Razlozi donošenja novog Zakona o pravobranilaštvu
Prema navodima zakonodavca:
“Važeći Zakon o javnom pravobranilaštvu („Službeni glasnik RS”, broj 43/91) nije odredio pojam pravobranilaštva i pravobranioca, niti je utvrdio osnovna načela na kojima bi trebalo da se zasniva rad pravobranilaštva, kao organa koji obavlja poslove pravne zaštite imovinskih prava i interesa Republike Srbije, autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave – načelo samostalnosti i načelo zaštite poverljivih podataka. S tim u vezi, nije jasno ni na koji način treba izvršiti organizaciju i uređenje pravobranilaštva, jer sam zakon ne sadrži preciznije odredbe o ovome. Zakonom je i sam naziv pravobranilaštva neadekvatno određen, dodavanjem reči „javno” u nazivu, imajući u vidu da zaštita javnog interesa nije primarna funkcija pravobranilaštva, koje primarno štiti interes pravnih lica koja zastupa (države, autonomne pokrajine, grada ili opštine). Takođe, ostalo je nedefinisano u kakvom su odnosu pravobranilaštvo i pravna lica, organi i organizacije koje pravobranilaštvo zastupa, odnosno da li je pravobranilaštvo ovlašćeno da po sopstvenoj inicijativi preduzima sve radnje zastupanja koje smatra celishodnim, ili je vezano nalozima i uputstvima zastupanih organa. U praksi se javilo i značajno sporno pitanje o tome da li pravobranilaštvo ima pravo da uskrati zainteresovanim licima pružanje informacija o sadržini predmeta u kojima vrši zastupanje, a u kontekstu primene Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja., odnosno sporno je da li se pravobranilaštvo može posmatrati kao organ javne vlasti u odnosu na građane i u slučaju kada preduzima radnje zastupanja u parničnom ili kakvom drugom postupku, ili u konkretnom slučaju pravobranilaštvu treba priznati pravo na zaštitu informacija sa kojima raspolaže kao zastupnik stranke, u skladu sa principom poverljivosti odnosa zastupnika i zastupanog.
Zakon o javnom pravobranilaštvu sadrži svega 16 članova o uređenju, delokrugu i organizaciji i radu Republičkog javnog pravobranilaštva, koji ne daju uopšte, ili ne daju potpune i jasne odgovore na sva značajna pitanja. Nadležnost Republičkog javnog pravobranilaštva nije jasno utvrđena, a zakon ostavlja otvoreno pitanje u kojim sve slučajevima se to pravobranilaštvo pojavljuje kao zakonski zastupnik, odnosno koje sve državne organe i organizacije zastupa i u kojim sve pravnim postupcima. Zakonom uopšte nije uređeno na koji način Republičko javno pravobranilaštvo ostvaruje svoje nadležnosti.
Nakon donošenja Zakona o javnom pravobranilaštvu došlo je i do niza značajnih promena u ustavnom uređenju i organizaciji državne vlasti, finansiranju javnih potreba, te naročito u pravnom uređenju svojinskopravnih i drugih imovinskopravnih odnosa.
U skladu sa dobrom uporednom praksom i duhom vremena nužno je donošenje novog zakona u ovoj oblasti.
Pored toga, Zakonom se rešavaju problemi koji su identifikovani u primeni važećeg Zakona o javnim pravobranilaštvu.
Osnovni cilj koji se donošenjem ovog zakona postiže je stvaranje uslova za najkvalitetniju zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, a njime bi se na jedinstven način i trajno rešilo pitanje načina ostvarivanja pravobranilačke funkcije.
Osnovne odredbe
Članom 1. Zakona o pravobranilaštvu se uređuje delokrug i položaj pravobranilaštva, osnivanje, nadležnost, uređenje i organizacija Državnog pravobranilaštva, položaj glavnog državnog pravobranioca, državnih pravobranilaca i zaposlenih u Državnom pravobranilaštvu, osnivanje, nadležnost i osnove uređenja i organizacije pravobranilaštva autonomne pokrajine i pravobranilaštva jedinice lokalne samouprave, kao i druga pitanja od značaja za rad Državnog pravobranilaštva, pravobranilaštava autonomne pokrajine i pravobranilaštva jedinice lokalne samouprave.
