Novine Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji

Izmene i dopune Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Službeni glasnik RS”, br. 80/02, 84/02-ispravka, 23/03-ispravka, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05-dr. zakon, 62/06-dr. zakon, 61/07, 20/09, 72/09-dr. zakon, 53/10, 101/11, 2/12-ispravka, 93/12, 47/13 i 108/13 – u daljem tekstu: ZPPPA) imaju nekoliko važnih ciljeva:

a) ujednačavanje, objedinjavanje i pooštravanje prekršajne politike u domenu poreskih propisa i usaglašavanje ZPPPA sa Zakonom o prekršajima („Službeni glasnik RS”, broj 65/13 – u daljem tekstu: Zakon o prekršajima);

b) stvaranje pravnog okvira za dalje informatičko osavremenjivanje usluga poreskim obveznicima i rada Poreske uprave;

v) uspostavljanje pravila koja obeshrabruju obezbeđivanje poslovne likvidnosti neplaćanjem poreza;

g) rešavanje dela problema uočenih u dosadašnjoj primeni preciziranjem pojmova i/ili pojedinih postupaka i usaglašavanje ZPPPA sa odredbama drugih zakona.
Najvažniji razlozi za prvi cilj – ujednačavanje, objedinjavanje i pooštravanje prekršajne politike, kao i usaglašavanje ZPPPA sa Zakonom o prekršajima su sledeći:
– Zakonom o prekršajima vođenje prvostepenog prekršajnog postupka, a samim tim i poreskoprekršajnog, preneto je u isključivu nadležnost prekršajnih sudova, te je nužna i promena odredaba koja u ovom domenu uređuju nadležnosti Poreske uprave,

– dosadašnja praksa prema kojoj su prekršaji pravnih lica i preduzetnika bili propisani posebnim poreskim zakonima, a neki od njih i opštim prekršajnim odredbama ZPPPA, stvarala je nedoumice u kom slučaju se primenjuju odredbe posebnih poreskih zakona, a u kom odredbe ZPPPA, za isto biće prekršajnog dela;

– postojeći relativni i apsolutni rasponi utvrđenih kazni, većinom, ne predstavljaju adekvatnu sankciju za kršenje poreskih propisa, kako sa stanovišta odvraćanja od ovog kršenja, tako i sa stanovišta društvene štete koju stvara nepoštovanje poreskih propisa;

nepostojanje novčanih kazni u fiksnom iznosu onemogućavalo je da se za određene poreske prekršaje izrekne prekršajni nalog i tako smanje troškovi vođenja prekršajnog postupka i poreskim obveznicima i prekršajnim sudovima.
Predloženim izmenama postojeće odredbe o opštim poreskim prekršajima pravnih lica i preduzetnika su proširene i razvrstane u četiri grupe prekršaja:
– nepodnošenje i neblagovremeno podnošenje poreske prijave, neobračunavanje, neplaćanje i neblagovremeno plaćanje poreza;

– prijavljivanje manjih iznosa poreza i davanje netačnih podataka u poreskoj prijavi;

– nedostavljanje dokumentacije uz poresku prijavu, evidencionih prijava i zahteva, obaveštenja, dokumenata i drugih podataka, i

– postupanje suprotno pravilima poslovanja propisanih poreskim zakonom.
Predložene izmene u ovom domenu omogućavaju da se jednim zakonom, ZPPPA, uredi prekšajna odgovornost za kršenje poreskih propisa, čime je:
– otklonjena nedoumica o tome koji propis treba da se primeni kod odmeravanja visine prekršajne kazne;

