Upravni ugovor kao novi institut u upravnom postupku

Jedna od najznačajnijih novina koje donosi Zakon o opštem upravnom postupku (“Sl. glasnik RS”, br. 18/2016) (u daljem tekstu: novi ZUP) koji počinje da se primenjuje 1. juna 2017. god. jeste upravni ugovor.

I. Upravni ugovor i njegova dozvoljenost

Upravni ugovor je potpuno novim pojam u upravnom pravu Srbije i regulisan je članovima 22. do 26. novog ZUP.

Prema odredbi člana 22. upravni ugovor je dvostrano obavezan pisani akt koji, kad je to posebnim zakonom određeno, zaključuju organ i stranka i kojim se stvara, menja ili ukida pravni odnos u upravnoj stvari.

Dakle, kada je u pitanju forma, ovaj ugovor mora mora biti sastavljen u pismenom obliku.

Ugovorne strane su organ i stranka. Pod organom, u smislu novog ZUP, podrazumevaju se državni organi i organizacije, organi i organizacije pokrajinske autonomije i organi i organizacije jedinica lokalne samouprave, ustanove, javna preduzeća, posebni organi preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija i pravna i fizička lica kojima su poverena javna ovlašćenja, i koji primenjuju pravila upravnog postupka kada postupaju u upravnim stvarima.

Upravni ugovor je dvostrano obavezan akt, odnosno stvara obaveze i za jednu i za drugu ugovornu stranu i stvara menja ili ukida pravni odnos u određenoj upravnoj stvari.

Ono što važno istaći, jeste da je ZUP osnovni zakon u ovoj oblasti prava, a da se posebnim zakonima uređuju drugi, posebni upravni postupci, te se ovaj ugovor zaključuje samo kada je to i predviđeno posebnim zakonom.

U vezi sa tim, novim ZUP, kada je u pitanju sadržina upravnog ugovora, propisano je samo da ne sme biti protivna javnom interesu niti pravnom interesu trećih lica.

S obzirom da se radi o ugovoru, na njega se supsidijarno primenjuju odredbe Zakona o obligacionim odnosima (ZOO), odnosno odredbe ZOO primenjuju se na pitanja koja se donose na sam ugovor, a koja nisu propisana novim ZUP.

Sudija Upravnog suda Ruža Urošević navodi: „Kauza tih ugovora je ostvarenje nekog javnog interesa, stvaranje određene javne koristi za građane i pravna lica. U tome se i ogleda specifičnost ovih ugovora u odnosu na ugovore građanskog prava, jer se ovlašćenja javnopravnog subjekta, radi ostvarivanja javnog interesa, pojačavaju u odnosu na drugu stranu ugovornicu, dajući javnopravnom subjektu i ovlašćenje da pod određenim uslovima raskine upravni ugovor, dok druga strana ugovornica to pravo nema. Druga specifičnost ove vrste ugovora se ogleda u činjenici da ovi ugovori ne deluje samo, odnosno prvenstveno između ugovornih strana (inter partes). Oni su samo sredstvo da se postigne predviđena kauza, određeni javni interes, zbog čega oni i deluju prema svima (erga omnes).“[1]

II. Izmena upravnog ugovora zbog promenjenih okolnosti

Ukoliko bi zbog okolnosti nastalih posle zaključenja upravnog ugovora koje se nisu mogle predvideti u vreme zaključenja ugovora, ispunjenje obaveze za jednu ugovornu stranu postalo bitno otežano, ona može od druge ugovorne strane zahtevati da se ugovor izmeni i prilagodi nastalim okolnostima.

Stranka može podneti zahtev za izmenu ugovora iz gore navedenih razloga, o kom zahtevu odlučuje organ, kao druga ugovorna strana.

Dakle, ovde se radi o neravnopravnom odnosu između ugovornih strana, stranke i organa, kao javnopravnog subjekta, odnosno nosioca javnih ovlašćenja. Ova neravnopravnost može se opravdati time što organ odlučujući o zahtevu stranke imajući u vidu pre svega javnopravni interes.

Organ rešenjem odbija zahtev stranke ako nisu ispunjeni uslovi za izmenu ugovora ili ako bi izmena ugovora izazvala štetu po javni interes, pri čemu organ donoseći odluku mora uzeti u obzir navedeni javni interes s jedne, i štetu koju stranka može pretrpeti usled izemenjenih okolnosti, s druge strane.

Dakle, ukoliko javni interes preteže, odnosno ukoliko bi šteta usled izmene  ugovora bila veća po javni interes u odnosu na štetu koju trpi stranka, zahtev stranke će biti odbijen rešenjem.

III. Pravo na raskid ugovora

Kada je u pitanju pravo na raskid ugovora, i ovde su ugovorne strane neravnopravne, jer stranka ovo pravo nema.

Samo organ može raskinuti upravni ugovor, pod propisanim uslovima:

1) ako izostane saglasnost stranke da se ugovor izmeni zbog promenjenih okolnosti;

2) ako stranka ne ispunjava ugovorne obaveze;

3) ako je to neophodno da bi se otklonila teška i neposredna opasnost po život i zdravlje ljudi i javnu bezbednost, javni mir i javni poredak ili radi otklanjanja poremećaja u privredi, a to ne može uspešno da se otkloni drugim sredstvima kojima se manje dira u stečena prava.

Organ donosi rešenje o raskidu upravnog ugovora, koje mora biti obrazloženo, odnosno organ mora izričito navesti i obrazložiti konkretan razlog za raskid.

IV. Prigovor stranke zbog neispunjenja ugovornih obaveza

Iako stranka nema pravo da raskine ugovor, ima pravo da izjavi prigovor ako organ ne ispunjava ugovorne obaveze.

Prigovor se izjavljuje u roku od šest meseci od propuštanja organa da ispuni obavezu iz upravnog ugovora i to rukovodiocu organa na čije se postupanje odnosi, koji i odlučuje o prigovoru.

Ukoliko usvoji prigovor, organ rešenjem određuje dalji način ispunjenja obaveza organa iz upravnog ugovora i odlučuje o zahtevu za naknadu štete. (Više o prigovoru možete pročitati u tekstu „Prigovor kao pravni lek po novom Zakonu o opštem upravnom postupku“, Pravni portal, aprila 2017.).

 

[1] „Zakon o opštem upravnom postupku sa komentarom najznačajnijih novina i modelima“, Ruža Urošević „Komentar najznačajnijih novina koje donosi Zakon o opštem upravnom postupku“, Profi Sistem Com, 2017.

Komplet za primenu novog Zakona o opštem upravnom postupku

Štampano izdanje: Zakon o opštem upravnom postupku

sa komentarom najznačajnijih novina i modelima  

Autor komentara: Ruža Urošević, sudija Upravnog suda

+

Elektronsko izdanje: CD sa modelima podnesaka i akata koje donose upravni organi

DETALJNIJE