Komisija za zaštitu konkurencije je, zajedno sa italijanskim partnerima, u okviru Tvining projekta „Budući razvoj zaštite konkurencije u Srbiji“, uradila srpski prevod OECD Smernica za borbu protiv nameštanja ponuda u postupcima javnih nabavki i Preporuka Saveta OECD-a o borbi protiv nameštanja ponuda u javnim nabavkama.
Smernice pružaju sveobuhvatan prikaz mogućih strategija naručilaca, sa ciljem onemogućavanja nameštanja javnih nabavki od strane jednog ili više ponuđača.
1. UVOD
Nameštanje ponuda (ili tajno dogovaranje u postupku javne nabavke) se dešava kada se poslovni subjekti, od kojih bi se inače očekivalo da se takmiče, tajno dogovore da podignu cene ili smanje kvalitet dobara ili usluga za kupce koji žele da nabave proizvode ili usluge putem procesa prikupljanja ponuda. Javne i privatne organizacije se često oslanjaju na konkurentski postupak prikupljanja ponuda u javnim nabavkama kako bi postigli veću vrednost za dati novac. Niže cene i/ili bolji proizvodi su poželjni jer rezultiraju u uštedi sredstava ili njihovom oslobađanju radi upotrebe na druga dobra i usluge. Konkurentskim procesom se mogu postići niže cene ili bolji kvalitet i inovacije samo kada se kompanije istinski takmiče (odnosno, pošteno i nezavisno uspostavljaju svoje uslove poslovanja). Nameštanje ponuda može naročito biti štetno ako utiče na javnu nabavku1 .
Takva tajna udruživanja smanjuju sredstva kupaca i poreskih obveznika, umanjuju poverenje javnosti u konkurentski postupak i podrivaju koristi konkurentskog tržišta. Nameštanje ponuda je nezakonita praksa u svim zemljama članicama Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) i može se ispitivati i kažnjavati na osnovu zakona i propisa zaštite konkurencije. U određenom broju zemalja članica OECD-a se nameštanje ponuda takođe smatra krivičnim delom.
2. NAJČEŠĆI OBLICI NAMEŠTANJA PONUDA
Tajna udruživanja radi nameštanja ponuda mogu poprimiti razne oblike, od kojih svi otežavaju napore kupaca – često nacionalnih i lokalnih vlasti – da nabave dobra i usluge po najnižoj mogućoj ceni. Često se konkurenti unapred dogovaraju o tome ko će podneti pobednički ponudu za određeni ugovor koji se dodeljuje putem konkurentskog postupka podnošenja ponuda. Zajednički cilj tajnog udruživanja radi nameštanja ponuda je da se poveća iznos pobedničke ponude, a time i iznos ostvarene dobiti za pobednike nabavke. Sheme nameštanja ponuda često uključuju mehanizme za dodelu i raspodelu dodatne dobiti koja je ostvarena na osnovu viših konačnih ugovorenih cena između učesnika u tajnom dogovaranju. Na primer, konkurenti koji se dogovore da ne podnesu ponudu ili da podnesu ponudu koja neće biti izabrana, mogu postati podugovarači ili obezbeđivati snabdevanje na osnovu ugovora iz javne nabavke na kojoj je utvrđeni ponuđač pobedio, a kako bi međusobno podelili dobit od nezakonito postignute skuplje ponude. Međutim, učesnici u dugotrajnim sporazumima radi nameštanja ponuda se mogu koristiti mnogo detaljnije razrađenim metodama ustupanja pobedničkih ugovora, praćenja i dodele dobiti od nameštenih ponuda koje mogu trajati mesecima ili godinama. Nameštanje ponuda takođe može uključivati novčane isplate od strane utvrđenog pobednika nabavke jednom ili više učesnika u tajnom dogovaranju. Ovo tzv. kompenzaciono plaćanje je neki put povezano i sa metodom kada kompanije podnose „pokrivajuće ili fiktivne“ (skuplje) ponude2 .
1 Javne nabavke u zemljama članicama OECD-a čine približno 15% BDP-a. U mnogim zemljama koje nisu članice OECD-a ovaj iznos je čak i viši. Videti OECD, Podmićivanje u javnim nabavkama, metode, učesnici i protivmere, 2007.
