Zapošljavanje u jedinicama lokalne samouprave van predviđenih limita

Suočene sa Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu ( „Sl. glasniku RS“ br. 108/2013) a vođene potrebama zadovoljavanja velikog broja partijskih kadrova, lokalne samouprave su našle „legalan“ način za zapošljavanje ogromnog broja državnih službenika i  pored stupanja na snagu zabrana zapošljavanja.

Takođe, Zakonom o određivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji (“Sl. glasniku RS”, broj 104/2009) propisani su koeficijenti broja zaposlenih prema broju stanovnika koji veliki broj opština u Srbiji ne poštuje, zaobilazeći predviđena ograničenja na razne načine.

Povod za ovaj komentar su podaci Svetske banke – „Pregled finansija lokalnih samouprava – mogućnost za poboljšanje efikasnosti”, koja je analizirala finansije lokalnih samouprava i došla do alarmantnog broja zaposlenih u lokalnim samoupravama i pored limita koji je postavila centralna vlast ograničenjem broja zaposlenih i njihovih zarada u javnom sektoru.

Članom 27e st. 34-38 Zakona o budžetskom sistemu(“Sl. glasniku RS”, broj 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013-isp i 108/2013) predviđena je zabrana zapošljavanja u javnom sektoru do 31, decembra 2015. godine :

„(34) Korisnici javnih sredstava ne mogu zasnivati radni odnos sa novim licima radi popunjavanja slobodnih, odnosno upražnjenih radnih mesta do 31. decembra 2015. godine.

(35) Izuzetno od stava 34. ovog člana, radni odnos sa novim licima može se zasnovati uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog ministarstva, odnosno drugog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva.

(36) Ukupan broj zaposlenih na određeno vreme zbog povećanog obima posla, lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenimposlovima, preko omladinske i studentske zadruge i lica angažovanih po drugim osnovama, kod korisnika javnih sredstava, ne može biti veći od 10%ukupnog broja zaposlenih.

(37) Izuzetno od stava 36. ovog člana, broj zaposlenih na određeno vreme zbog povećanog obima posla, lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru oprivremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge i lica angažovanih po drugim osnovama, kod korisnika javnih sredstava, možebiti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih, uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog ministarstva, odnosno drugog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva.

(38) Aktom Vlade bliže će se urediti postupak za pribavljanje saglasnosti iz st. 35. i 37. ovog člana.”

Članom 2. st. 1, 2, 3. i 4. Zakona o određivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji predviđena su ograničenja broja zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnoj administraciji sa navedenim izuzecima po pitanju jedinica loklane samouprave u kojima je u službenoj upotrebi jedan ili više jezika nacionalnih manjina, jedinica lok. samouprave sa velikim brojem raseljenih i izbeglih lica, kao i jedinica lokalne samouprave koje imaju obavezu da obrazuju komunalnu policiju, na sledeći način:

„(1) Ukupan maksimalan broj zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnoj administraciji ne može biti veći od 4 zaposlena na 1000 stanovnika (4 promila), prema poslednjem popisu stanovništva (u daljem tekstu: maksimalan broj zaposlenih).

 (2) Izuzetno od stava 1. ovog člana ukupan maksimalan broj zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnoj administraciji u kojoj je u službenoj upotrebi i jedan ili više jezika nacionalnih manjina, uvećava se za 0,1 zaposlena na 1000 stanovnika (0,1 promila) za svaki jezik nacionalne manjine koji je u službenoj upotrebi.

(3) U jedinici lokalne samouprave u kojoj živi više od 2% raseljenih i izbeglih lica u odnosu na broj stanovnika prema poslednjem popisu, broj zaposlenih na neodređeno vreme će se utvrđivati prema ukupnom broju stanovnika koji podrazumeva broj stanovnika prema poslednjem popisu i broj raseljenih i izbeglih lica prema zvaničnim podacima.

