Mišljenje Venecijanske komisije o Nacrtu amandmana na ustavne odredbe o pravosuđu

Na sajtu Ministarstva pravde Republike Srbije objavljeno je Mišljenje Venecijanske komisije br . 921 / 2018 o Nacrtu amandmana na Ustavne odredbe o pravosuđu:

1. Uvod
2. U pismu od 13. aprila 2018. godine, ministarka pravde Srbije Nela Kurubović uputila je zahtev za mišljenje Venecijanske komisije o Nacrtu amandmana na ustavne odredbe o pravosuđu , u daljem tekstu, “Nacrt amandmana”).
3. U novembru 2017. godine, Ministarstvo pravde Srbije (u daljem tekstu: Ministarstvo pravde) zatražilo je od Venecijanske komisije pomoć u izradi ustavnih amandmana koji se odnose na pravosuđe. Venecijanska komisija je imenovala g. DŽejmsa Hamiltona1, bivšeg člana Venecijanske komisije, da doputuje u Beograd, u Srbiji, i da prisustvuje sastancima sa Ministarstvom pravde i drugim relevantnim akterima u cilju pružanja pomoći Ministarstvu pravde u izradi predloga izmena i dopuna ustava u delu koji se odnosi na pravosuđe, u skladu sa prethodnim mišljenjima Venecijanske komisije, kao i da podnese izveštaj Venecijanskoj komisiji.
4. G. Hamilton je dva puta posetio Beograd (u novembru 2017. i januaru 2018. godine) i podneo je svoj izveštaj Ministarstvu pravde u januaru 2018. godine. Ministarstvo pravde je 22. januara 2018. objavilo radni Nacrt amandmana na Ustav. Gospodin Hamilton je obavestio Venecijansku komisiju o svom izveštaju i posetama Beogradu na 114. plenarnoj sednici u Veneciji, Italija, 16. i 17. marta 2018. godine.
5. Gospodin Hamilton nije bio angažovan kao predstavnik Venecijanske komisije, već je njegov zadatak bio da pomogne srpskim vlastima tako što će ih obavestiti o ranijim relevantnim mišljenjima Venecijanske komisije. G. Hamilton nije učestvovao u sastavljanju odredaba, već je pružio savete o prethodno izrađenom konceptu koji je pripremilo Ministarstvo pravde.
6. Za nacrt ovog mišljenja, kao izvestioci Venecijanske komisije su bili pozvani: g. Johan Hirschfeldt (Švedska), gđa. Grainne McMorrow (Irska), g. Jørgen Steen Sørensen (Danska), gđa. Hanna Suchocka (Poljska) i g. András Varga (Mađarska).
7. Od 10. do 11. maja 2018. delegacija Venecijanske komisije u sastavu: gđa. Grainne McMorrow, g. Jørgen Steen Sørensen, gđa. Hanne Suchocka i g. András Varga u pratnji g. Thomas Markert i gđe. Tanja Gerwien iz Sekretarijata, posetili su Beograd i sastali se (prema hronološkom redu) sa: g. A. Vučićem, predsednikom Srbije; šefom Delegacije EU u Srbiji; premijerkom; ministarkom pravde; ministarkom za evropske integracije; odborima2 Narodne skupštine; predsednikom Vrhovnog kasacionog suda, predsedavajućim Visokog saveta sudstva (VSS); Visokim savetom sudstva; predstavnicima međunarodnih organizacija i članovima diplomatske zajednice; predsednikom Ustavnog suda; republičkim javnim tužiocem, predsedavajućim Državnog veća tužilaca (DVT); Državnim većem tužilaca; Pravosudnom akademijom; strukovnim udruženjima3 i NVO4..
8. Nacrt amandmana pripremilo je Ministarstvo pravde, nakon usvajanja Nacionalnog Akcionog plana za Poglavlje 23 za pregovore o pristupanju Srbije sa Evropskom komisijom, koje je otvoreno u julu 2016. godine, sa ciljem depolitizacije i jačanja nezavisnosti pravosuđa. Vlada Srbije usvojila je Nacrt amandmana pre podnošenja Venecijanskoj komisiji na mišljenje. Venecijanska Komisija je obaveštena da će formalni proces izmene Ustava pokrenuti Narodna skupština Srbije nakon usvajanja ovog mišljenja Venecijanske komisije.
9. Venecijanska komisija je bila zabrinuta kada je saznala – iz brojnih izveštaja i komentara koje je primila i kroz posetu svoje delegacije Beogradu – da je važan proces izmene Ustava Srbije iz 2006. godine u delu koji se odnosi na pravosuđe u cilju usklađivanja sa evropskim standardima, otpočeo sa procesom javnih konsultacija u ne baš najboljoj atmosferi. Međutim, ove konsultacije su ipak dovele do značajnih i pozitivnih promena Nacrta. Venecijanska komisija želi da naglasi da je takva atmosfera kontraproduktivna za proces čiji je cilj da svi relevantni akteri postignu zajednički cilj, a to je usklađivanje srpskog pravosuđa sa evropskim standardima. Stoga, Komisija podstiče srpske vlasti da ne štede napore u stvaranju konstruktivne i pozitivne atmosfere za javne konsultacije koje će se održati kada će Narodna skupština razmatrati Nacrt amandmana, u cilju celokupnog procesa pravosudne reforme u zemlji – što je proces koji takođe uključuje važno usklađivanje zakona i podzakonskih akata o pravosuđu sa amandmanima, a sve to treba postići u vrlo kratkom vremenskom periodu.
10. Ovaj nacrt mišljenja je pripremljen na osnovu doprinosa izvestilaca i na osnovu neformalnog prevoda Nacrta amandmana. Ovo mišljenje može sadržati određene greške kao rezultat netačnog prevoda.
11. Ovo mišljenje je usvojila Venecijanska komisija na svojoj 115. plenarnoj sednici (Venecija, 22.-23. juna 2018), nakon razmatranja Podkomisije za pravosuđe (21. juna 2018) i razmene stavova sa gospođom Nelom Kuburović, Ministrom pravde Srbije.

2 Odbor za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu; Odbor za ustavna i zakonodavna pitanja i Odbor za ljudska i manjinska prava i ravnopravnost polova

3 Društvo sudija Srbije; Udruženje tužilaca Srbije; Udruženje sudskih i tužilačkih pomoćnika; Udruženje sudskih saradnika

4 Centar za pravosudna istraživanja; Komitet pravnika za ljudska prava (YUCOM); Beogradski centar za ljudska prava; Akademska mreža za vladavinu prava ( ROLAN) i Mreža pravnika Srbije

1. Opšti komentari
2. Venecijanska komisija prepoznaje iskrene napore srpske vlade u njenim težnjama da se država razvije i evoluira u modernu demokratiju u korist svih građana, kao i da prioritizuje potrebu za ispunjavanjem najvišeg stepena usklađenosti sa najboljom međunarodnom praksom i vladavinom prava. Kako bi demokratska država funkcionisala ispravno, neophodno je da ima nezavisno, pravično i nepristrasno pravosuđe kome građani veruju. Da bi se postigao ovaj cilj, presudno je da se pravosuđe posveti zaštiti vladavine prava i da bude oslobođeno političkog pritiska ili pristrasnosti. Pravosuđe se takođe mora smatrati efikasnim i odgovornim za efikasnu upotrebu sudskog vremena i resursa, kao i za donošenje pravovremenih, kvalitetnih presuda, kako bi se mogla izgraditi obrazložena sudska praksa zasnovana na visokim standardima. Stoga je imperativ da pravosuđe obezbedi pravdu u razumnom vremenskom periodu – s obzirom da je odložena pravda uskraćena pravda.
3. Nezavisnost pravosuđa, kako bi funcionisalo ispravno, mora biti praćena integritetom pravosuđa. Integritet sudije može biti ocenjen samo u okviru pažljivog, funkcionalnog, svrsishodnog i pravičnog sistema odgovornosti. Ovo nužno podrazumeva poštovanje podele na tri grane vlasti – pravosuđe, izvršnu i zakonodavnu vlast. Svaka grana vlasti mora obavljati svoj posao, a ipak biti deo sistema provere i ravnoteže kako bi se osiguralo da nijedna od ovih grana ne dobije previše neproverene moći. U tom kontekstu, važno je, kako je navedeno u Kontrolnoj listi Venecijanske komisije za vladavinu prava, da: “Pravosuđe treba da bude nezavisno. Nezavisnost znači da je pravosuđe oslobođeno spoljnog pritiska i da nije predmet političkog uticaja ili manipulacije, posebno od strane izvršne vlasti. Ovaj zahtev je sastavni deo osnovnog demokratskog principa podele vlasti. Sudije ne bi trebalo da podležu političkom uticaju ili manipulaciji”5 – ali takođe je ključno da se to shvati na način da ovo ne isključuje bilo kakvu interakciju sa drugim granama vlasti.
4. Ova važna interakcija između tri grane vlasti jasno je objašnjena od strane Konsultativnog veća evropskih sudija (CCJE) u Mišljenju br. 18 (2015): “U demokratskom društvu odgovornost zakonodavca je da razvije pravni okvir u kome i prema kome društvo živi. Izvršna vlast je odgovorna za upravljanje društvom (u meri u kojoj državni organi to sprovode) u skladu sa pravnim okvirom koji uspostavlja zakonodavstvo. Funkcija sudstva je da presudi između članova društva i države i samih članova društva. Često je pravosuđe pozvano i da presudi o odnosu između dve ili čak sve tri grane vlasti u državi. Sve ovo mora da se uradi u skladu sa vladavinom prava”6. I “Dok sve tri grane vlasti dele odgovornost da obezbede ispravno razdvajanje između njih, taj princip, kao ni princip nezavisnosti

