Uvod
Početak 21. veka je ukazivao da Evropskoj uniji predstoji značajna institucionalna reforma. Naime, institucionalni okvir zasnovan Ugovorom iz Nice je ustanovljen kada je Evropska unija imala 15 država članica. Prijem deset novih članica je postojeći institucionalni okvir Evropske unije učinio unekoliko nedelotvornim jer je njeno funkcionisanje postalo otežano i usporeno. Istovremeno, političku realnost Evropske unije je odlikovala jedna velika protivrečnost. Sa jedne strane, među političkim liderima je vladalo gotovo jednodušno uverenje da uspostavljanje Unije kao područja slobode, bezbednosti i pravde, a posebno borba protiv organizovanog kriminala i terorizma, treba da bude prioritet nad svim prioritetima (Ladenburger, 2008: 20). Takvo njihovo opredeljenje osnaživale su pojačane pretnje od terorističkih napada nakon događaja u SAD od 11. septembra 2001. No, sa druge strane, u praksi je ovo polje aktivnosti obeležavala neprimerena nedelotvornost, tako da je Unija nespremno dočekivala ozbiljne bezbedonosne izazove koje joj je budućnost mogla nametati. Nesumnjivo je da je pitanje unutrašnje bezbednosti veoma značajno i da je jedan od osnovnih preduslova svestrane i potpune zaštite ljudskih prava. Potreba ustanovljavanja čvršće i efikasnije Unije, rađala je sve dominantniju ideju o neophodnosti njenog konstitucionalizovanja. Ustav je trebalo da obezbedi legitimitet nadležnostima Unije koje su u međuvremenu proširivane bez odgovarajućeg samostalnog izvora demokratskog legitimiteta (Bast, 2005: 1436). Međutim, Ugovor o uspostavljanju Ustava Evrope, usvojen 18. juna 2004, je doživeo neuspeh na referendumima u Francuskoj i Holandiji 2005, tako da nije stupio na snagu. Ipak, Evropska unija je nastavila rad na daljoj institucionalizaciji, ali ovoga puta ne donoseći novi predlog ustava, već usvajajući Lisabonski ugovor kojim se menjaju i dopunjuju „Ugovor o Evropskoj uniji“ (The Treaty on European Union) i „Ugovor o osnivanju Evropske zajednice“ (The Treaty establishing the European Community) čiji je naziv promenjen u „Ugovor o funkcionisanju Evropske unije“ (Treaty on the Functioning of the European Union). Tim aktom, koji je stupio na snagu 1. decembra 2009, učinjen je značajan kvalitativan pomak u sferi područja slobode, bezbednosti i pravde. No, pre nego što se analiziraju institucionalne promene ustanovljene Lisabonskim ugovorom u sferi trećeg stuba Unije, upoznajmo se, u najkraćem, sa njegovim razvojem.
Kratak osvrt na razvoj i slabosti trećeg stuba Evropske unije
Ugovor iz Mastrihta je posvedočio da ideja evropskih integracija, iako prvenstveno zasnovana na ekonomskoj sferi, mora da dobije značajniju političku dimenziju. Tim aktom učinjena je korenita promena prirode institucionalnog okvira evropske integracije, a Evropska zajednica je transformisana u Evropsku uniju. Imajući u vidu činjenicu da procesi evropskog integrisanja nisu podjednako odmakli u svim domenima, Evropska unija je ustanovljena na tri stuba saradnje. Temelj Evropske unije, dakle njen prvi stub, činile su tri Zajednice, koje su počivale na samostalnim međunarodnopravnim subjektivitetima ustanovljenim ugovorima o osnivanju. Drugi stub Evropske unije predstavljao je zajedničku spoljnu i bezbedonosnu politiku, dok se treći stub odnosio na saradnju u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova. Prvi stub Evropske unije je počivao na procesu integrisanja, dok su segmenti drugog i trećeg stuba Unije funkcionisali na principu međuvladine saradnje. Kada je reč o saradnji u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova, ona je projektovana kao cilj koga treba postepeno ostvarivati radi obezbeđivanja zajedničke politike azila, prelaska spoljnih granica država članica, zajedničke imigracione politike, borbe protiv narkomanije i međunarodnog kriminala, pravosudne saradnje u građanskim i krivičnim stvarima, carinske saradnje, kao i saradnje između policija zemalja članica Unije radi preventivnog delovanja u borbi protiv terorizma, nedozvoljene trgovine drogom i drugih teških oblika međunarodnog kriminala (Janjević, 2003: 24-25. i 29-38). S obzirom na veliki politički značaj pomenutih materija koje predstavljaju neizostavan element nacionalne suverenosti država članica, ne iznenađuje činjenica da je proces evropskih integracija na ovom polju bio utemeljen na principu međuvlade saradnje i jednoglasnosti pri donošenju odluka.