(4) Jedinica lokalne samouprave koja ima obavezu da obrazuje komunalnu policiju ima pravo da broj zaposlenih na 1000 stanovnika, utvrđen stavom 1. ovog člana, uveća za 0,2 zaposlena (0,2 promila).“

 Stavom 5 istog člana ostavljeno je na raspolaganju jedinici lokalne samouprave da donese odluku da li će višak zaposlenih preko maksimalnog broja finansirati iz sopstvenih izvora:

„(5) Jedinica lokalne samouprave samostalno odlučuje da li će vršiti smanjenje lokalne administracije do maksimalnog broja zaposlenih ili će višak zaposlenih preko maksimalnog broja zaposlenih finansirati iz sopstvenih izvora.“

Stavovima 6 i 7 navedenog člana je predviđeno srazmerno smanjenje transfera sredstava iz budžeta Republike Srbije od 1. januara 2010. u slučaju da se ne uskladi broj zaposlenih sa maksimalnim beojem predviđenim ovim Zakonom, na sledeći način:

„(6) Ukoliko je broj zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnoj administraciji veći od maksimalnog broja zaposlenih, usvajanjem akta o sistematizaciji radnih mesta do 31. decembra 2009. godine broj zaposlenih može se smanjiti do maksimalnog broja zaposlenih.

 (7) Ukoliko se do 31. decembra 2009. godine ne izvrši smanjenje broja zaposlenih na neodređeno vreme do maksimalnog broja zaposlenih, jedinici lokalne samouprave, počev od 1. januara 2010. godine, vršiće se srazmerno smanjenje transfera sredstava iz budžeta Republike Srbije u zavisnosti od broja zaposlenih u lokalnoj administraciji koji prelazi maksimalan broj zaposlenih, u skladu s ovim zakonom.“

Članom 3. istog Zakona predviđeno je ograničenje broja zaposlenih na određeno vreme, na sledeći način:

„(1) Ukupan broj zaposlenih na određeno vreme zbog povećanog obima posla, lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge i lica angažovanih po drugim osnovama ne može biti veći od 10% broja zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnoj administraciji.

(2) Za svako prekoračenje od 1% iznad procenta iz stava 1. ovog člana jedinici lokalne samouprave transferi iz budžeta Republike Srbije umanjuju se za 1% opredeljenih mesečnih transfera u tekućoj godini.

(3)Ograničenje iz stava 1. ovog člana ne odnosi se na ustanove u oblasti kulture.“

Čl. 4, 5, 6. i 7. navedenog Zakona predviđeni su korektivi smanjenja za pojedine opštine u zavisnosti od broja stanovnika i procenta smanjenja.

 „Član 4.

 U jedinici lokalne samouprave koja, prema poslednjem popisu stanovništva, ima do 15.000 stanovnika broj zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnoj administraciji za koji je potrebno izvršiti smanjenje do maksimalnog broja zaposlenih umanjuje se (koriguje) za 50%.

Član 5.

U jedinici lokalne samouprave koja, prema poslednjem popisu stanovništva, ima preko 15.000 stanovnika, a kod koje je učešće transfera Republike Srbije u budžetu jedinice lokalne samouprave manje od 20%, broj zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnoj administraciji za koji je potrebno izvršiti smanjenje do maksimalnog broja zaposlenih umanjuje se (koriguje) za 50%.

Član 6.

(1) U jedinici lokalne samouprave u kojoj je potrebno broj zaposlenih u lokalnoj administraciji smanjiti za više od 20% od broja zaposlenih na dan stupanja na snagu ovog zakona, broj zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnoj administraciji za koji je potrebno izvršiti smanjenje umanjuje se za korektiv smanjenja.

(2) Korektiv smanjenja jeste jedna polovina razlike između broja zaposlenih za koji je potrebno izvršiti smanjenje i 20% broja zaposlenih na dan stupanja na snagu ovog zakona.

(3) Ukupan broj zaposlenih za koji je potrebno smanjiti lokalnu administraciju iz stava 1. ovog člana dobija se oduzimanjem korektiva smanjenja od broja zaposlenih na neodređeno vreme za koji je potrebno smanjiti broj zaposlenih.