5 Kontrolna lista za vladavinu prava

6 Mišljenje Konsultativnog veća evropskih sudija br.18 (2015) “Položaj pravosuđa i njegov odnos sa drugim državnim vlastima u modernoj demokratiji

pravosuđa, ne treba da sprečavaju dijalog između grana vlasti države. Umesto toga, postoji osnovna potreba za međusobnim odnosom zasnovanim na poštovanju među sve tri grane vlasti, koji uzima u obzir kako neophodno odvajanje, tako i neophodnu međuzavisnost između grana vlasti. Međutim, i dalje je od ključne važnosti da pravosuđe ostane slobodno od neodgovarajućih veza i neprimerenog uticaja od strane drugih grana vlasti u državi [kurziv dodat]7. To znači da, kada se proverava integritet sudije, sistem koji uređuje odgovornost mora biti slobodan od mešanja izvršne vlasti ili će oslabiti podelu vlasti i za uzvrat sprečiti ispravno funkcionisanje demokratske države.

14. Iako je ovo izvan okvira Nacrta amandmana razmotrenih u ovom mišljenju, Venecijanska komisija smatra važnim da skrene pažnju na član 4 važećeg Ustava Srbije, u kojem se navodi da “Uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku”. Ovo je opšte pravilo. Zatim se precizira: “Odnos tri grane vlasti zasniva se na ravnoteži i međusobnoj kontroli.” Zaista je važno da je celokupan sistem, uključujući i pravosuđe, zasnovan na ravnoteži. Međutim, izraz “međusobna kontrola” izaziva zabrinutost. Reč kontrola može dovesti do sumnje u tumačenje uloge drugih grana vlasti, posebno izvršne vlasti, u odnosu prema sudovima i dovesti do “političke” kontrole nad pravosuđem. Iz tog razloga bi bilo bolje izbrisati izraz “međusobna kontrola” iz teksta nekog budućeg ustava i zameniti ga izrazom „zasniva se na proveri i ravnoteži“.
15. Srpske vlasti su na sastancima sa delegacijom Venecijanske komisije tokom posete Beogradu jasno pokazale da su u potpunosti posvećene razvoju funkcionalnog pravosuđa u funkcionalnoj demokratskoj državi i spremne da se suoče sa svim otvorenim pitanjima radi postizanja tog cilja. U analizi navedenoj ispod, Venecijanska komisija će se baviti ovim Nacrtom amandmana i razmotriti kako pozitivne aspekte mera u Nacrtu, tako i one izmene koje bi mogle stvoriti prepreke za postizanje ovog cilja.

III. Analiza

1. Opšti komentari
2. Venecijanska komisija usvojila je desetine mišljenja za Srbiju koja se odnose na pravosuđe8 između 2005. i 2014. godine, analizirajući Ustav države i prateće
3.  Mišljenje o odredbama o pravosuđu u Nacrtu Ustava Republike Srbije (CDL-AD(2005)023); Mišljenje o Ustavu Srbije (CDL-AD(2007)004); Mišljenje o Nacrtu zakona o Visokom savetu sudstva Republike Srbije ; Mišljenje o Nacrtu zakona o sudijama i organizaciji sudova Republike Srbije (CDL-AD(2008)007); Mišljenje o Poslovniku o kriterijumima i standardima za ocenu stručnosti, osposobljenosti, i dostojnosti kandidata za nosioce javnih tužilaca Srbije (CDL-AD(2009)022); Mišljenje o Nacrtu kriterijuma i standarda za izbor sudija i predsednika sudova Srbije Prelazno mišljenje o nacrtima odluka visokog saveta sudstva i državnog veća tužilaca o primeni zakona o izmenama i dopunama zakona o sudijama i javnom tužilaštvu Srbije ; Mišljenje o nacrtu izmena i dopuna zakona o Ustavnom sudu Srbije  zakonodavstvo, kao što su to činila i druga međunarodna tela, uključujući GREKO9 i Konsultativno veće evropskih sudija (CCJE)10. Od desetina mišljenja koje je Venecijanska komisija usvojila u vezi sa Srbijom, najvažnije mišljenje za ovaj Nacrt amandmana jeste Mišljenje o Ustavu Srbije, koje je Venecijanska komisija usvojila na svojoj 70. plenarnoj sjednici u martu 2007. godine11.

17. Nacrt amandmana pokušava da prevaziđe ono što je Venecijanska komisija identifikovala u svojim prethodnim mišljenjima kao jedan od glavnih problema u procesu reforme pravosuđa u Srbiji, a to je značajna uloga koju Ustav daje Narodnoj skupštini u vezi sa izborom sudija.
18. U principu, Nacrt amandmana sadrži niz važnih i dobrodošlih principa koji su fundamentalni u svakoj demokratskoj državi. Određeni delovi Nacrta amandmana zahtevaju posebne komentare. Međutim, s poštovanjem smatramo da postoje određena pitanja koja bi trebalo rešavati zakonima i podzakonskim aktima, a koja su trenutno uključena u Nacrt amandmana, kao i da postoji niz drugih pitanja koja bi trebalo da se nađu u Ustavu, ali za koje se upućuje na zakone ili podzakonska akte. Ovo će takođe biti razmotreno u nastavku.

Amandman I Nadležnost (Narodne skupštine) i Amandman II (Način odlučivanja u Narodnoj skupštini)

19. U ovim amandmanima navedene su nadležnosti Narodne skupštine, uključujući i u vezi sa izborom članova Visokog saveta sudstva (VSS) i Visokog saveta tužilaca (VST), Vrhovnog javnog tužioca Srbije i javnih tužilaca i definiše se potrebna većina. Pitanja koja se odnose na ove izbore biće razmotrena u nastavku. Ovi amandmani moraju biti izmenjeni u skladu sa preporukama datim u daljem tekstu.
20. Sudovi
21. Amandman III (Načela o sudovima)

Mišljenje o Nacrtu amandmana na Zakone o pravosuđu Srbije ); Mišljenje o Nacrtu amandmana na Zakon o javnom tužilaštvu Srbije (CDL-AD(2013)006); Mišljenje o Nacrtu amandmana na Zakon o Visokom savetu sudstva Srbije ; Mišljenje o Nacrtu amandmana na Zakon o Državnom veću tužilaca Srbije (CDL-AD(2014)029).

9 Četvrti krug evaluacije: Prevencija korupcije u odnosu na poslanike, sudije i tužioce.

10 Mišljenje Konsultativnog veća evropskih sudija od 4. maja 2018  na zahtev Društva sudija Srbije da proceni kompatibilnost sa evropskim standardima predloženih amandmana na Ustav Republike Srbije koji će uticati na organizaciju sudske vlasti.

20. Važno je utvrditi da će pravosuđe sprovoditi nezavisni sudovi. Ovo je objašnjeno. Postoji, međutim, nekoliko odredaba koje su manje jasne, nedostaju ili, naprotiv, ne treba da budu uključene u Ustav.
21. U četvrtom stavu, ovaj Nacrt Amandmana odnosi se na preispitivanje sudskih odluka koje mogu izvršiti “samo zakonom predviđeni sud u zakonom određenom postupku”. Ova odredba ima za cilj da garantuje nezavisnost sudova od spoljnog uticaja u radu sudova. Za Venecijansku komisiju, evidentno je da je Ustavni sud jedan od zakonski ovlašćenih sudova u smislu ovog stava. U tom smislu, predlaže se izmena teksta navodeći sledeće: “samo zakonom predviđeni sudovi, uključujući i Ustavni sud, u postupcima propisanim zakonom.”
22. U šestom stavu, Nacrt amandmana se odnosi na to kako će sud suditi, što je tehnička stvar koju bi trebalo urediti zakonom, a ne Ustavom.
23. Sedmi stav se, između ostalog, odnosi na sudske pomoćnike. Oni nisu sudije porotnici i njihov status, uloga i nadležnost ostaju nejasni. Okolnosti i parametri njihovog učešća u sudskim postupcima, ukoliko postoje, zahtevaju preciznu definiciju. Ovo bi se moglo adekvatnije rešiti zakonom.
24. Jedan aspekt koji je u potpunosti izostavljen u Nacrtu amandmana, a koji je važan za nezavisnost sudstva jeste njegov budžet. Iako međunarodni tekstovi ne predviđaju autonomiju budžeta pravosuđa, postoje jaki razlozi u korist uvažavanja stavova pravosuđa u pripremi budžeta12. To bi se moglo dodati u ovom amandmanu. Može se uzeti u obzir ideja da pravosuđe koje vrši kontrolu i koje je odgovorno za sopstveni budžet može pozitivno uticati na bolju upotrebu sudskog vremena i resursa, čime će se srpskim građanima pružiti bolje usluge pravosuđa.
25. Amandman V (Nezavisnost sudija)
26. Ovaj amandman sadrži važne odredbe. Bavi se principom nezavisnosti pravosuđa, što je osnovni princip i možda je bolje da bude sadržan u Amandmanu III, kao i principom pravne sigurnosti. Oba su važna za upravljanje pravosuđem u državi zasnovanoj na vladavini prava.
27. Prvi stav predviđa: “Sudija je nezavisan i sudi na osnovu Ustava, potvrđenih međunarodnih ugovora, zakona i drugih opštih akata”. Podređenost redovnih sudija Ustavu (ne samo zakonu) bila je nova regulativa u mnogim evropskim državama i bila je široko raspravljena među advokatima koji se bave ustavom i sudijama ustavnih sudova. Uprkos svim polemikama oko ovog rešenja, njegov glavni pozitivni cilj jeste zahtev da čak i redovni sudija, a ne samo sudija ustavnog suda, treba da posmatra akt na osnovu koga odlučuje u kontekstu ustava, kao strukturalnog i vrednosnog temelja pravnog sistema.