Ugovorom iz Amsterdama učinjen je još jedan značajan korak napred u procesu evropskih integracija. Za nas najbitnija promena desila se u okviru trećeg stuba Unije koja je pretpostavljala obrazovanje novog prostora bez unutrašnjih granica, pa tako i slobodno kretanje ljudi. Naime, u članu 2. ovog pravnog akta je predviđeno da je jedan od ciljeva Unije „da održi i ojača Uniju kao područje slobode, bezbednosti i pravde, u okviru koga je slobodno kretanje lica obezbeđeno uz paralelno usvajanje odgovarajućih mera iz oblasti kontrole spoljnih granica, azila, imigracije i prevencije protiv kriminala“. Istovremeno je predviđeno da je, bez zadiranja u nadležnost Evropske zajednice, cilj Unije da obezbedi visok nivo zaštite građana u okviru područja slobode, bezbednosti i pravde, razvojem zajedničkih aktivnosti država članica u oblastima policijske saradnje u krivičnim stvarima i sprečavanju rasizma i ksenofobije, kao i borbom protiv tih pojava. Razume se, taj iskorak napred podrazumevao je i određene institucionalne promene u trojnoj strukturi Unije, pa je prelazak spoljnih granica Unije, oblast viza, emigracije i azila, kao i pravosudna saradnja u građanskim stvarima prebačena iz trećeg stuba Unije u delokrug njenog prvog stuba. Na taj način, ustanovljene su institucionalne pretpostavke za brže i delotvornije delovanje na ovim poljima budući da je princip međuvladine saradnje zamenjen komunitarnim metodom odlučivanja. Međutim, iako su i dalje najosetljivije materije iz oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnopravnoj materiji ostale u domenu trećeg stuba Unije, sve države nisu učestvovale u ovom radikalnijem iskoraku u procesu evropskih integracija. Reč je o Velikoj Britaniji i Irskoj koje su sačuvale kontrolu nad svojim granicama, dok je Danska dobila poseban status.
Bez obzira na potrebu sve intenzivnije i delotvornije saradnje evropskih država u delokrugu trećeg stuba Unije, njen institucionalni okvir je pokazivao značajne slabosti koje su sputavale bitniji napredak u saradnji na ovom polju. Tako je istaknuto da treći stub Evropske unije odlikuju neefikasnost, kompleksnost i problem legitimnosti (Ladenburger, 2008: 21-25).
Svakako, najveća prepreka bilo kakvom bitnijem napretku u okviru trećeg stuba Unije je bila neophodnost postizanja konsenzusa pri donošenju odluka u ovoj sferi. Naime, odluke koje su se ticale policijske i pravosudne saradnje u krivičnopravnoj materiji donosile su se jednoglasno u Savetu. Kako je to bilo predviđeno, Savet je preduzimao mere usvajanjem zajedničkih stavova, okvirnih odluka, odluka i konvencija. Od pobrojanih akata jedino su konvencije jamčile jednoobraznu primenu normi usvojenih na evropskom nivou, dok okvirne odluke i odluke nisu bile neposredno primenjive na nivou država članica. Ipak, konvencije su stupale na snagu tek kada ih ratifikuje polovina država članica, sa isključivim važenjem za te države. Zato, najveći broj usvojenih konvencija u delokrugu trećeg stuba Unije, budući da nije ratifikovan od potrebnog broja država, nije zaživeo u praksi. Pored sporosti u odlučivanju, posebno veliki problem predstavljalo je i „minimalizovanje realne pravne sadržine“ većine tako donetih odluka, zato što su države članice nastojale da se donesu takve odluke koje neće zahtevati bilo kakvu promenu u nacionalnom zakonodavstvu (Ladenburger, 2008: 21). Stoga, nije ni moglo doći do nekog značajnijeg unapređenja saradnje u okviru trećeg stuba Unije. Dalje, posebnu slabost institucionalnog okvira predstavljalo je rešenje na osnovu koga je svaka država članica raspolagala pravom iniciranja postupka odlučivanja o nekom pitanja iz domena trećeg stuba Unije. Države članice su, budući da je to institicuionalni okvir dopuštao, brinule prvenstveno o svojim nacionalnim interesima, zanemarujući opšte i dugoročne interese Unije, tako što su otvarale pitanja koja su im bila od najneposrednijeg značaja. Povrh svega, pravni instrumenti prvog stuba Unije, i oni koji su se primenjivali u okviru drugog i trećeg stuba Unije, nisu imali istovetno pravno dejstvo. Naime, pravo Unije koje nije bilo zasnovano na principima komunitarnog metoda se smatralo delom međunarodnog javnog prava. Dakle, pravo koje je izviralo iz delokruga trećeg stuba Unije nije imalo dejstva komunitarnog prava, kao što su neposredna primenjivost i princip prvenstva, tako da su nacionalni sudovi raspolagali pravom kontrole tako usvojenih mera. Sa druge strane, komunitarno pravo je imalo primat u odnosu na nacionalno pravo i ono je jedino podlegalo kontroli Evropskog suda pravde (Hinarejos, 2009: 100-101).