Član 7.

(1) Konačno potrebno smanjenje broja zaposlenih dobija se primenom korektiva iz čl. 4, 5. i 6. ovog zakona.

(2) Ukoliko jedinica lokalne samouprave ima po više osnova pravo na korekciju broja zaposlenih na neodređeno vreme za koji je potrebno izvršiti smanjenje do maksimalnog broja zaposlenih, prvo se vrši korekcija broja zaposlenih po osnovu primene člana 4, odnosno člana 5. ovog zakona, pa se tako dobijeni broj umanjuje (koriguje) po osnovu primene člana 6. ovog zakona i dobija se konačno potrebno smanjenje broja zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnoj administraciji.“

Članom 8. istog Zakona predviđene su restrikcije za jedinicu lokalne samouprave u vidu smanjenja transfera iz budžeta Republike Srbije koja ima broj zaposlenih u lokalnoj administraciji veći od maksimalnog broja i koja taj broj ne smanji na propisani limit :

„Član 8.

(1) Za sprovođenje ovog zakona odgovorna je jedinica lokalne samouprave, koja je dužna da o tome izveštava Vladu.

(2) Jedinici lokalne samouprave koja ima broj zaposlenih u lokalnoj administraciji veći od maksimalnog broja zaposlenih, a koja ne smanji potreban broj zaposlenih do 31. decembra 2009. godine, obustaviće se transfer sredstava iz budžeta Republike Srbije i to tako što se na svaki 0,1 promil iznad 4 promila, tj. iznad maksimalnog broja zaposlenih u smislu člana 2. stav 1. ovog zakona, transferi iz budžeta Republike Srbije umanjuju za 1% opredeljenih mesečnih transfera u tekućoj godini.

(3) Jedinici lokalne samouprave koja ima pravo na korektive iz čl. 4, 5. i 6. ovog zakona, a koja ne smanji potreban broj zaposlenih do 31. decembra 2009. godine, obustaviće se transfer sredstava iz budžeta Republike Srbije i to tako što se na svakih 0,1 promil iznad maksimalnog broja zaposlenih uvećanog primenom korektiva iz čl. 4, 5. i 6. ovog zakona transferi iz budžeta Republike Srbije umanjuju za 1% opredeljenih mesečnih tranfera u tekućoj godini.

(4) Jedinica lokalne samouprave koja ima broj zaposlenih u lokalnoj administraciji veći od maksimalnog broja zaposlenih, a koja smanji broj zaposlenih do maksimalnog broja zaposlenih, odnosno do maksimalnog broja zaposlenih uvećanog primenom korektiva iz čl. 4, 5. i 6. ovog zakona nakon 31. decembra 2009. godine, počinje da ostvaruje pravo na transfer sredstava iz budžeta Republike Srbije – u punom iznosu, od momenta dostave izveštaja o izvršenom smanjenju broja zaposlenih na neodređeno vreme.

(5) Jedinica lokalne samouprave koja ima broj zaposlenih u lokalnoj administraciji veći od maksimalnog broja zaposlenih, a koja smanji broj zaposlenih nakon 31. decembra 2009. godine za manji broj od konačnog potrebnog smanjenja iz člana 7. ovog zakona, počinje da ostvaruje pravo na srazmeran iznos transfera sredstava iz budžeta Republike Srbije od momenta dostave izveštaja o izvršenom smanjenju broja zaposlenih na neodređeno vreme i to tako što se za svaki 0,1 promil smanjenja broja zaposlenih na neodređeno vreme mesečni transfer uvećava za 1% u odnosu na iznos iz stava 2. ovog člana.“

I pored navedenih ograničenja jedinice lokalne samouprave su našle način za zapošljavanje svojih kadrova na najrazličitije načine, bilo zapošljavanjem na određeno vreme bilo ugovorom o delu. Na taj način lokalne samouprave u Srbiji su postale jedan od najvećih poslodavaca.