Članom 2. Zakona utvrđuje se pojam pravobranilaštva, kao organa koji obavlja poslove pravne zaštite imovinskih prava i interesa Republike Srbije, autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave. Osniva se Državno pravobranilaštvo, koje obavlja poslove pravobranilaštva za zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije i određuje se da poslove pravobranilaštva za zaštitu imovinskih prava i interesa autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave obavljaju pravobranilaštva autonomnih pokrajina i pravobranilaštva jedinica lokalne samouprave, čije se uređenje i organizacija, kao i druga pitanja od značaja za rad, utvrđuju odlukom autonomne pokrajine, odnosno odlukom jedinice lokalne samouprave, u skladu sa osnovama za uređenje i organizaciju pravobranilaštva propisanih ovim zakonom.
Odredbama čl. 3. i 4. Zakona načelno se određuje se način obavljanja poslova pravobranilaštva, kao i način obezbeđivanja sredstava za rad pravobranilaštva.
Državno pravobranilaštvo
Odredbama Glave druge utvrđuju se: osnove pravnog položaja Državnog pravobranilaštva (član 5); glavni državni pravobranilac i državni pravobranioci kao nosioci funkcije Državnog pravobranilaštva (član 6); obeležja Državnog pravobranilaštva (član 7); dužnost dostavljanja spisa i pružanja podataka i obaveštenja Državnom pravobranilaštvu (član 8); obavezno dostavljanje pismena neposredno Državnom pravobranilaštvu (član 9); i troškovi zastupanja koji se priznaju Državnom pravobranilaštvu po propisima o nagradi i naknadi troškova za rad advokata kao javni prihod Republike Srbije (član 10).
Nadležnost Državnog pravobranilaštva
Predloženim odredbama Glave treće uređuju se: nadležnost Državnog pravobranilaštva i način ostvarivanja nadležnosti.
Članom 11. Zakona propisano je da je Državno pravobranilaštvo zastupnik Republike Srbije u pravnim postupcima pred sudovima, arbitražama, organima uprave i drugim nadležnim organima, kada Republika Srbija ima položaj stranke ili umešača o čijim pravima i obavezama se odlučuje u tom postupku. Državno pravobranilaštvo pred sudovima, arbitražama, organima uprave i drugim nadležnim organima zastupa državne organe i posebne organizacije koji nemaju svojstvo pravnog lica, državne organe i posebne organizacije koji imaju svojstvo pravnog lica a čije se finansiranje obezbeđuje iz budžeta Republike Srbije i javne ustanove čiji je osnivač Republika Srbija, a čije se finansiranje obezbeđuje iz budžeta Republike Srbije, u pravnim postupcima u kojima ovi subjekti učestvuju kao stranke ili umešači o čijim imovinskim pravima i obavezama se odlučuje u tom postupku; Državno pravobranilaštvo može na osnovu posebno datog punomoćja zastupati u postupku pred sudovima, arbitražama, organima uprave i drugim nadležnim organima i druga pravna lica čiji je osnivač Republika Srbija.
Članom 12. Zakona uređeno zastupanje pred stranim i međunarodnim sudovima i arbitražama i pred drugim nadležnim organima u inostranstvu.
Posebnu novinu predstavljaju odredbe člana 13. Zakona kojima se uvodi nova nadležnost Državnog pravobranilaštva, a to je zastupanje Republike Srbije pred Evropskim sudom za ljudska prava, koje prema važećim propisima obavlja Ministarstvo pravde. Poslove zastupanja pred Evropskim sudom za ljudska prava obavlja zamenik državnog pravobranioca koji je postavljen i za zastupnika Republike Srbije pred tim sudom. Evropskim sudom za ljudska prava.
Odredbama čl. 15. do 18 Zakona uređene su nadležnosti Državnog pravobranilaštva u vezi sa davanjem obaveštenja i podnošenje izveštaja Vladi i drugim nadležnim državnim organima; pokretanje postupka za ocenu ustavnosti zakona, odnosno za ocenu ustavnosti i zakonitosti drugih opštih pravnih akata, ako oceni da su zakonom, odnosno drugim opštim pravnim aktom povređena imovinska prava i interesi Republike Srbije ili zakonom utvrđeni položaj Državnog pravobranilaštva; davanje obaveštenja o potrebi izmene propisa u slučaju da je u postupku pred Evropskim sudom za ljudska prava utvrđeno da domaći propis nije u skladu sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda; davanje mišljenja na nacrte pravnih poslova koje zaključuju subjekti koje zastupa, ako ti pravni poslovi za predmet imaju imovinska prava i obaveze Republike Srbije, odnosno tih subjekata i o drugim imovinskopravnim pitanjima i pružanje pravne pomoći.