Sledeća slabost sistema primarnog prava Unije na polju policijske i pravosudne saradnje u krivičnopravnoj materiji posledica je njegove kompleksnosti. Prvo, ova kompleksnost je proizlazila iz trojne strukture ugovora na kojima je zasnovana Unija. Naime, često se dešavalo da je neke svoje akcije, koje su se odnosile na rešavanje jednog problema, Unija mogla da sprovodi jedino veštačkim raščlanjavanjem na više pravnih instrumenata koji su se usvajali po različitom postupku u zavisnosti od toga u okviru kog stuba su se donosili (Ladenburger, 2008: 23). Da ove reči ne bi delovale previše apstraktno, navedimo primer politike Unije na polju zloupotrebe narkotika, koja je morala biti razdeljena između prvog stuba u odnosu na pitanja koja su se ticala zdravlja i trećeg stuba u odnosu na pitanja koja su se odnosila na policijsku i pravosudnu saradnju u borbi protiv krivičnih dela povezanih sa narkoticima. Ne manji problem bio je i to što u praksi često nije bilo moguće povući jasnu granicu između pojedinih stubova Unije. Kako je to još sredinom prošloga veka, imajući u vidu raspodelu nadležnosti u federaciji, pisao Bora Laskin: „Različiti aspekti života u društvu nisu tako izolovani jedan od drugog da omogućuju mehaničko primenjivanje podele ovlašćenja. U ljudskim stvarima nema ničega što odgovara skladnim logičnim podelama utvrđenim u ustavu“ (Laskin, 1951: 4). Drugo, kompleksnosti trećeg stuba Unije doprinosili su i posebni režimi koji su bili zajemčeni Ujedinjenom Kraljevstvu, Irskoj i Danskoj. Sa jedne strane, Ujedinjeno Kraljevstvo i Irska formalno nisu pripadale Šengenskom sporazumu, i nisu učestvovale u merama koje su se odnosile na spoljne granice Unije. Međutim, ove dve države su učestvovale u aspektu policijske i pravosudne saradnje koja se odnosila na elemente Šengenskog sporazuma. Sa druge strane, Danska je imala poseban status jer su se mere Šengenskog sporazuma primenjivale kao pravila međunarodnog javnog prava, a ne komunitarnog prava, što znači da one nisu bile deo obaveza koje proizlaze iz supranacionalnog prava za ovu državu članicu (Kornobis-Romanowska, 2005: 1627). Da se ne bi usložnjavala već previše složena struktura Evropske unije, sve nove države koje su joj naknadno pristupile bile su obavezane da u potpunosti prihvate Šengenski sporazum.