Zakonom o radu (“Sl. glasniku RS” broj 24/2005, 61/2005, 54/2009 i 32/2013) članom 199. u odeljku Rad van radnog odnosa definisan je ugovor o delu na sledeći način:

„(1) Poslodavac može sa određenim licem da zaključi ugovor o delu, radi obavljanja poslova koji su van delatnosti poslodavca, a koji imaju za predmet samostalnu izradu ili opravku određene stvari, samostalno izvršenje određenog fizičkog ili intelektualnog posla.

(2) Ugovor o delu može da se zaključi i sa licem koje obavlja umetničku ili drugu delatnost u oblasti kulture u skladu sa zakonom.

(3) Ugovor iz stava 2. ovog člana mora da bude u saglasnosti sa posebnim kolektivnim ugovorom za lica koja samostalno obavljaju delatnost u oblasti umetnosti i kulture, ako je takav kolektivni ugovor zaključen.

(4) Ugovor iz stava 1. ovog člana zaključuje se u pisanom obliku.“

Prema Mišljenju Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike, br. 011-00-453/2005-02 od 24.6.2005. godine, ugovor o delu se može zaključiti samo za obavljanje poslova van delatnosti poslodavca. Predmet ugovora o delu ne mogu biti poslovi koji su stalnog karaktera, odnosno poslovi koji su sistematizovani. Ugovor o delu se zaključuje za obavljanje određenog posla i utvrđuje se rok u kome taj posao treba da se obavi, kao i druga prava i obaveze ugovornih strana. Stoga, bitan element ugovora o delu predstavlja određeni posao koji je van delatnosti poslodavca i rok u kome se posao obavlja.

Pri tom, Vrhovni sud Srbije je u presudi Rev. br. 1217/2005 od 19. aprila.2006. god. zauzeo stav da se ugovor o delu ne može smatrati radom na određeno vreme.

Takođe, jedan od načina zapošljavanja i zaobilaženja navedenih propisa je i zapošljavanje kod indirektnih korisnika budžetskih sredstava, jer navedeno zapošljavanje nije ograničeno pravilima o maksimalnom broju zaposlenih propisanim Zakonom o određivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji.

Na osnovu čl. 8. Zakona o budžetskom sistemu ministar, na osnovu predloga uprave za trezor donosi pravilnik kojim se utvrđuje spisak korisnika javnih sredstava.

Pravilnikom o spisku korisnika javnih sredstava („Sl. glasniku RS“, broj 120/2013) utvrđujen je spisak korisnika javnih sredstava i posebno definisani direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava.

U skladu sa čl. 2. tač.8) Zakona o budžetskom sistemu, indirektni korisnici budžetskih sredstava jesu: pravosudni organi, budžetski fondovi; mesne zajednice; javna preduzeća, fondovi i direkcije osnovani od strane lokalne vlasti koji se finansiraju iz javnih prihoda čija je namena utvrđena posebnim zakonom; ustanove osnovane od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika budžetskih sredstava, vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja;

Sigurnost radnog mesta kao i redovna isplata doveli su do prekomernog zapošljavanja u javnom sektoru koje ima i svoju cenu, a ona se ogleda u tome da je najveća pojedinačna stavka u budžetskim rashodima potrošnja za zarade zaposlenih.

Prema čl.13. Zakonu o određivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji nadzor na primenom ovog zakona vrši Ministarstvo finansija.

Rasprostranjenost ovog problema u vidu prekomernog zapošljavanja u gotovo svim opštinama na teritoriji Republike Srbije i podaci Svetske banke govore u prilog tome da je kontrola nad primenom ovog Zakona ili slaba ili potpuno izostala.

Da bi se u duhu reformskih procesa i „smanjenja“ broja zaposlenih u javnom sektoru stalo na put ovom problemu potrebno je ili pronaći bolje mehanizme za primenu Zakona ili efikasnije sprovoditi predviđene restrikcije.