12 Videti Izveštaj o nezavisnosti pravosudnog sistema, deo I: nezavisnost sudija

27. Kraj prvog stava se odnosi na: “druge opšte akte”. Opšti akti izvršne vlasti, u svetlu ove formulacije, predstavljaju direktan izvor prava, a sudije treba da budu podređene ne samo Ustavu, ratifikovanim međunarodnim ugovorima i zakonima, već i opštim aktima izvršnih organa. To samo po sebi nije problem ako se tekst “drugi opšti akti” odnosi isključivo na podzakonske akte, kao što su propisi izdatih od strane izvršne vlasti u skladu sa zakonom.
28. Stav tri ovog amandmana glasi: “Zakonom se uređuje način na koji se obezbeđuje jedinstvena primena zakona od strane sudova”. Komisija je svesna da u Srbiji postoji zabrinutost zbog nedostatka pravne sigurnosti zbog nedosledne sudske prakse. Razlozi za ovo mogu biti brojni, ne samo nedostatak napora sudija da osiguraju da njihove odluke uzimaju u obzir postojeću sudsku praksu. Ipak, pod ovim okolnostima, čini se legitimnim da Ustav obezbedi jasan signal o važnosti obezbeđivanja konzistentnosti sudske prakse.

Pozdravljajući nameru izraženu u ovom stavu, Komisija je zabrinuta zbog terminogije i namere fraze ” način na koji se obezbeđuje …”. Da li se odnosi na poseban postupak ili specijalno telo? Potrebno je istražiti korisne mehanizme i modele za uspostavljanje korpusa obrazložene sudske prakse i razmotriti nove načine podsticanja primene presedana, što bi sve trebalo da bude zadatak sudstva. Ovo će dovesti do veće konzistentnosti u predmetima i povećati poverenje javnosti u pravosudni sistem, kao i uneti više optimizma da će to strankama obezbediti istinsku zaštitu pred srpskim sudovima.

29. Treba pažljivo razmotriti kako se garantuje jedinstvena primena zakona. Ovo je teško pitanje, pošto se dotiče unutrašnje nezavisnosti sudija. Venecijanska komisija u svom Izveštaju o nezavisnosti pravosuđa (paragrafi 71-72) navodi sledeće: “Nezavisnost pravosuđa nije samo nezavisnost pravosuđa u celini u odnosu na druge grane vlasti države, već ima i “unutrašnji” aspekt. Svaki sudija, bez obzira na njegovo mesto u sudskom sistemu, ima ista ovlašćenja da sudi. Prema tome, u sudskom odlučivanju, on ili ona treba da budu nezavisni i prema drugim sudijama, kao i u odnosu na predsednika svog suda ili drugog (npr. Apelacionog ili višeg) suda”. Štaviše, budući razvoj sudske prakse ne bi trebalo da bude otežan preterano rigidnim pravilima.
30. Mnoge zemlje su se suočile sa ovom poteškoćom. Jedinstvena primena zakona i usklađivanje sudske prakse garantovani su na različite načine, u zavisnosti od vrste pravnog sistema zemlje o kojoj je reč. U zemljama običajnog prava, to se u velikoj meri obezbeđuje pravilom presedana. To znači, na primer, da u Velikoj Britaniji, odluke Vrhovnog suda i Apelacionog suda postaju presedan koji svi sudovi moraju poštovati u budućim slučajevima. U kontinentalnom ili građanskom pravnom sistemu, zakon je glavni izvor prava, a sudije imaju veće ograničenje autoriteta za tumačenje. U oba sistema, međutim, ako zakonodavac nije zadovoljan tumačenjem zakona od strane sudova, može promeniti zakon u tom smislu.
31. Takođe, treba napomenuti da je Evropski sud za ljudska prava (ESLJP) zauzeo stav da su suprotstavljene sudske odluke ili presude inherentna svojstva svakog pravosudnog sistema “koja se zasniva na mreži osnovnih i apelacionih sudova nadležnih za određenu oblast prava u okviru njihove teritorijalne nadležnosti”.13 Konfliktne odluke donete u poslednjoj instanci, prema Evropskom sudu za ljudska prava, predstavljaju povredu zahteva pravičnog suđenja kada je istovremeno prisutno nekoliko uslova, kao što su: duboke i dugotrajne razlike u primeni sudske prakse domaćih sudova; kada ne postoji domaći zakon koji predviđa mehanizme i pravna sredstva poput žalbe ili preispitivanja sudske odluke sposobnih za prevazilaženje ovih nedoslednosti ili, ukoliko postoje takvi mehanizmi, nisu bili ni dostupni niti delotvorni14.
32. U pogledu principa pravne sigurnosti i doslednosti u sudskim odlukama, ESLJP je utvrdio da gore navedeni principi za rešavanje pitanja poboljšanja nedoslednosti “garantuju, između ostalog, izvesnu stabilnost u pravnim situacijama i doprinose poverenju javnosti u sudove”15 Međutim, ESLJP dalje navodi da ukoliko bi konzistentno postojale konfliktne odluke, to bi moglo stvoriti “stanje pravne nesigurnosti koja će verovatno smanjiti poverenje javnosti u pravosudni sistem, dok je takvo poverenje jasno jedna od bitnih komponenti države zasnovane na vladavini prava“16.
33. Konsultativno veće evropskih sudija (CCJE) je u svom Mišljenju br. 10, izjavio da: “Bez obzira da li se presedan smatra izvorom zakona ili ne, kao i da li je obavezujući ili ne, upućivanje na prethodne odluke predstavlja moćan instrument za sudije kako u običajnom pravu, tako i u zemljama kontinentalnog prava”. Stoga, uzimanje u obzir sudske prakse prilikom donošenja odluka je korisno i važno. Pored toga, Konsultativno veće evropskih sudija (CCJE) je jasno navelo u svom Mišljenju br. 20 (2017) da: “…dok sudije inače treba da primenjuju zakon dosledno, od izuzetne je važnosti da kada sud odluči da odstupi od prethodne sudske prakse, to treba jasno da navede u svojoj odluci. Potrebno je da to eksplicitno proizlazi iz obrazloženja da je sudija znao da je ustaljena sudska praksa bila drugačija u vezi s relevantnim pitanjem i da se temeljno objasni zašto se prethodno usvojeni stavovi neće primeniti. Tek tada se može utvrditi da li je odstupanje bilo svesno (da li je sudija svesno odstupio od sudske prakse u nastojanju da je na kraju promeni) ili je sud zanemario ili nije bio upoznat sa prethodnom sudskom praksom. Pored toga, samo na taj način može se postići pravi razvoj zakona. Neusaglašenost sa ovim zahtevima može se smatrati proizvoljnim i kršenjem prava pojedinca na pravično suđenje”17.
34. Prema evropskim standardima, važno je da doslednost u sudskoj praksi bude postignuta odlukama viših sudova koji uspostavljaju koherentnu i konzistentnu

13 Videti ESLJP odluku u predmetu Cupara v. Serbia

17 Mišljenje br. 20 (2017) o ulozi sudova u pogledu jedinstvene primene zakona, u paragrafu 32.

sudsku praksu, a ne preko višeg suda koji izdaje opšte direktive ili uputstva za niže sudove18. Kao što je Venecijanska komisija navela u svom prethodnom mišljenju: “Potreba za unifikovanjem sudske prakse bi u načelu trebalo da bude rešena procedurom za žalbe koja bi mogla biti dizajnirana tako da rešava i probleme koji se obično, samo ili uglavnom, javljaju u različitim kategorijama slučajeva malih potraživanja”.19