Naposletku, neizbežno se mora progovoriti i o problemu legitimnosti na polju trećeg stuba Unije. Naime, kako je to zabeleženo u teoriji, međuvladinu saradnju na kojoj je zasnovan treći stub Unije odlikovala je netransparentnost, pa tako i demokratski deficit (Herlin-Karnell, 2008: 2). Učešće Evropskog parlamenta je bilo svedeno na najmanju moguću meru, budući da se konsultovanje sa ovim opštepredstavničkim organom obavljalo nakon postignutog političkog dogovora u Savetu. Istovremeno, uloga Evropskog suda pravde je takođe bila svedena na najmanju moguću meru u delokrugu trećeg stuba Unije. Tako, Evropski sud pravde je bio nadležan za davanje prethodnog mišljenja o valjanosti i tumačenju okvirnih odluka i odluka o tumačenju konvencija, kao i o valjanosti i tumačenju propisa kojima se primenjuju te konvencije. Međutim, svakoj državi je ostavljena mogućnost da jednostranom izjavom prihvati nadležnost Suda pravde za davanje prethodnog mišljenja, a 12 država nije želelo da prihvati njegovu nadležnost (Ladenburger, 2008: 25). Istovremeno, Sud pravde je bio nadležan da se izjašnjava o legalnosti okvirnih odluka i odluka u tužbama koje podnesu države članice ili Komisija koje se odnose na nadležnosti, povredu bitnih pravila postupka, povredu ugovora o Evropskoj uniji, ili bilo kog drugog propisa koji se odnosi na njegovu primenu, kao i zloupotrebu ovlašćenja. Pored toga, Sud pravde je bio nadležan da odlučuje u sporovima izmedju država članica koji se odnose na tumačenje ili primenu okvirnih odluka, odluka, konvencija i zajedničkih stavova. Kako se može zapaziti, nedostatak delotvorne sudske zaštite je bio u neposrednoj suprotnosti sa potrebom potpune zaštite ljudskih prava koja su posebno mogla biti ugrožena u domenu policijske i pravosudne saradnje evropskih država.
Lisabonski ugovor i područje slobode, bezbednosti i pravde
Jedna od najznačajnijih institucionalnih promena koje predviđa Lisabonski ugovor desila se na polju strukture Evropske unije, s obzirom na to da je ukinuta njena trojna struktura. Kada je reč o području slobode, bezbednosti i pravde, to znači da se njemu, umesto dotadašnje veštačke podele između prvog i trećeg stuba Unije, sada posvećuje posebna i jedinstvena glava (glava 5) Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Dakle, Lisabonskim ugovorom je komunitarizovan treći stub Unije, što podrazumeva da se na područje slobode, bezbednosti i pravde primenjuju opšta pravila komunitarizovanih politika, kako na polju postupka donošenja odluka, tako i u odnosu na vrste pravnih akata koji se mogu donositi, a takođe i u odnosu na sudsku kontrolu tih akata. No, pre nego što pređemo na analizu, za temu ovog rada, najznačajnijih institucionalnih promena, zadržimo se prvo na predstavljanju nekih od bitnijih principa na kojima je zasnovano područje slobode, bezbednosti i pravde.
Kako je to predvideo Ugovor o funkcionisanju Evropske unije, Unija uspostavlja područje slobode, bezbednosti i pravde, uz poštovanje osnovnih prava i različitih pravnih sistema i tradicija država članica. Obezbeđeno je odsustvo kontrole lica na unutrašnjim granicama, a Unija utvrđuje zajedničku politiku u oblasti azila, imigracije i kontrolu spoljnih granica, zasnovanu na solidarnosti između država članica, koja je pravična prema državljanima trećih država. U ovom pravnom aktu našle su se i odredbe programskog karaktera budući da je predviđeno da Unija nastoji da obezbedi visok nivo bezbednosti preventivnim delovanjem i suzbijanjem kriminala, rasizma i ksenofobije, merama usklađivanja i saradnje između policijskih, pravosudnih i drugih nadležnih organa, kao i međusobnim priznavanjem sudskih odluka u krivičnim predmetima i, ukoliko je neophodno, približavanjem krivičnog zakonodavstva. Takođe, Unija olakšava pristup pravdi, posebno poštovanjem principa uzajamnog priznanja sudskih i vansudskih odluka u civilnim predmetima.
