a ne prihvate „prevaru“ sa prihvatanjem odgovornosti po prekršajnom nalogu u vidu „plati pola kazne i sve je u redu“. I pola kazne je mnogo, ma koliko ona beznačajna bila, ako prekršaj ne postoji.

7. Umesto zaključka

Sad se na kraju opet postavlja pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub? Da li i ovo potvrđuje tezu da je neznanje (a ne korupcija) glavni problem našeg pravnog sistema?

Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, već da svako donese sopstvene zaključke. Lično ću izneti samo sopstvene utiske. Ova zamisao „štancovanja“ kazni upotrebom „oka sokolovog“ mi liči na onu izreku o tome kako mali „Perica“ zamišlja život (konkretno kako pravni sistem funkcioniše). Problem je što se naplata kazni posmatra kao ostvarivanje prihoda, pri čemu se zanemaruje osnovna svrha kaznenog postupka (sprečavanje budućih nepropisnih ponašanja). Nažalost kod nas su prihodi od naplata kazni i dalje unapred predviđeni budžetima (i na državnom i na lokalnom niovu) kao značajan budžetski prihod.  Znači, postoji „biznis plan“  koliko se prihoda od kažnjavanja mora ostvariti. Ovakvu konstataciju potvrđuju i izjave gradskih čelnika, da će sistem „oko sokolovo“ otplatiti sam sebe (nabavku vozila i opreme) u par meseci.

I da pomenem još nešto, što ne znam kako bih nazvao (ne želim da upotrebljavam neprimerene izraze). U celoj priči najneverovatnije mi je bilo saopštenje JKP „Parking servis“, preneto u medijima, da će to preduzeće zbog povrede ugleda tužiti medije koji su izveštavali o javnoj nabavci vozila za „oko sokolovo“. Otkud Parking servis u ovoj priči? Zar to JKP ne vrši samo kontrolu naplate parkiranja na obeleženim parking smestima? Kakve veze Parking servis ima sa nepropisnim parkiranjem na javnim površinama? Zar na vozilima „oka sokolovog“ ne piše jasno komunalna milicija? Parking servis je javno predzeće koje obavlja komunalnu delatnost i po onome što stoji na njihovom web sajtu osnovna delatnost tog JKP je upravljanje, korišćenje i održavanje javnih parkirališta i garaža na teritoriji grada Beograda i naplata parkiranja na obeleženim parking mestima u zoniranom području, dok je komunalna milicija organ gradske uprave nadležan za održavanje komunalnog reda. Možda im je osnivač isti (grad Beograd), ali to su različite službe. Ne razumem zaista. Jedino ako su mediji baš toliko pogrešili pa pomešali komunalnu miliciju i JKP „Parking servis“.

Ono što se čini kod nas (pogotovo u gradu Beogradu), odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“, koji se može videti na Pravnom portalu.