Odredbom člana 19. Zakona određeno je da je Državno pravobranilaštvo ovlašćeno da pokrene, odnosno podnese inicijativu za pokretanje pravnog postupka pred sudom ili drugim nadležnim organom povodom pitanja iz svoje nadležnosti, kao i da postupa i po nalozima i zahtevima subjekata koje zastupa. Istim članom propisani su i rokovi u kojima je Državno pravobranilaštvo dužno da obavesti subjekat koji zastupa o preduzetim radnjama. Odredbom člana 20. Zakona utvrđuje se podnošenje izveštaja Državnog pravobranilaštva o postupanju u pojedinim predmetima, a odredbama čl. 21. i 22. Zakona način postupanja Državnog pravobranilaštva radi sporazumnog rešavanja spornog odnosa i zaštita poverljivih podataka dobijenih u postupku zastupanja.
Uređenje Državnog pravobranilaštva
Članom 23. Zakona utvrđuje se da poslove iz nadležnosti Državnog pravobranilaštva obavljaju državni pravobranilac i zamenici državnog pravobranioca. Državni pravobranilac rukovodi radom i predstavlja Državno pravobranilaštvo i za svoj rad i rad Državnog pravobranilaštva odgovoran Vladi i Ministarstvu pravde, a zamenik državnog pravobranioca odgovoran za svoj rad državnom pravobraniocu.
Članom 24. Zakona utvrđeno je da državni pravobranilac može preduzeti svaku radnju iz nadležnosti Državnog pravobranilaštva, da je isključivo nadležan za pokretanje postupka ocene ustavnosti i zakonitosti, podnošenje izveštaja i obaveštenja Vladi i ministarstvu, kao i za obavljanje drugih poslova utvrđenih zakonom kao nadležnost državnog pravobranioca. Zamenik državnog pravobranioca može preduzeti svaku radnju iz nadležnosti Državnog pravobranilaštva koja nije u isključivoj nadležnosti državnog pravobranioca.
Članom 25. Zakona propisano je da Državno pravobranilaštvo poslove iz svoje nadležnosti pred sudovima, organima uprave i drugim nadležnim organima van sedišta Državnog pravobranilaštva obavlja u odeljenjima Državnog pravobranilaštva, čiji se broj, mesna nadležnost i sedišta određuju pravilnikom o obrazovanju odeljenja Državnog pravobranilaštva, koji donosi ministar nadležan za pravosuđe.
Odredbama čl. 26. do 28. Zakona utvrđuje se pravo državnog pravobranioca da izdaje opšta obavezna uputstava i. uputstva za obavezno postupanje u pojedinim predmetima, kao i devolucija i supstitucija zamenika državnog pravobranioca.
Članom 29. Zakona određuje se mogućnost zamenjivanja u zastupanju od strane lica zaposlenog u subjektu koji zastupa Državno pravobranilaštvo ili od strane pravobranilaštva jedinice lokalne samouprave.
Članom 30. Zakona utvrđuju se ovlašćenja pravobranilačkog pomoćnika i pravobranilačkog pripravnika u preduzimanju radnji zastupanja u postupku pred sudom, organom uprave ili drugim nadležnim organom.
Odredbama čl. 31. do 33. Zakona utvrđuju se poslovi uprave u Državnom pravobranilaštvu sadržina i ovlašćenje za donošenje pravilnika o upravi u Državnom pravobranilaštvu, kao i vršenje nadzora nad radom Državnog pravobranilaštva od strane ministarstva nadležnog za pravosuđe.
Položaj državnog pravobranioca i zamenika državnog pravobranioca
Članom 34. Zakona određeno je da državni pravobranilac i zamenici državnog pravobranioca ostvaruju prava iz radnog odnosa u skladu sa propisima koji uređuju položaj državnih službenika, ako ovim zakonom nije drukčije određeno.