Umesto minulih institucionalnih rešenja koja su pretpostavljala jednoglasnost pri donošenju odluka u delokrugu trećeg stuba Unije, Lisabonski ugovor kao pravilo predviđa da se odluke u pravnoj formi instrumenata komunitarnog prava donose u okviru redovnog zakonodavnog postupka. Naime, redovan zakonodavni postupak pretpostavlja zajedničko odlučivanje Evropskog parlamenta i Saveta kvalifikovanom većinom, na predlog Komisije. Na taj način, umesto rigidnog postupka odlučivanja koji je pretpostavljao saglasnost svih država članica, predviđen je postupak koji je manje zahtevan, a koji istovremeno obezbeđuje demokratski legitimitet. Obezbeđivanju legitimnosti delovanja Unije na ovom polju doprinosi i kontrola svih njenih akata od strane Suda pravde. Istovremeno, nacionalni parlamenti su dobili ulogu učestvovanja u mehanizmima ocenjivanja sprovođenja politika Unije u ovoj oblasti i kroz uključivanje u političku kontrolu Evropola i ocenjivanje aktivnosti Evrojusta. Povrh toga, pravo zakonodavne inicijative u odnosu na države članice je znatno restriktivnije postavljeno jer umesto jedne države članice, tim pravom raspolaže najmanje jedna četvrtina država članica. Na taj način, ovako ustanovljeno pravo zakonodavne inicijative doprineće da nacionalni interesi budu potisnutiji opštijim interesima.
Ipak, bez obzira na činjenicu što je ukidanjem stubova Unije promenjena njena struktura, komunitarizovanje područja slobode, bezbednosti i pravde ne znači istovremeno da na ovom polju nisu ustanovljeni određeni izuzeci od opštih pravila. Već je pomenuto da pravo zakonodavne inicijative, koje je predstavljalo ekskluzivno pravo Komisije, sada dobija i jedna četvrtina država članica.
Kada je reč o pravosudnoj saradnji u građanskim predmetima odstupanje od redovnog zakonodavnog postupka uočljivo je na polju porodičnog prava. Naime, mere za saradnju između država članica u oblasti porodičnog prava utvrđuje Savet, odlučujući u posebnom zakonodavnom postupku, koji podrazumeva jednoglasno odlučivanje u Savetu nakon konsultovanja Evropskog parlamenta. Ipak, Savet, na predlog Komisije, može usvojiti odluku kojom se određuju oni aspekti porodičnog prava koji u prekograničnim okvirima mogu biti predmet akata koji se donose u redovnom zakonodavnom postupku. Savet odlučuje jednoglasno nakon konsultovanja Evropskog parlamenta. O ovom predlogu se obaveštavaju nacionalni parlamenti. No, odluka nije usvojena u slučaju protivljenja nekog nacionalnog parlamenta u roku od šest meseci od takvog obaveštenja. Ukoliko nema protivljenja, Evropski savet može usvojiti odluku.
Na polju pravosudne saradnje u krivičnim stvarima, Evropski parlament i Savet, u redovnom zakonodavnom postupku, usvajaju mere koje imaju za cilj: a) utvrđivanje pravila i postupaka za obezbeđivanje priznanja, u celoj Uniji, svih oblika sudskih presuda i odluka; b) otklanjanje i rešavanje sukoba nadležnosti između država članica; c) davanje podrške za usavršavanje sudija i sudskih službenika; d) olakšavanje saradnje između sudskih i njima odgovarajućih organa država članica u okviru krivičnog gonjenja i izvršenja odluka. Direktivama usvojenim u redovnom zakonodavnom postupku, Evropski parlament i Savet mogu da utvrde minimum pravila u obimu u kome je to neophodno za lakše međusobno priznavanje presuda i sudskih odluka, kao i saradnju policijskih i sudskih organa u krivičnim predmetima koje imaju prekograničnu dimenziju. Prilikom utvrđivanja tog minimuma pravila vodi se računa o razlikama između pravnih tradicija i sistema država članica. Kada neki član Saveta oceni da će predlog pomenute direktive uticati na osnovne aspekte njegovog krivičnopravnog sistema, on može zatražiti da se predlog direktive uputi Evropskom savetu. U tom slučaju, suspenduje se redovni zakonodavni postupak. Nakon rasprave, i ukoliko je postignut konsezus, Evropski savet, u roku od četiri meseca od ove suspenzije, vraća predlog Savetu, čime se okočava suspenzija redovnog zakonodavnog postupka. Ukoliko, po proteku četiri meseca nije postignut sporazum u okviru Evropskog saveta, devet država članica može da uspostavi bližu saradnju.