35. U svakom slučaju, razmena sudske prakse od strane nacionalnih sudova je važna i načini postupanja mogu varirati, ali je saradnja između sudova u ovom procesu ključna i vrlo delotvorna ako postoji odgovarajući mehanizam koji to omogućava. Iako nije pomenuto u Nacrtu amandmana, delegacija Venecijanske komisije koja je posetila Beograd otkrila je da je bilo govora o stvaranju “sertifikacione komisije” koja bi se bavila harmonizacijom sudske prakse čiji sastav je bio nejasan. Venecijanska komisija ima jake rezerve u pogledu bilo kog tela izvan pravosuđa koje bi preuzelo takve zadatke. Međutim, Venecijanska komisija smatra da bi bolji izbor bio razmena sudske prakse, na primer, od strane odeljenja za sudsku praksu u sudovima najvišeg stepena (koja se takođe mogu uspostaviti u nižim sudovima).
36. Stoga, Venecijanska komisija preporučuje brisanje trećeg stava. Ako se, međutim, smatra da bi u Ustavu trebalo navesti upućivanje na potrebu da se obezbedi odgovarajuća harmonizacija sudske prakse i ukoliko se pozivanje na ulogu Vrhovnog suda u Amandmanu X ne smatra dovoljnim, tada bi prvi stav ovog Amandmana mogao upućivati na uzimanje u obzir ili dužno poštovanje sudske prakse.
37. Amandman VI (Uslovi za izbor sudija)
38. Ispravno i efikasno funcionisanje pravosuđa prilično će zavisiti od kvaliteta sudija, tužilaca i svih zaposlenih koji su uključeni u proces. Međutim, najviše će se oslanjati na kvalitet svojih sudija i postoji snažna korelacija između obuke sudija/kontinuirane obuke i efikasnosti sudstva.
39. Ovaj amandman je veoma opšteg karaktera, a jedini specifičan aspekt je uslov naveden u drugom stavu, da se sudija može prvi put izabrati samo ako je završio/la “jedan od vidova zakonom predviđene obuke u instituciji za obuku u pravosuđu”. Svi ostali uslovi ostaju regulisani zakonom. U principu, opšti uslovi za izbor sudija bi trebalo ili da budu regulisani na ustavnom nivou, u kom slučaju onda mogu uključiti obaveznu obuku sudija, ili u suprotnom biti u potpunosti regulisani zakonom.

18 Preporuka CM/Rec(2010)12 o sudijama: nezavisnost, efikasnost i odgovornosti, paragraf 23: “Viši sudovi ne bi trebalo da upućuju sudijama uputstva o načinu na koji bi trebalo da odlučuju o pojedinačnim predmetima, osim u preliminarnim rešenjima ili prilikom odlučivanja o pravnim lekovima u skladu sa zakonom.

19 Mišljenje o Nacrtu zakona o sudijama, stav 105.

39. Delegacija Venecijanske komisije, koja je posetila Beograd, obaveštena je da se institucija pomenuta u drugom stavu odnosi na Pravosudnu akademiju Srbije, s obzirom da u Srbiji ne postoji druga institucija za obuku sudija. Takođe, delegacija je obaveštena da je ova odredba namenjena rešavanju problema ustavnosti izazvanog odlukom koju je doneo Ustavni sud Srbije u februaru 2014. godine, smatrajući takav aranžman neustavnim po sadašnjem ustavu.
40. Navedene su dve glavne primedbe u vezi sa uključivanjem indirektne reference na Pravosudnu akademiju u Ustavu: nezavisnost ove institucije nije garantovana Ustavom i praktično iskustvo sudskih pomoćnika, koji tradicionalno rade u sudskom sistemu sa očekivanjem da se ovim može otvoriti mogućnost bar za neke od njih da postanu sudije, nije uzeta u obzir. Delegacija Venecijanske komisije koja je bila u Beogradu dobila je nezvaničan prevod na engleski “Zakona o pravosudnoj akademiji” (“Službeni glasnik RS”, broj 104/2009), i “Zakona o izmenama i dopunama Zakona o pravosudnoj akademiji”. Oblast prvog Zakona je, prema članu 1, da “… uspostavi Pravosudnu akademiju (u daljem tekstu: Akademija) i reguliše njen status, aktivnosti, organe upravljanja i finansiranja, kao i početnu i kontinuiranu obuku sudija, javnih tužilaca i njihovih zamenika (u daljem tekstu: tužioci), obuku sudskih i tužilačkih pomoćnika i pripravnika i sudskog i tužilačkog osoblja.“ Član 3 o statusu ove Akademije glasi: “Osnivač Akademije je Republika Srbija. […] Unutrašnja organizacija i aktivnosti koje obavlja Akademija uređuju se Zakonom o javnim službama, ako ovim zakonom nije drugačije određeno. Ministarstvo nadležno za pravosuđe vrši nadzor nad zakonitošću rada Akademije .”

Zatim, prema članu 7, ova Akademija ima Upravni odbor:

„Upravni odbor je organ koji upravlja Akademijom i njegov sastav čini devet članova.

Članovi Upravnog odbora su: četiri člana koje imenuje Visoki savet sudstva iz reda sudija, od kojih dva imenuje na predlog udruženja sudija; dva člana koje imenuje Državno veće tužilaca iz reda tužilaca, od kojih jednog imenuje na predlog udruženja tužilaca; i tri člana koje imenuje Vlada, od kojih je jedan državni sekretar u ministarstvu nadležnom za pravosuđe zadužen za stručno usavršavanje zaposlenih u pravosuđu, a jedan iz reda zaposlenih u Akademiji.

Članovi Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca ne mogu biti članovi Upravnog odbora.

Mandat članova Upravnog odbora traje četiri godine, s mogućnošću ponovnog izbora na još jedan mandat.

Članovi i predsednik Upravnog odbora imaju pravo na naknadu za rad u visini od 30% od osnovne plate sudije osnovnog suda“.

41. Što se tiče sudskih pomoćnika i saradnika, Ustavni zakon navodi sledeće u članu 1: “Zakon o pravosudnoj akademiji („Službeni glasnik RS” br. 104/09, 32/14 – US i 106/15) uskladiće se sa Amandmanima I do XXIX na Ustav Republike Srbije u roku od 90 dana od stupanja na snagu Amandmana I do XXIX na Ustav Republike Srbije tako da vidovi obuke zavise od dužine radnog iskustva i poslova pravne struke koje je korisnik obuke obavljao“. Ovo će olakšati uzimanje u obzir praktičnog iskustva sudskih saradnika i pomoćnika, ali imajući u vidu njihov veliki broj – oko 2000 za otprilike 2700 aktivnih sudija u Srbiji – to neće omogućiti mnogima od njih da postanu sudije.
42. Imati nacionalnu pravosudnu akademiju je dobrodošlo i nije neuobičajeno ni na koji način, na primer, u Francuskoj postoji École Nationale de la Magistrature, i to treba podržati. Stoga, uloga Akademije kao jedinog „čuvara ulaza“ u pravosuđe čini se dobro postavljenom, uz aspiracije i posvećenost da se ojača kapacitet i profesionalizam sudske i tužilačke obuke, ali bi bilo preporučljivo zaštititi Akademiju od mogućeg neprimerenog uticaja, tako što bi joj se obezbedio čvrst status u Ustavu.
43. Venecijanska komisija smatra da bi Amandman VI trebalo izmeniti kako bi se jasnije uredili uslovi koji su potrebni da lice postane sudija. Kako trenutno glasi, sadržaj nije koherentan sa naslovom.
44. Amandman VII (Stalnost sudija)
45. Ovaj amandman bavi se stabilnošću pravosuđa. Probni period više ne postoji, što treba pozdraviti. Venecijanska komisija je uvek podržavala ukidanje ove prakse “Probni periodi po definiciji dovode do poteškoća za nezavisnost sudstva, ali ako se primenjuju, ne bi trebalo da traju duže nego što je potrebno za procenu podobnosti sudije. (…) Venecijanska komisija smatra da postavljanje probnih perioda može ugroziti nezavisnost sudija, jer bi se mogli osećati pod pritiskom da odlučuju u predmetima na određeni način”.20
46. Ovaj amandman se bavi i razrešenjem sudija, što je važna komponenta nezavisnosti sudija, jer ima direktan uticaj na njihov mandat. S tim u vezi, Preporuka CM/Rec (2010)12 Komiteta ministara “o sudijama: nezavisnost, efikasnost i odgovornosti” navodi: “50. Mandat sudija treba uspostaviti zakonom. Stalno postavljenje treba prekinuti samo u slučajevima ozbiljnih povreda disciplinskih ili krivičnih odredaba utvrđenih zakonom ili ako sudija više ne može da vrši sudijsku funkciju. Rano penzionisanje treba da bude moguće samo na zahtev sudije ili na medicinskim osnovama“

20 Mišljenje o nacrtima ustavnih amandmana u vezi sa reformom pravosudnog sistema u BJR Makedoniji , paragraf 30.

46. Imenovanje i razrešenje sudija bi trebalo regulisati Ustavom21 – što je u određenoj meri slučaj sa ovim amandmanom. Prvi stav odnosi se na imenovanje sudija i stalnost njihove funkcije, što je jasno naznačeno i treba da se pozdravi. U drugom stavu zatim se generalno utvrđuju situacije u kojima se mandat može završiti pre penzionisanja sudije. Što se tiče razrešenja, osnov treba da bude utvrđen u Ustavu i treba da se utvrdi nadležni sud, kao i pravo žalbe sudije u pitanju.22 Pravo na žalbu i nadležni sud su predviđeni u ovom amandmanu. Treći stav ovog amandmana predviđa četiri razloga za razrešenje sudije: 1) ako bude osuđen za krivično delo na kaznu zatvora od najmanje šest meseci; 2) za kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim sudijske funkcije; 3) ako nestručno vrši sudijsku funkciju i 4) ako učini težak disciplinski prekršaj.
47. Prvi razlog ne deluje problematično. U drugom, izraz “kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim sudijske funkcije” nejasan je i bilo bi korisno precizirati tekst tako što će se jasno navesti na koje vrste krivičnih dela se odnosi.
48. Treći razlog predstavlja pravi problem jer “nestručno vršenje sudijske funkcije” nije precizno i može pokrivati različite situacije, a naročito se može odnositi na sudiju koji je napravio grešku. Kao što je Venecijanska komisija ranije izjavila: “[…] [P]eriodična kršenja discipline, profesionalna nesposobnost i nemoralne radnje su kategorije ponašanja koje su neprecizne kao pravni pojmovi i mogu dovesti do zloupotrebe.”23 Nestručnost je teško proceniti i bilo koji sudija može biti optužen da je postupao nestručno u određenim slučajevima. Stoga, ovaj treći razlog mora biti preciziran tekstom, da se isključi mogućnost odgovornosti za greške, odluke u konkretnim predmetima i slične slučajeve koji dovode do potencijalne zloupotrebe.
49. Četvrti razlog mora da sadrži detalje o tome šta su ovi ozbiljni disciplinski prekršaji. Važno je da postoji odgovarajući raspon sankcija za disciplinske prekršaje i da se one primenjuju u skladu s principom proporcionalnosti.24 Treba voditi računa da samo greške koje su učinjene namerno ili sa velikom nemarnošću treba da dovedu do ove najteže sankcije25. Kao što je navela Venecijanska komisija