2 U najvećem broju slučaja će kompenzaciona plaćanja biti omogućena korišćenjem lažnih faktura za podugovaračke poslove. Međutim, takvi radovi se zapravo ne sprovode, te je faktura lažna. Lažni ugovori o pružanju savetodavnih usluga se takođe mogu koristiti u ovu svrhu.
Iako se pojedinci i kompanije mogu dogovoriti o primeni shema nameštanja ponuda na razne načine, oni obično primenjuju jednu ili više najčešćih strategija. Te tehnike nisu međusobno isključive. Na primer, fiktivna ponuda se može koristiti zajedno sa tzv. rotirajućom ponudom. U istom cilju, ove strategije mogu rezultirati u obrascima koje službenici zaduženi za javnu nabavku mogu da utvrde, a koji im posledično mogu pomoći u otkrivanju shema nameštenih ponuda.
· Simulirana, pokrivajuća ili fiktivna ponuda. Simulirana, pokrivajuća ili fiktivna (takođe poznata i kao uslužna, poklon, pojavna ili simbolična) ponuda je najčešći način na koji se sheme nameštanja ponuda sprovode. Dešava se kada se pojedinci ili kompanije dogovore da podnesu ponude koje uključuju najmanje jedan od sledećih elemenata:
(1) konkurent pristaje da podnese ponudu koja je viša od ponude utvrđenog pobednika,
(2) konkurent podnosi ponudu koja je očigledno previsoka da bi bila prihvaćena, ili
(3) konkurent podnosi ponudu koja sadrži posebne uslove za koje se unapred zna da su neprihvatljivi za kupca. Fiktivno davanje ponuda je osmišljeno kako bi se odao privid istinske konkurencije.
· Uzdržavanje od podnošenja ponuda. Sheme koje podrazumevaju uzdržavanje od podnošenja ponuda se odnose na sporazume između konkurenata u kojima jedna ili više kompanija pristaje da se uzdrži od podnošenja ponude ili da povuče prethodno podnetu ponudu kako bi ponuda utvrđenog pobednika bila prihvaćena. U suštini, uzdržavanje od podnošenja ponuda znači da kompanija ne podnosi ponudu koja treba da bude predmet razmatranja.
· Rotirajuća ponuda. U shemama koje podrazumevaju rotirajuću ponudu, kompanije koje se tajno dogovaraju nastavljaju da učestvuju u pozivima za podnošenje ponuda ali pristaju da se smenjuju kao pobednici (odnosno, da podnose najnižu ponudu) u javnoj nabavci. Načini na koji se sporazumi po principu rotirajuće ponude primenjuju se mogu razlikovati. Na primer, strane koje učestvuju u tajnom dogovaranju mogu odabrati da svakoj kompaniji raspodele približno jednake novčane iznose na osnovu određenih grupa ugovora ili da dodele iznose koje odgovaraju veličini svake kompanije.
· Podela tržišta. Konkurenti mogu razdeliti tržište i pristati da se međusobno ne takmiče za određene kupce ili u određenim geografskim oblastima. Konkurentske kompanije mogu, na primer, dodeliti određene kupce ili vrste kupaca različitim kompanijama u sporazumu kako one ne bi podnosile ponude (ili kako bi davale samo fiktivne ponude) po ugovorima određenih grupa mogućih kupaca a koji su dodeljeni drugoj kompaniji u sporazumu. Zauzvrat, ta kompanija neće davati konkurentske ponude drugoj utvrđenoj grupi kupaca koji su dodeljeni drugim kompanijama u sporazumu.
3. ODLIKE PRIVREDNOG SEKTORA, PROIZVODA I USLUGA KOJE POMAŽU JAČANJU TAJNOG DOGOVARANJA
Kako bi kompanije sprovodile uspešne tajne sporazume, moraju se dogovoriti o zajedničkom pravcu aktivnosti radi primene datog sporazuma, sistemu praćenja kojim se utvrđuje da li se ostale kompanije pridržavaju istog, te utvrditi način na koji će kazniti kompanije koje krše dogovor. Iako se nameštanje ponuda može desiti u bilo kom privrednom sektoru, postoje određeni sektori kod kojih je isto izvesnije usled posebnih obeležja date privredne grane ili uključenog proizvoda. Takve odlike idu u prilog naporima kompanija da nameštaju ponude. Pokazatelji nameštanja ponuda, o kojima će biti više reči u nastavku, mogu biti značajniji u prisustvu određenih pomoćnih faktora. U tim okolnostima, lica zadužena za javnu nabavku treba da budu na posebnom oprezu. Iako je ustanovljeno da različite odlike privrednih sektora ili proizvoda pomažu jačanju tajnog dogovaranja, nije potrebno da sve budu prisutne kako bi kompanije uspešno nameštale ponude.