Odredbama čl. 35. i 36. Zakona uređuje se premeštaj i upućivanja zamenika državnog pravobranioca iz sedišta ili odeljenja Državnog pravobranioca u drugo odeljenje ili sedište.
Postavljenje državnog pravobranioca i zamenika državnog pravobranioca (čl. 37-40)
Odredbama Glave VI Zakona utvrđuju se: osnovna pravila za postavljenje i opšti posebni uslovi za postavljenje državnog pravobranioca i zamenika državnog pravobranioca.
Članom 37. Zakona utvrđuje se da državnog pravobranioca na predlog ministra nadležnog za pravosuđe postavlja Vlada na period od pet godina i da može biti ponovo postavljen i da ako državni pravobranilac po isteku mandata ne bude ponovo postavljen ili ako mu položaj prestane na lični zahtev, postavlja se za zamenika državnog pravobranioca.
Članom 38. Zakona propisuje se da zamenika državnog pravobranioca postavlja Vlada, na predlog ministra nadležnog za pravosuđe, na period od pet godina i da zamenik državnog pravobranioca može biti ponovo postavljen. Zamenik državnog pravobranioca koji ne bude ponovo postavljen ili ako mu položaj prestane na lični zahtev ima pravo da bude raspoređen na radno mesto pravobranilačkog pomoćnika. Broj zamenika državnog pravobranioca utvrđuje se aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Državnom pravobranilaštvu.
Članom 39. Zakona utvrđuju se opšti uslovi za postavljenje, prema kojima za državnog pravobranioca i zamenika državnog pravobranioca može biti postavljen državljanin Republike Srbije koji ispunjava opšte uslove za rad u državnim organima, koji je završio pravni fakultet, položio pravosudni ispit i dostojan je pravobranilačke funkcije.
Članom 40. Zakona utvrđuju se posebni uslovi za postavljenje, prema kojim za državnog pravobranioca i državnog pravobranioca može biti postavljeno lice koje, pored opštih uslova, ima radno iskustvo u pravnoj struci nakon položenog pravosudnog ispita, i to deset godina za glavnog državnog pravobranioca, odnosno osam godina za državnog pravobranioca, kao i da je za obavljanje poslova iz nadležnosti Državnog pravobranilaštva u zastupanju pred međunarodnim sudom ili drugim međunarodnim telom, pored napred navedenih uslova, potrebno da lice poseduje odgovarajući nivo poznavanja jednog od stranih jezika na kojima se vodi postupak pred međunarodnim sudom ili drugim međunarodnim telom. Za zamenika državnog pravobranioca koji je zastupnik Republike Srbije pred Evropskim sudom za ljudska prava, pored ostalih uslova, potrebno je da lice poseduje i potvrđeno aktivno znanje engleskog, odnosno francuskog jezika.
Kolegijum Državnog pravobranilaštva
Odredbama Glave VII Zakona određuje se Kolegijum Državnog pravobranilaštva koje sačinjavaju državni pravobranilac i svi zamenici državnog pravobranioca, utvrđuju se uslovi za sazivanje Kolegijuma, kao i nadležnosti Kolegijuma.
Zaposleni u Državnom pravobranilaštvu
Odredbom člana 44. Zakona određuje se da u Državnom pravobranilaštvu rade pravobranilački pomoćnici, pravobranilački pripravnici i drugi državni službenici i nameštenici zaposleni na administrativnim, birotehničkim, tehničkim, računovodstvenim, informacionim i drugim pratećim poslovima značajnim za rad Državnog pravobranilaštva, te da broj zaposlenih u Državnom pravobranilaštvu određuje glavni državni pravobranilac aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta.
Odredbom člana 45. Zakona propisuje se da Državno pravobranilaštvo ima sekretara koji pomaže državnom pravobraniocu u vršenju poslova uprave u Državnom pravobranilaštvu.
Odredbom člana 46. određuje se da pravobranilački pomoćnici pomažu glavnom državnom pravobraniocu i državnom pravobraniocu u obavljanju poslova iz delokruga Državnog pravobranilaštva, izrađuju pravobranilačke podneske i akte, preduzimaju radnje zastupanja na raspravama pred sudom, organom uprave ili drugim nadležnim organom, te samostalno ili pod nadzorom vrše druge poslove predviđene zakonom i aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta.