21 Mišljenje o Ustavu Finske , paragrafi 112-113; Zajedničko mišljenje o predlogu ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustava Gruzije , paragraf 105.

22 Ibid. Videti i Evropsku povelju o položaju sudija (1998), paragraf 5.1

23 Mišljenje o albanskom zakonu o organizaciji pravosuđa (poglavlje VI Tranzicionog ustava Albanije) , str.4

24 Vidi Oleksandr Volkov v. Ukraine br. 21722/11, 27 maj 2013 (konačna presuda), paragraphs tačke 182-185; vidi i Evropsku povelju o statutu za sudije (1998), paragraf 5.1; Zajedničko mišljenje o predlogu ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustava Gruzije (C, paragraf 105; Mišljenje o nacrtu amandmana na Ustav Kirgistana, paragraf 11. (CDL-AD (2005) 003), stav 105;

25 Zajedničko Mišljenje Venecijanske komisije i Direkcije za ljudska prava (DHR) Generalnog direktorata za ljudska prava i vladavinu prava Saveta Evrope i Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava (OSCE/ODIHR) o nacrtu zakona o disciplinskoj odgovornosti sudija Republike Moldavije (CDL-AD(2014)006), stavovi 19 i 35.

“Disciplinski postupak treba generalno pokrenuti u slučaju profesionalnog prekršaja koji je grub i neopravdan, koji šteti ugledu pravosuđa” 26.

50. U vezi s tim, Venecijanska komisija je u prethodnim mišljenjima rekla da “Iz […] razloga nezavisnosti i nepristrasnosti, osnovi za suspenziju, razrešenje ili ostavku treba da budu utvrđeni Ustavom, a treba odrediti i nadležni sud , kao i pravo žalbe sudije o kome je reč”.27 Poslednje je dato u četvrtom stavu, kojim se sudiji (i predsedniku suda) daje pravo žalbe Ustavnom sudu protiv odluka Visokog saveta sudstva (VSS) o prestanku sudijske funkcije. Ovo je važna garancija nezavisnosti pravosuđa i treba je pozdraviti.
51. Amandman VIII (Nepremestivost sudija)
52. Venecijanska komisija je dosledno podržavala princip da se premeštanje protiv volje sudije može dozvoliti samo u izuzetnim slučajevima.28 Dakle, premeštanje protiv volje sudije zbog reforme u organizaciji (ili zakonite izmene sudskog sistema) ili na drugi način ograničeno preciznim uslovima, može biti prihvatljivo. U ovom amandmanu, tekst “u slučaju ukidanja suda ili pretežnog dela nadležnosti suda” je potrebno dodatno precizirati kako bi se jasno suzile situacije, odnosno ukidanje suda znači zatvaranje celog suda i njegov prenos na drugu lokaciju ili prenos nadležnosti sa jednog suda u drugi itd.
53. Takođe je važno osigurati da se isti iznos naknade i ekvivalentna ili slična pozicija garantuje sudiji koji se premešta i to treba odrediti u ovoj odredbi29. Zbog toga se preporučuje generalno unapređenje teksta ovog amandmana.
54. Amandman IX (Imunitet i nespojivost)
55. Ovaj amandman navodi da sudije i sudije porotnici uživaju funkcionalni imunitet, što treba pozdraviti.
56. Treći stav ovog amandmana zabranjuje sudijama i predsednicima sudova da se bave političkim aktivnostima. Ovo nije nikakva neuobičajena odredba i većina zemalja predviđa neku vrstu ograničenja političke aktivnosti sudija u svojim ustavima (ili u zakonima ili kodeksima ponašanja). Vrsta aktivnosti koja je zabranjena se razlikuje od jedne zemlje do druge – neke zemlje imaju pravila koja zabranjuju više od jedne

26 ., stav 35

27 Mišljenje o Ustavu Finske , stav 113; Zajedničko mišljenje o predlogu ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustava Gruzije od strane Venecijanske komisije i OSCE/ODIHR, stav 105;

28 Izveštaj o nezavisnosti pravosudnog sistema deo I: nezavisnost sudija , stav 43

29 Videti, na primer, Mišljenje o nacrtima zakona o sudovima i o pravima i dužnostima sudija i sudskom savetu Crne Gore , stav 58.

funkcije (npr. biti sudija, kao i član parlamenta ili vlade)30, neke zabranjuju sve političke aktivnosti31 ili članstvo u političkoj stranci32 i tako dalje. Venecijanska komisija je rekla da “… sudije ne bi trebalo da se stavljaju u položaj u kojem bi njihova nezavisnost ili nepristrasnost mogla biti dovedena u pitanje. To opravdava nacionalna pravila o nespojivosti sudijske funkcije sa drugim funkcijama i takođe je razlog zašto mnoge države ograničavaju političke aktivnosti sudija”. Međutim, Venecijanska komisija želi da predloži da se “političko delovanje” jasno definiše ili zameni uvođenjem zabrane članstva u političkoj stranci.

7. Amandman X (Vrhovni sud Srbije)
8. Amandman opisuje Vrhovni sud Srbije kao najviši sud u Srbiji. Jedina uloga ovog suda koja je regulisana na ustavnom nivou je da osigura uniformnu primenu zakona od strane sudova. Međutim, ne ukazuje na to kako to treba uraditi.
9. U svetlu onoga što je rečeno u vezi sa Amandmanom V, Venecijanska komisija želi da predloži da se sledeći tekst doda drugom stavu ovog Amandmana: “Vrhovni sud Srbije obezbeđuje jedinstvenu primenu zakona sudova kroz svoju sudsku praksu”.
10. Amandman XIII (Sastav Visokog saveta sudstva)
11. U zemljama koje imaju pravosudne savete, njihova struktura se razlikuje od jedne zemlje do druge. Srbija je izabrala model sa dva potpuno odvojena tela: jedno za sudije i jedno za tužioce (vidi amandman XXV, ispod). Ovo je jedna od mogućnosti koje postoje za pravosudne savete u Evropi.
12. U pogledu uspostavljanja i sastava sudskog saveta, stav Venecijanske komisije je sledeći: “Uvažavajući ovu raznolikost pravnih sistema, Venecijanska komisija preporučuje državama koje to još nisu učinile da razmotre osnivanje nezavisnog sudskog saveta ili sličnog tela. U svim slučajevima, savet treba da ima pluralistički sastav sa znatnim delom, ako ne većinom, članova koji su sudije. Izuzev članova po službenoj dužnosti, ove sudije treba da biraju ili imenuju njihove kolege sudije”33 Takođe je navedeno da u sastavu ovog tela “treba postići ravnotežu između nezavisnosti pravosuđa i samouprave s jedne strane i neophodne odgovornosti pravosuđa sa druge strane kako bi se izbegli negativni efekti korporativizma unutar pravosuđa. U tom kontekstu, neophodno je osigurati da disciplinski postupci protiv sudija budu efikasno sprovedeni i da ne budu sprečeni zbog

30 Na primer u Andori, Danskoj, Hrvatskoj, Češkoj, Estoniji, Francuskoj

31 Na primer u Albaniji, Jermeniji, Azerbejdžanu, Belorusiji

32 Austrijski kodeks ponašanja sudija za sudije je takođe protiv članstva u stranci

33 Izveštaj o nezavisnosti pravosudnog sistema deo I: nezavisnost sudija , stav 32.

neprimerene zaštite kolega. Jedan od načina za postizanje ovog cilja je uspostavljanje sudskog saveta sa uravnoteženim sastavom svojih članova”34.