Evropski parlament i Savet mogu, direktivama usvojenim u redovnom zakonodavnom postupku, uspostaviti minimalna pravila koja se odnose na određivanje krivičnih dela i sankcija u oblastima teškog kriminala sa prekograničnom dimenzijom, zbog vrste tih krivičnih dela ili načina njihovog izvršenja ili zbog njihovog suzbijanja na zajedničkoj osnovi. U ove oblasti kriminala spadaju: terorizam, trgovina ljudima i seksualno iskorišćavanje žena i dece, nedozvoljena trgovina drogom, nedozvoljena trgovina oružjem, pranje novca, korupcija, falsifikovanje sredstava plaćanja, kompjuterski kriminal i organizovani kriminal. Istovremeno, imajući u vidu stanje i razvoj kriminala, Savet može usvojiti odluku kojom će utvrditi druge oblasti kriminala koji ispunjava postavljene kriterijume. No, u ovom slučaju Savet odlučuje jednoglasno nakon dobijene saglasnosti od Evropskog parlamenta.
Kada se usklađivanje zakonskih i podzakonskih akata u oblasti krivičnog prava država članica pokaže nužnim za delotvorno sprovođenje politike Unije u oblasti koja je predmet mera harmonizacije, direktive mogu predvideti minimalna pravila u odnosu na određivanje krivičnih dela i sankcija u toj oblasti. Te direktive se usvajaju po istom, redovnom ili posebnom, zakonodavnom postupku. I u ovom slučaju, kada neka od država članica smatra da određena mera može da utiče na određene aspekte njenog krivičnopravnog sistema, ona se može obratiti Evropskom savetu, zbog čega se suspenduje redovan zakonodavni postupak. Ukoliko, po proteku četiri meseca nije postignut sporazum u okviru Evropskog saveta, devet država članica može da uspostavi bližu saradnju.
Izuzetak od opštih pravila odlučivanja predviđen je i u slučaju osnivanja evropskog tužilaštva. Naime, u cilju suzbijanja kriminaliteta koji utiče na finansijske interese Unije, Savet, uredbom usvojenom u posebnom zakonodavnom postupku, može osnovati evropsko tužilaštvo u okviru Evrojusta. Dodajmo da Savet odlučuje jednoglasno nakon dobijene saglasnosti Evropskog parlamenta. U odsustvu jednoglasnosti u Savetu, grupa od najmanje devet država članica može da zatraži da se predlog uredbe uputi Evropskom savetu. U tom slučaju, suspenduje se postupak u Savetu. Nakon rasprave, i ukoliko je postignut konsenzus, Evropski savet, u roku od četiri meseca od ove suspenzije, vraća predlog Savetu, čime se okočava suspenzija redovnog zakonodavnog postupka. Ukoliko, u istom vremenskom roku, nije postignut konsezus i ako najmanje devet država članica želi da uspostavi bližu saradnju na osnovu odnosnog predloga uredbe, one o tome obaveštavaju Evropski parlament, Savet i Komisiju.
Evropsko tužilaštvo je odgovorno za vođenje istrage, gonjenje i podizanje optužnice, u slučajevima koji su povezani sa Evropolom, protiv lica koja su kao izvršioci ili saučesnici izvršila dela protiv finansijskih interesa Unije. Evropski savet može, istovremeno ili naknadno, usvojiti odluku kojom proširuje nadležnosti evropskog tužilaštva i na oblast teškog kriminala koji ima prekograničnu dimenziju, i kojom se menja rešenje koje se odnosi na izvršioce i saučesnike krivičnih dela izvršenih u više država članica. Evropski savet odlučuje jednoglasno nakon dobijene saglasnosti od Evropskog parlamenta i nakon konsultovanja Komisije.
Lisabonskim ugovorom je predviđeno da Unija uspostavlja policijsku saradnju koja obuhvata sve nadležne organe država članica, uključujući policijske, carinske i druge nadležne službe iz zakonom utvrđenog represivnog sistema specijalizovane za oblast sprečavanja i otkrivanja krivičnih dela, kao i vođenja istrage o njima. Poseban zakonodavni postupak predviđen je i u ovom segmentu budući da Savet, odlučujući jednoglasno nakon konsultovanja Evropskog parlamenta, može donositi mere koje se odnose na operativnu saradnju navedenih organa. U istom postupku Savet utvrđuje uslove i ograničenja pod kojima nadležni organi država članica mogu intervenisati na teritoriji druge države članice uz saglasnost i u dogovoru sa nadležnim organima te države.