Odredbama člana 47. utvrđuju se uslovi za prijem pravobranilačkog pripravnika, i uslovi za preuzimanje u radni odnos na neodređeno vreme u svojstvu pravobranilačkog pomoćnika. Takođe je predviđeno da diplomirani pravnik može biti primljen na obuku u Državno pravobranilaštvo, bez zasnivanja radnog odnosa, radi sticanja radnog iskustva i uslova za polaganje pravosudnog ispita (volonter). Članom 48. Zakona je predviđeno da državni pravobranilac utvrđuje program obuke pravobranilačkih pripravnika i volontera, te da pravobranilački pripravnik i volonter može određeno vreme biti upućen na obuku u drugi državni organ, organ autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave.
Odredbama čl. 49. i 50. Zakona propisuje se da se na zasnivanje radnog odnosa, prava, obaveze, stručno usavršavanje, ocenjivanje i odgovornosti zaposlenih u Državnom pravobranilaštvu primenjuju propisi koji uređuju radne odnose državnih službenika i nameštenika, ako Zakonom o pravobranilaštvu nije drukčije određeno, kao i donošenje akta o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Državnom pravobranilaštvu.
Pravobranilaštvo autonomne pokrajine i pravobranilaštvo jedinice lokalne samouprave (čl. 51-53)
Polazeći od Ustavom utvrđenog prava na samostalno uređivanje organa autonomne pokrajina i jedinice lokalne samouprave, Zakonom o pravobranilaštvu se ne osnivaju pravobranilaštva autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, već se utvrđuju samo osnovni principi za funkcionisanje ovih pravobranilaštava, polazeći od kojih autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave samostalno osnivaju i uređuju svoja pravobranilaštva.
Nadležnosti pravobranilaštva autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave utvrđene u članu 52. Zakona odnose se samo na osnovne i tipične nadležnosti svakog pravobranilaštva i ne ograničavaju autonomnu pokrajinu ili jedinicu lokalne samouprave da pravobranilaštvu koje osniva poveri i druge nadležnosti.
Prelazne i završne odredbe
Predloženom odredbom člana 54. Zakona predviđeno je da stupanjem zakona na snagu Republičko javno pravobranilaštvo nastavlja sa radom kao Državno pravobranilaštvo, da republički javni pravobranilac i zamenici republičkog javnog pravobranioca postavljeni na osnovu važećeg Zakona o javnom pravobranilaštvu nastavljaju sa radom do postavljenja državnog pravobranioca i zamenika državnih pravobranilaca u skladu sa ovim zakonom, da državni službenici i nameštenici u Republičkom javnom pravobranilaštvu nastavljaju sa radom do raspoređivanja zaposlenih u Državnom pravobranilaštvu u skladu sa zakonom i aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Državnom pravobranilaštvu, te da je ovlašćenje za zastupanje izdato državnom službeniku u Republičkom javnom pravobranilaštvu od strane republičkog javnog pravobranioca ili zamenika republičkog javnog pravobranioca pre stupanja na snagu zakona punovažno do isteka roka od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Odredbama čl. 55. i 56. Zakona određeni su rokovi za postavljenje državnog pravobranioca i zamenika državnog pravobranioca, kao i prestanak položaja republičkog javnog pravobranioca i zamenika republičkog javnog pravobranioca.
Odredbama čl. 57. i 58. određeni su rokovi za preuzimanje nadležnosti Državnog pravobranilaštva od drugih državnih organa koje zastupa po ovom zakonu a koje nije zastupalo Republičko javno pravobranilaštvo, kao i preuzimanje nadležnosti i zaposlenih od Ministarstva pravde u vezi sa zastupanjem Republike Srbije pred Evropskim sudom za ljudska prava
Članom 59. Zakona određeni su rokovi za donošenje podzakonskih akata predviđenih ovim zakonom.
Članom 60. Zakona određuje se svrstavanje u platne grupe državnog pravobranioca i zamenika državnog pravobranioca, do usklađivanja propisa sa odredbama ovog zakona.
Odredbama čl. 61. do 64. Zakona određuju se rokovi za usklađivanje organizacije pravobranilaštva autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave sa odredbama ovog zakona, primena ranije donetih propisa, prestanak važenja propisa i stupanje ovog zakona na snagu.