59. Amandman XIII predlaže da VSS bude sastavljen od deset članova: pet sudija koje biraju druge sudije i pet istaknutih pravnika izabranih od strane Narodne skupštine. Razlog za takvo rešenje bio je da se obezbedi da ne postoji sudski korporativizam. Predviđanje parnog broja članova u VSS je manje uobičajeno nego da postoji neparan broj, što je aktuelni trend u mnogim evropskim državama – samo u nekoliko zemalja postoji parni broj članova u pravosudnim savetima35. Postoje evropski standardi o pitanju sastava pravosudnih saveta, a naročito Preporuka CM/Rec(2010)12, u čijem paragrafu 27 je navedeno: “Ne manje od polovine članova takvih saveta bi trebalo da budu sudije koje su izabrale njihove kolege sudije sa svih nivoa pravosuđa i uz poštovanje pluralizma unutar pravosuđa”. Nisu pronađeni navodi o tome da li bi trebalo da postoji paran ili neparan broj članova u takvom savetu. U svakom slučaju, kada odluke donosi najmanje šest članova (vidi Amandman XVI), neće postojati razlika da li postoji paran ili neparan broj članova.
60. Kriterijumi za članove VSS su uključeni u ovaj amandman. Što se tiče članova koje bira Narodna skupština, postavljeni kriterijumi dovode do pitanja zašto samo oni koji su položili pravosudni ispit spadaju u kategoriju “istaknutih pravnika”. Na taj način se isključuju na primer profesori prava, a dodatna potreba za “najmanje deset godina radnog iskustva u pravnoj oblasti iz nadležnost Visokog saveta sudstva ” vrlo je neprecizna i nejasna po pitanju svrhe.
61. Međutim, glavni problem u vezi sa ovim amandmanom jeste da se svi ne-sudijski članovi VSS na isti način biraju od strane Narodne skupštine. U prvom krugu mogu se izabrati glasovima tri petine narodnih poslanika. Ova većina, koja je niža od dvotrećinske većine predviđene prvim nacrtom, već predviđa – u zavisnosti od izbornog sistema Narodne skupštine i rezultata izbora – samo slabu zaštitu od izbora svih ne-sudijskih članova od strane vladajuće većine u datom trenutku. Ova odredba, u svakom slučaju, nema veliki značaj u praksi, pošto drugi krug predviđa da bi se glasovima pet devetina narodnih poslanika mogli izabrati svi ovi članovi i ne postoji podsticaj vladajućoj većini u Narodnoj skupštini da izbegne drugi krug glasanja. Prag od 5/9 glasova je nizak i čini se verovatno da će vlada često raspolagati takvom većinom. Dok Venecijanska komisija suštinski nema prigovor na mehanizam za sprečavanje blokade odlučivanja koji je predviđen ovim amandmanom, ako se ne postigne većina od 5/9 glasova- tj. “Preostale članove bira komisija … sastavljena od predsednika Narodne skupštine, predsednika Ustavnog suda, predsednika Vrhovnog suda, Vrhovnog javnog tužioca i Ombudsmana “- Venecijanska komisija smatra da je malo verovatno da će do toga doći u praksi. Zbog toga bi trebalo odustati od predloga većine od 5/9 glasova. Kako bi postala mehanizam pogodan za

34 Izveštaj o postavljanju sudija , stav 27.

35 Oni sa parnim brojem članova uključuju Jermeniju, Belgiju, Dansku, Italiju, Holandiju, (Škotsku), Slovačku, Španiju

osiguranje pluralizma unutar VSS, izbor petočlane komisije ne bi trebalo da bude ograničen na kandidate koje je predložio parlamentarni odbor.

62. Ukratko, ova odredba stvara mogućnost da će polovina članova VSS-uključujući, prema Amandmanu XV, i predsednika – biti koherentna grupa sličnih stavova u skladu sa željama aktuelne vlade. Ovo je veoma problematično i potrebno je pronaći dugačije rešenje. U tom pogledu postoje različite opcije. Jedna bi bila obezbeđivanje proporcionalnog izbornog sistema koji će obezbediti da je manjina u Skupštini takođe u mogućnosti da bira članove. Druga opcija bi bila da se spoljnim organima, koja nisu pod nadzorom vlade, kao što je advokatska komora ili pravni fakulteti, da mogućnost da imenuju članove. Treća opcija bila bi povećanje broja sudija kao članova koje bi birale njihove kolege sudije. Četvrta opcija bila bi da se poveća neophodna većina i da se omogući petočlanoj komisiji da bira između kandidata koji su se prvobitno prijavili Narodnoj skupštini za članstvo u VSS. Na srpskim vlastima je da na osnovu uslova i iskustava u zemlji, izaberu najadekvatniju opciju.
63. Takođe bi bilo moguće uključiti ex-officio članove u VSS, kao što je ministar pravde ili predsednik Vrhovnog suda. Ovo može biti korisno za olakšavanje dijaloga između različitih aktera u sistemu. Međutim, potrebno je voditi računa da ex-officio članovi ne povećavaju rizik od dominacije u VSS od strane političke većine. Ako bi ministar pravde bio uključen kao ex-officio član, on/ona ne bi trebalo da ima pravo glasa ili da učestvuje u procesu odlučivanja ako se radi o odluci o premeštaju sudije i disciplinskim merama protiv sudija.36
64. Da rezimiramo, u svojoj sadašnjoj formi, ovaj Amandman nije pogodan za osiguranje pluralizma unutar VSS i potrebno je pronaći dugačije rešenje.
65. Amandman XIV (Mandat članova Visokog saveta sudstva) and Amandman XV (Predsednik Visokog saveta sudstva)
66. Prema ovim amandmanima, mandat članova i predsednika VSS je pet godina bez mogućnosti ponovnog izbora. Ovo je relativno kratak mandat, iako treba pohvaliti promenu položaja predsednika svakih pet godina. Međutim, ne bi bilo dobro ako bi se svi članovi promenili istovremeno svakih pet godina, uključujući i predsednika. Venecijanska komisija stoga predlaže da se uvede sistem rotacije kada se radi o izmeni članstva u VSS.
67. Prema drugom stavu Amandmana XV, predsednik VSS bira se među članovima Visokog saveta sudstva koji nisu sudije. Tačno je da je Venecijanska komisija izjavila da “bi predsedavajući saveta mogao da bude izabran od samog saveta od strane

36 Vidi, na primer, Zajedničko mišljenje o Nacrtu zakona o pravosudnom sistemu i statusu sudija Ukrajine ; Mišljenje o nedavnim izmenama zakona o glavnim ustavnim odredbama Republike Albanije (CDL-INF(1998)009); Izveštaj o izborima sudija od strane Venecijanske komisije ; Privremeno mišljenje o ustavnim reformama u Republici Jermeniji ; Mišljenje o reformi pravosuđa u Bugarskoj

članova saveta koji nisu sudije.”37 Međutim, ova preporuka Komisije primarno se odnosi na situacije u kojima sudije koje biraju njihove kolege sudije imaju većinu u savetu i nije primenljiva ako povećava rizik od dominacije u VSS od strane trenutne većine u parlamentu.

67. Prema trećem stavu Amandmana XIV, mandat člana VSS prestaje “iz razloga koji se određuju Ustavom i zakonom i u zakonom predviđenom postupku.” Izgleda da se ova odredba odnosi na sve članove VSS. Međutim, Nacrt amandmana ne sadrži kriterijume za razrešenje i čini se da je to pitanje potpuno ostavljeno da se uredi zakonom, što predstavlja problem.
68. Pored toga, u Amandmanu I, u trećem stavu (izborna prava Narodne skupštine) i u pretposlednjem stavu Amandmana II, članovi VSS koje bira Narodna skupština mogu biti razrešeni od strane Skupštine većinom od 5/9 glasova, bez obzira na većinu kojom su izabrani. Ovo treba revidirati, većina koja je potrebna za razrešenje treba da bude veća, ili bar jednaka većini koja je potrebna za izbor. Važno je da se u Ustavu utvrde kriterijumi (i procedure) za razrešenje, a ne da se prepuste zakonima.
69. Amandman XVI (Rad i odlučivanje Visokog saveta sudstva)
70. Ovaj amandman se bavi procesom donošenja odluka u VSS. Pokreće nekoliko pitanja, od kojih su sva sadržana u trećem stavu koji dovodi do raspuštanja VSS.
71. Prema trećem stavu, ako VSS ne donose odluku u roku od 30 dana, mandat svih članova VSS će prestati. Ovo postavlja pitanje, posebno, šta će se smatrati odlukom? Ovo može zvučati očigledno, ali šta se dešava u situaciji u kojoj nijedan od kandidata za sudije ne ispunjava uslove za izbor – da li se ovo kvalifikuje kao odluka da se odbiju svi kandidati ili se radi o odluci koja nije doneta? Možda je pitanje prevoda, ali važno je da ovo bude jasno.
72. U trenutnoj formi, treći stav efektivno znači da, u slučaju jednakog broja glasova, ne postoji odluka i postoji vrlo konkretna opasnost da će mandat svih članova prestati. Ovo bi moglo dovesti do ubrzanog donošenja odluka ili čestih raspuštanja VSS. VSS je nezavisno telo, što takođe znači da se njegovi članovi kao pojedinci smatraju nezavisnim i ne bi trebalo da budu razrešeni “grupno” na osnovu toga što jedan član nije postupao odgovorno u postupku odlučivanja. Takođe, uzimajući u obzir sastav VSS od pet-pet, blokada u procesu donošenja odluka potencijalno bi mogla biti izazvana od strane politički izabranog dela VSS protiv sudija. Drugim rečima, ova odredba bi mogla imati potencijal da VSS postane neoperativan. Iz tih razloga, ovo kategorično pravilo treba preispitati i izbrisati treći stav ili makar zaoštriti uslove za raspuštanje.
73. Javna tužilaštva