Naposletku, ne može ostati zanemareno da Lisabonski ugovor nije ustanovio jedinstveni pravni režim za sve države članice kada je reč o području slobode, bezbednosti i pravde. Naime, klauzule o neprihvatanju (opting-out) su, ne samo opstale, već je njihova primena dodatno proširena što je bila cena koja se morala platiti da bi se ostvario proces komunitarizovanja trećeg stuba Unije. Tako, Velika Britanija i Irska imaju poseban status u okviru područja slobode, bezbednosti i pravde, uz mogućnost da prihvate saradnju (opting-in) kada im je to u interesu. U slučaju Danske treba naglasiti da je njen poseban status proširen na sve mere koje su usvojene u okviru područja slobode, bezbednosti i pravde, a takođe je usvojen i poseban režim za mere koje se odnose na razvoj tekovina Šengena.
Umesto zaključka
Lisabonskim ugovorom je izvršeno komunitarizovanje trećeg stuba Evropske unije. U teoriji je napomenuto da termin komunitarizovanje nije najadekvatniji, budući da se ovim pravnim aktom Zajednica zamenjuje Unijom, i da se kao i minulim ugovorima dalje reformiše komunitarni metod (Ladenburger, 2008: 29). Ipak, u nedostatku adekvatnijeg termina koji bi izrazio promene u strukturi Unije, upotreba termina komunitarizacija se čini potpuno opravdanim jer on svedoči o procesu stvaranja čvršće zajednice između evropskih država na poljima koja imaju izrazitu političku dimenziju, što ovoj transnacionalnoj zajednici daje obrise državnopravnog karaktera.
Može se uočiti da je, uprkos nastojanju da se ukine trojna struktura Unije radi podvođenja svih njenih politika pod opšta pravila, prisutan nezanemarljiv broj izuzetaka koji se odnose na područje slobode, bezbednosti i pravde. Uostalom, Lisabonskim ugovorom je izričito predviđeno da Unija u svom odnosu prema državama članicama uvažava njihove osnovne državne funkcije, posebno one koje obezbeđuju očuvanje teritorijalnog integriteta države, održavanje javnog reda i mira i očuvanje nacionalne bezbednosti. Osim toga, posebno je naglašeno da nacionalna bezbednost ostaje u isključivoj nadležnosti svake države članice.
Dakle, kako se može zaključiti, zbog izrazito velike osetljivosti materije obuhvaćene područjem slobode, bezbednosti i pravde, posmatrano iz ugla nacionalnog suvereniteta, na ovom polju je učinjen napredak u meri koliko je to dopuštao trenutno dostignuti stepen evropskih integracija. Bez obzira na i dalje znatan broj odstupanja od opšteg komunitarnog metoda, institucionalna reforma u sferi područja slobode, bezbednosti i pravde je pojedinačno posmatrano možda i najrevolucionarnije dostignuće Lisabonskog ugovora (Ladenburger, 2008: 40). Nesumnjivo je da su postojeća institucionalna rešenja posledica trenutnog odnosa centripetalnih i centrifugalnih sila u domenu procesa evropskih integracija i da će ona, sasvim sigurno, postepeno evoluirati u pravcu postizanja još čvršće i delotvornije saradnje, budući da je započet proces koji nagoveštava takav dalji razvoj.
Literatura
1. Bast, J. (2005). The Constitutional Treaty as a Reflexive Constitution. German Law Journal. 6(11). 1433-1452.
2. Herlin-Karnell, E. (2008). The Lisbon Treaty and the Area of Criminal Law and Justice. European Policy Analysis, 3, Swedish Institute for European Policy Studies, 1-10.
3. Hinarejos, A. (2009). The Lisbon Treaty Versus Standing Still: A View from the Third Pillar. European Constitutional Law Review, 5, 99-116.
4. Janjević, M. (2003). III stub Evropske unije. Beograd.
5. Kornobis-Romanowska, D. (2005). Developments in the Area of Freedom, Security and Justice brought about by the Constitutional Treaty. German Law Journal, 6(11), 1623-1640.
6. Ladenburger, C. (2008). Police and Criminal Law in the Treaty of Lisbon. European Constitutional Law Review. 4. 20-40.
7. Laskin, B. (1951). Canadian Constitutional Law. Toronto.
8. Simović, D., & Fira, A. (2008). Institucionalni okvir Evropske unije nakon Lisabonskog ugovora. Novi Sad.
9. Stojanović, N., & Golubović, S. (2009). Pravo Republike Srbije i pravo Evropske unije – stanje i perspektive. 1. Niš.
Izvor: Doc. dr Darko Simovi