· Mali broj kompanija. Izvesnije je da će doći do nameštanja ponuda kada mali broj kompanija snabdeva određenim dobrima ili uslugama. Što je manji broj prodavača to im je lakše da postignu dogovor o načinu nameštanja ponuda.
· Ograničen ulazak ili nemogućnost ulaska na tržište. Kada tek mali broj poslovnih subjekata ulazi ili je izvesno da će ući na određeno tržište zbog visokih troškova, težine ili vremena koje je potrebno za ulazak, kompanije koje posluju na datom tržištu su zaštićene od konkurentskog pritiska mogućih novih učesnika na tržištu. Zaštitne prepreke pomažu jačanju napora za nameštanje ponuda.
· Tržišni uslovi. Značajne promene u uslovima potražnje ili snabdevanja obično destabilizuju postojeće sporazume za nameštanje ponuda. Konstantan, predvidljiv tok potražnje iz javnog sektora obično povećava rizik od tajnog dogovaranja. Isto tako, tokom perioda privrednih previranja ili nesigurnosti se podsticaji za nameštanje ponuda povećavaju jer konkurenti pokušavaju da nadoknade poslovne gubitke ostvarivanjem dobiti putem tajnog dogovaranja.
· Privredna udruženja. Privredna udruženja3 mogu služiti kao legitimni, prokonkurentski mehanizmi za članove poslovnog ili uslužnog sektora radi promovisanja standarda, inovacija i konkurencije. Suprotno tome, kada se radi o nezakonitom, antikonkurentskom postupanju, ova udruženja se mogu koristiti od strane rukovodilaca kompanija kao mesto održavanja sastanaka i prikrivanja razgovora o načinima i sredstvima za postizanje i primenu sporazuma o nameštanju ponuda.
· Ponavljanje ponuda. Ponovljene kupovine povećavaju verovatnoću tajnog dogovaranja. Učestalost podnošenja ponuda pomaže učesnicima sporazuma o nameštanju ponuda da međusobno dodele ugovore. Pored toga, strane u zabranjenom sporazumu (kartelu) mogu kazniti učesnika koji ne poštuje dogovor ciljanjem na ponude koje su mu prvobitno bile dodeljene. Stoga, ugovori za dobra ili usluge koji su redovni i koji se ponavljaju, mogu zahtevati posebne alatke i opreznost kako bi se sprečilo namešteno učešće u javnim nabavkama. 3 Privredna ili trgovinska udruženja čine pojedinci i kompanije koji dele zajednički poslovni interes, udruženi radi unapređenja svojih poslovnih ili profesionalnih ciljeva.
· Identični ili slični proizvodi ili usluge. Kada su proizvodi ili usluge koje pojedinci ili kompanije prodaju identični ili vrlo slični, za kompanije je lakše da postignu sporazum o strukturi zajedničke cene.
· Mali broj ili nepostojanje zamenskih proizvoda. Kada postoji mali broj ili uopšte nema dobrih alternativnih proizvoda ili usluga kojima se mogu zameniti proizvodi ili usluge koji se kupuju, pojedinci ili kompanije koji žele da nameštaju ponude su sigurniji u saznanju da kupac ima manji broj, ili uopšte nema, dobrih alternativa, pa je izvesno da će njihovi napori usmereni na podizanje cena biti uspešni.
· Male ili nepostojeće tehnološke promene. Male inovacije ili njihovo odsustvo u proizvodima ili uslugama pomaže kompanijama da postignu sporazum i nastave sa njegovim sprovođenjem tokom dužeg vremenskog perioda. itd.
Ceo tekst OECD Smernica i Preporuka možete videti u programu „Propis Soft“
Izvor: sajt Komisije za zaštitu konkurencije (www.kzk.gov.rs)