37 Izveštaj o postavljanju sudija, stav 35.

1. Amandman XVIII (Položaj)
2. Propisi o tužilaštvu imaju tendenciju da se mnogo više razlikuju među različitim državama, nego propisi o sudovima. Evropski standardi o sudovima su stroži, međutim, evropski standardi u vezi sa tužilaštvom se takođe razvijaju. Na primer, jedan zajednički standard jeste da tužilaštvo treba lišiti širokih ovlašćenja u oblasti generalnog nadzora, koje treba da preuzmu sudovi (sudovi opšte nadležnosti, upravni sudovi i ustavni sud), kao i institucija ombudsmana.
3. Široka ovlašćenja tužioca da štiti ljudska i građanska prava i slobode, državu i javni interes izazivaju sumnje. Ovo je često bila zabrinutost Venecijanske komisije38. Slična je zabrinutost izražena u Preporuci Parlamentarne skupštine 1604 (2003) o ulozi javnog tužilaštva u demokratskom društvu: “Što se tiče odgovornosti koja nije predmet krivičnog prava, neophodno je da svaka uloga tužilaca u opštoj zaštiti ljudskih prava ne dovodi do bilo kakvog sukoba interesa ili da ne deluje kao odvraćanje pojedinaca koji traže zaštitu njihovih prava od države “.
4. U tom kontekstu, Venecijanskoj komisiji se čini da je uloga javnog tužilaštva, kako je navedeno u Amandmanu XVIII, previše široka. Prvi stav ovog amandmana propisuje da je javno tužilaštvo samostalan državni organ koji „goni učinioce krivičnih dela […] i štiti ustavnost i zakonitost, ljudska prava i građanske slobode”. Iako javno tužilaštvo očigledno uvek mora postupati u skladu sa Ustavom i zakonom, opšta zaštita ljudskih prava nije odgovarajuća oblast nadležnosti za tužilaštvo. Ovo bi trebalo da bude zadatak ombudsmana i/ili drugog tela za zaštitu ljudskih prava39. Pored toga, zaštita ustavnosti u državi koja ima Ustavni sud, kao što je Srbija, spada u nadležnost tog suda. Venecijanska komisija stoga predlaže da se prvi stav preformuliše. Druga mogućnost bi bila zamena sledećim tekstom: “Zakonom se javnom tužilaštvu mogu odrediti i drugi posebni zadaci za zaštitu javnog interesa”.
5. Treći stav ovog Amandmana, koji navodi da je zabranjen bilo kakav uticaj na javno tužilaštvo u pojedinačnom predmetu krivičnog gonjenja – treba pozdraviti. Ovo nas vodi do neophodnog razlikovanja između nezavisnosti sudija i tužilaca:

“30. Svaka ‘nezavisnost’ tužilaštva po svojoj suštini razlikuje se po opsegu od nezavisnosti sudija. Glavni element ovakve “spoljne” nezavisnosti tužilaštva ili Vrhovnog tužioca, nalazi se u zabrani da izvršna vlast daje uputstva u pojedinačnim slučajevima Vrhovnom tužiocu (i naravno direktno bilo kom drugom tužiocu). Opšta uputstva, na primer, da se ozbiljnije ili efikasnije gone određene vrste krivičnih dela, čine se manje problematičnim. Takva uputstva mogu se

38 Videti Izveštaj o evropskim standardima u pogledu nezavisnosti pravosudnog sistema: deo II – tužilaštvo, stavovi 73, 77-83.

39 Videti Principe vezane za status nacionalnih institucija (Pariski principi), rezolucija Generalne skupštine 48/134 od 20. decembra 1993.

smatrati aspektom politike o kojoj na odgovarajući način može odlučiti parlament ili vlada”40

76. Delegacija Venecijanske komisije koja je posetila Beograd bila je obaveštena da ne postoji unutrašnja nezavisnost pojedinačnih javnih tužilaca u Srbiji. Iako prema evropskim standardima, nema nikakvih problema sa ovim, s obzirom da se “nezavisnost” tužilaca po svojoj suštini razlikuje od sudija – postoji međutim niz garancija koje se odnose na pojedinačne tužioce koje treba da postoje. U ovom kontekstu treba napomenuti sledeće:

“31. Nezavisnost tužilaštva kao takvu treba razlikovati od bilo koje “unutrašnje nezavisnosti” tužilaca, osim vrhovnog tužioca. U sistemu hijerarhijske podređenosti, tužioce obavezuju direktive, smernice i uputstva koje izdaju njihovi nadređeni. Nezavisnost, u ovom užem smislu, može se posmatrati kao sistem u kome u vršenju svojih zakonski propisanih aktivnosti, tužioci, osim vrhovnog tužioca, ne moraju dobiti prethodno odobrenje svojih pretpostavljenih niti potvrdu svojih aktivnosti. Tužioci, osim vrhovnog tužioca, često uživaju garancije da se njihov hijerarhijski nadređeni tužilac neće mešati.

32. Da bi se izbegle nepotrebne instrukcije, neophodno je izraditi katalog takvih garancija „nemešanja“ u aktivnosti tužilaca. Nemešanje znači osigurati da su aktivnosti tužilaca u sudskom postupku oslobođene spoljnog pritiska, kao i nepotrebnih ili nezakonitih unutrašnjih pritisaka iz sistema tužilaštva. Takve garancije treba da obuhvataju imenovanje, disciplinsku odgovornost/razrešenje, ali i specifična pravila za upravljanje predmetima i proces donošenja odluka”41
33. Amandman XIX (Odgovornost)
34. Venecijanska komisija je ranije izjavila da “u zemljama u kojima parlament bira vrhovnog tužioca, često je ovlašćen i da ga smeni. U takvom slučaju, potrebno je pravično saslušanje. Čak i uz takvu garanciju, postoji rizik politizacije: “Ne samo da postoji rizik od populističkog pritiska koji se uzima u obzir u odnosu na pojedine slučajeve koji se razmatraju u Parlamentu, već odgovornost pred parlamentom može takođe vršiti indirektni pritisak na tužioca da izbegne donošenje nepopularne odluke i da donosi odluke za koje zna da će biti prihvaćene od zakonodavca”. Shodno tome, odgovornost pred Parlamentom u pojedinačnim slučajevima gonjenja ili izostanka gonjenja treba isključiti.”
35. Ovaj amandman postavlja obaveze (odgovornost) tužilaca u hijerarhijskom tužilačkom sistemu i u odnosu na Narodnu skupštinu. I vrhovni javni tužilac i javni tužioci, tj. šefovi javnih tužilaštava, su odgovorni Narodnoj skupštini (javni tužioci, pored svoje odgovornosti prema Vrhovnom javnom tužiocu). Ovo

40 Izveštaj o evropskim standardima u pogledu nezavisnosti pravosudnog sistema: deo II – tužilaštvo , stav 30

41 , stavovi 31-32

odražava činjenicu da ih, prema Amandmanu XXV, Narodna skupština bira i razrešava. Ovaj aranžman je, međutim, prihvatljiv samo za Vrhovnog javnog tužioca, koji je odgovoran za celokupnu politiku sprovođenja zakona. Ostali tužioci ne mogu biti odgovorni Narodnoj skupštini. To bi bilo u suprotnosti sa trećim stavom Amandmana XVIII, prema kojem je zabranjen svaki uticaj u pojedinačnom slučaju krivičnog gonjenja (videti gore). Štaviše, dvostruka odgovornost može dovesti do nedostatka bilo kakve odgovornosti.

3. Amandman XX (Javni tužioci i zamenici javnih tužilaca)
4. Ovaj amandman odnosi se na pravni lek protiv uputstava javnog tužioca koji je dostupan zamnicima javnih tužilaca, što je potrebno pozdraviti. Međutim, da li postoji pravni lek dostupan javnom tužiocu protiv uputstava Vrhovnog javnog tužioca? Precizniji tekst koji bi obuhvatio i javne tužioce, bio bi dobrodošao42.
5. Amandman XXI (Izbor Vrhovnog javnog tužioca Srbije i javnih tužilaca)
6. Prvi stav ovog amandmana navodi da Narodna skupština bira Vrhovnog javnog tužioca na petogodišnji neobnovljivi mandat. Moglo bi se predložiti da, s obzirom da mandat nije obnovljiv, treba produžiti mandat sa pet na npr. osam godina. Venecijanska komisija je više puta preporučila da se vrhovni tužilac bira kvalifikovanom većinom. U ovom slučaju treba predvideti mehanizam protiv blokade odlučivanja o izboru vrhovnog javnog tužioca.
7. Treći stav navodi da Narodna skupština bira javne tužioce na predlog VST. Iz Amandmana XXV ispod sledi da Narodna skupština takođe razrešava javne tužioce na predlog VST. Javni tužioci, osim vrhovnog javnog tužioca, ne bi trebalo da imaju nikakve veze sa Narodnom skupštinom (videti gore). Treći stav treba brisati kao i navođenje javnih tužilaca u stavu 12 Amandmana II.
8. Amandman XXIII (Stalnost funkcije zamenika javnog tužioca)
9. Stalnost funkcije zamenika javnih tužilaca treba pohvaliti.
10. Međutim, ovaj amandman ima iste nedostatke kao i Amandman VII koji se odnosi na sudije, moraju biti jasno postavljeni razlozi za razrešenje, a osnov kao što je “nestručno vršenje funkcije” je suviše nejasan. Pored toga, potrebno je uneti i pravila o prestanku funkcije javnog tužioca, zamenjujući navode iz stava 12 Amandmana II.
11. Amandman XXIV (Imunitet i nespojivost)
12. Preporuke koje se odnose na sudije date u odnosu na Amandman IX, odnose se, mutatis mutandis, i na javne tužioce.

42 Videti Mišljenje o aktu o javnom tužilaštvu sa izmenama i dopunama, stav 45 i dalje.

7. Amandman XXVI (Sastav Visokog saveta tužilaca)
8. Visoki tužilački saveti postaju zajednička karakteristika u pojedinim državama i iako ne postoje evropski standardi za njihovo uvođenje 43, Venecijanska komisija je uvek podržavala njihovo uvođenje.
9. Što se tiče njihovog sastava, Venecijanska komisija je ranije razmatrala poteškoće u tom pogledu: sa jedne strane, osiguravajući da takav savet bude sastavljen od znatnog broja tužilaca i, s druge, osiguravajući da to nije instrument čiste samouprave. U mišljenju za Gruziju, Venecijanska komisija je izjavila:

“Dobrodošlo je da je značajan broj članova Saveta tužilaca izabran od strane njihovih kolega tužilaca (četiri od devet), a primećeno je da u nekim sistemima tužioci mogu biti čak i većina u takvim organima. U jednom od svojih prethodnih mišljenja, Venecijanska komisija je primetila da: “ravnoteža predložena za Savet, u kojoj tužioci imaju blagu većinu, ali koja sadrži značajnu manjinu eminentnih pravnika […] deluje prikladno”. Istovremeno, Venecijanska komisija naglasila je da tužilački savet “ne može biti instrument čistog samoupravljanja, već vuče svoj demokratski legitimitet od izbora barem jednog dela članova od strane Parlamenta”. Ako se održava predloženi udeo tužilaca u odnosu na članove koji nisu tužioci u savetu, neophodna je dodatne garancije kako bi se osiguralo da je Tužilački savet politički neutralan. […] ”

87. Prema ovom amandmanu, VST se sastoji od jedanaest članova: od kojih su četiri zamenici javnog tužioca koje biraju javni tužioci i zamenici javnih tužilaca, a pet su istaknuti pravnici izabrani od strane Narodne skupštine, plus Vrhovni javni tužilac Srbije i ministar pravde. Venecijanska komisija je navela: “Tamo gde postoji, sastav Tužilačkog saveta treba da uključi tužioce sa svih nivoa, ali i druge aktere kao što su advokati ili profesori prava. Ako su članovi takvog saveta izabrani od strane Parlamenta, po mogućnosti to treba uraditi kvalifikovanom većinom”44. Čini se da je ovo kao slučaj prema Amandmanima II i XXVI. Međutim, pojavljuje se problem sa mehanizmom protiv blokade odlučivanja koji je ovde uveden, što pokreće iste probleme kao i one predložene za VSS pod amandmanom XIII gore, i iz tog razloga bi ga trebalo revidirati.
88. Važno je da u VST ne dominira većina u Narodnoj skupštini u datom trenutku, kako bi mu dala kredibilitet i stekla poverenje javnosti u sistem. Imati pet članova od 11 članova koje je Narodna skupština izabrala pored ministra pravde i Vrhovnog javnog tužioca Srbije – koga takođe bira Narodna skupština – izaziva zabrinutost. Kao i u slučaju VSS, potrebno je naći rešenje da se osigura pluralizam u Savetu, a pitanja koja su postavljena za sudije u VSS primenjuju se i na tužioce u VST, u meri u kojoj je to primenljivo.

43 Izveštaj o evropskim standardima u pogledu nezavisnosti pravosudnog sistema: deo II – tužilaštvo , stav 64.

44 . stav 66.

89. Konačno, Venecijanska komisija želi da ponovi da se odredbe o pravosuđu i upravljanju pravosuđem moraju voditi jasnim pravilima. Iskustvo pokazuje, međutim, da u mnogim zemljama najbolja institucionalna pravila neće raditi bez dobre volje onih koji su odgovorni za njihovu implementaciju. Nejasna ili neprecizna pravila u sistemu u kome takva volja nedostaje ili je suviše slaba mogu dovesti do smanjenja uloge pravosuđa kroz političke manipulacije.
90. Zaključci
91. Venecijanska komisija pozdravlja Nacrt amandmana i priznaje napore Vlade Srbije u nastojanju da ostvari svoj cilj razvoja kao moderna demokratija u korist svih građana Srbije i da se prioritizuje potreba za ispunjavanjem najviših standarda kriterijuma usklađenosti sa međunarodnim najboljim praksama i vladavinom prava.
92. Ipak, postoje brojna otvorena pitanja koja bi trebalo rešiti u ovom važnom procesu izmene Ustava Srbije.
93. Venecijanska komisija bi zbog toga želela da donese sledeće glavne preporuke:

1) Sastav VSS i uloga Narodne skupštine:

Izbor članova VSS koji nisu sudije od strane Skupštine, uvođenjem prvog kruga (većinom od 3/5 glasova) i drugog kruga, u slučaju da nisu izabrani svi kandidati (ovaj put većinom od 5/9 glasova), daje malo podsticaja za većinu u Narodnoj skupštini da izbegne drugi krug glasanja. Ovo stvara mogućnost da će polovina članova VSS biti koherentna grupa koja deli slična mišljenja u skladu sa željama aktuelne vlade. Prema tome, ovaj amandman nije pogodan za osiguranje pluralizma unutar VSS, i Venecijanska komisija poziva srpske vlasti da pronađu drugo rešenje.

2) Sastav VST i uloga Narodne skupštine:

Kao i kod VSS, važno je da VST ne bude dominaniran od strane trenutne većine u Narodnoj skupštini u datom trenutku, kako bi se obezbedio kredibilitet i steklo poverenje javnosti u sistem. Zbog toga, pet od 11 članova koje Narodna skupština bira pored ministra pravde i Vrhovnog javnog tužioca Srbije – koga bira Narodna skupština – izaziva zabrinutost. Kao što je slučaj sa VSS, potrebno je pronaći bolja rešenja za obezbeđivanje pluralizma u Savetu, a pitanja koja se odnose na sudije u VSS, primenjuju se i na tužioce u VST, u meri u kojoj je to primenljivo.

3) Raspuštanje VSS:

Ako VSS ne donese odluku u roku od 30 dana, mandat svih članova će prestati. Ovo bi moglo dovesti do ubrzanog donošenja odluka ili čestih raspuštanja VSS. Uzimajući u obzir sastav VSS od pet-pet, blokade u procesu donošenja odluka potencijalno bi mogle biti izazvane od strane dela VSS koji čine članovi izabrani u Narodnoj skupštini protiv sudija i vice versa. Ovo ima potencijal da VSS postane neoperativan. Ovaj stav treba brisati odnosno zaoštriti uslove za raspuštanje.

4) Razrešenje zbog nestručnosti:

Disciplinska odgovornost sudija i tužilaca nije obuhvaćena Nacrtom amandmana ali su izneti vrlo nejasni razlozi za razrešenje sudija i zamenika javnih tužilaca. Važno je da se u Nacrtu amandmana u vezi sa disciplinskom odgovornošću i razrešenjem predvidi više detalja. Upotrebu nejasne terminologije kao što je “nestručnost”, ukoliko nije bliže definisana, treba izbegavati i zbog toga brisati.

5) Način na koji se obezbeđuje jedinstvena primena zakona:

Venecijanska komisija preporučuje brisanje trećeg stava Amandmana V, u kome se navodi: “Zakonom se uređuje način na koji se obezbeđuje jedinstvena primena zakona od strane sudova”. Ako se, međutim, smatra da u Ustav treba uključiti upućivanje na potrebu da se obezbedi odgovarajuća harmonizacija sudske prakse i ako se pozivanje na ulogu Vrhovnog suda u Amandmanu X ne smatra dovoljnim, tada bi prvi stav ovog Amandmana mogao upućivati na uzimanje u obzir ili dužno poštovanje sudske prakse.

6) Javni tužioci i zamenici javnih tužilaca

Vrhovni javni tužilac i javni tužioci biraju se i odgovorni su Narodnoj skupštini. Iako je prihvatljivo da Vrhovnog javnog tužioca bira Narodna skupština i da odgovara Skupštini za sveukupnu politiku sprovođenja zakona, drugi javni tužioci ne bi trebalo da imaju direktnu vezu sa Narodnom skupštinom. Prema tome, amandmane XIX i XXI treba shodno tome izmeniti.

93. Pored toga, ostale odredbe Nacrta treba razmotriti i dopuniti prema preporukama u ovom mišljenju.
94. Ovaj Nacrt amandmana pruža širok okvir vezan za pravosuđe Srbije. Po svojoj prirodi, ustavni propisi ne bi trebalo da budu previše detaljni i praktični uticaj Nacrta će u velikoj meri zavisiti od kvaliteta zakona. Venecijanska komisija je spremna da obezbedi svoju ekspertizu u zakonima za sprovođenje ovih izmena, ukoliko je potrebno.

Izvor: Sajt Ministarstva pravde Republike Srbije (www.mpravde.gov.rs).