– obezbeđena ista sankcija za isti poreski prekršaj (npr. nepodnošenje poreske prijave, neplaćanje poreza po prijavi ili rešenju Poreske uprave, nepodnošenje propisane dokumentacije i slično);
– olakšano postupanje prekršajnih sudova u prekršajnom postupku jer je prekšajna politika objedinjena u jednom zakonu.
Prekršajna politika, odnosno rasponi propisanih kazni prilagođeni su težini prekršaja i vrsti poreskog obveznika. Najveća kazna predviđena je za potpuno oglušivanje o poreske propise, odnosno za slučaj u kojem poreski obveznik nije ni prijavio, ni obračunao, ni platio porez. U ovom slučaju visina prekršajne kazne određena je u rasponu od 30% do 100% dugovanog poreza, uz propisani minimum od 500.000 dinara za pravno lice, odnosno 100.000 dinara za preduzetnika. U odnosu na dosadašnju prekršajnu politiku najniži relativni iznos kazne je udvostručen, a najviši upetorostručen. S druge strane, prekršajni nalozi predviđeni su u svim slučajevima u kojima je poreski obveznik sa zakašnjenjem ispunio svoje obaveze, ili je učinio propust koji u pogledu poreske obaveze nema uticaj veći od 5% njene utvrđene visine. Visina kazne, koja u skladu sa Zakonom o prekršajima u ovom slučaju mora biti određena jednim iznosom (a ne u rasponu), za pravno lice iznosi 100.000, a za preduzetnika 50.000. Pravila da se visina kazne (najniži i najviši iznosi, kao i relativni iznosi gde su predviđeni) odmerava u zavisnosti od težine prekršaja i oblika organizovanja (kazne za preduzetnike su u principu do četiri puta niže od kazni za pravna lica), te da se u svim slučajevima izvršavanja obaveza ali uz zakašnjenje stvara mogućnost za izricanje prekršajnog naloga sprovedena su dosledno za sve vrste poreskih prekršaja.
U ovu grupu izmena, koje iako ne neposredno povezane sa prekršajima, ali koje predstavljaju objedinjavanje istovrsnih postupaka sada propisanih u različitim posebnim poreskim zakonima, spada i propisivanje svih privremenih mera koje se izriču u postupku kontrole u ZPPPA. Predložene izmene propisuju objedinjena pravila o uslovima i situacijama u kojima se tokom kontrole može privremeno zabraniti obavljanje delatnosti.
Prethodno izložene predložene izmene predstavljaju značajnu promenu koja povećava pravnu sigurnost, obezbeđuje primerenu primenu prekršajne politike, koja istovremeno postaje jedan od bitnih činilaca u odvraćanju od kršenja poreskih propisa.
Druga grupa predloženih izmena koje imaju za cilj stvaranje pravnog okvira za dalje informatičko osavremenjivanje usluga poreskim obveznicima i rada Poreske uprave obuhvata odredbe kojima se omogućava prilagođavanje poslovnih procesa novoj informatičkoj tehnologiji. To su odredbe kojima se preciziraju slučajevi u kojima se poreska prijava podnosi po nalazu kontrole ili službenoj dužnosti, osnov i vreme evidentiranja poreskih obaveza, kao i određena pojednostavljenja i izmene osnova i perioda evidentiranja sistemski obračunate kamate (na kraju svakog meseca, umesto samo na kraju kalendarske godine) i slično. Dakle, razgraničavaju se datumi knjiženja poreske obaveze, odnosno podnošenja zahteva za preknjižavanje ili odlaganje poreske obaveze od datuma od kojeg teče kamata. Takođe, u ovu grupu spada i određivanje konkretnih rokova za otpočinjanje primene podnošenja poreskih prijava u elektronskom obliku po pojedinim poreskim oblicima, koji obezbeđuju dovoljno vremena za pripremu informatičkih sistema obveznika i same Poreske uprave.
Treća grupa predloženih izmena koje imaju za cilj da obeshrabre obezbeđivanje sredstava neplaćanjem poreza sadrži pravila koja u sadejstvu čine da neplaćanje poreza bude finansijski manje isplativo od povlačenja sredstava sa finansijskog tržišta.
U ovu grupu spada izmena redosleda namirenja poreskog duga kojom se ponovo uspostavlja uobičajeni redosled namirenja tako da se osnovni dug namiruje poslednji, a ne prvi u redu. Ovaj redosled važi i u svim privatno-pravnim dužničko-poverilačkim odnosima, a pogotovo bi trebalo da postoji u javno-pravnom odnosu kakav je poresko pravni. Postejeći redosled namirenja prema kojem se prvo namiruje osnovni dug praktično ima za posledicu da kamata kao sporedni poreski dug nikad ne dospeva. Dodatno, ako se u momentu u kojem je usvojen postojeći redosled namirenja on mogao donekle opravdati primenom tada važećeg komfornog načina obračuna kamate (prema kojem se u određenom obračunskom periodu i kamata pripisuje osnovnom dugu i okamaćuje u narednom), a s obzirom na to da je sada na snazi obračun kamate prema prostom interesnom računu od sto (kamata se nikad ne pripisuje osnovnom dugu i ne ukamaćuje), prestali su svi razlozi za postojanje ovog redosleda namirenja poreskog duga.
Trećoj grupi izmena pripadaju i predložene promene odredbi koje uređuju pravila pod kojima se može odložiti plaćanje poreskog duga ili odobriti njegovo plaćanje u ratama. Između ostalog, predloženo je izjednačavanje kamatne stope za odlaganje duga bez obzira da li je u trenutku podnošenja zahteva on dospeo ili ne, plaćanje tekućih obaveza kao raskidni uslov za sporazum, preciziran je raspon u kojem se može kretati visina rate kod plaćanja poreskog duga na rate, kao i kvalitet sredstava obezbeđenja za plaćanje poreskog duga na rate. S druge strane, predloženo je uvođenje obaveze Poreske uprave da poreskog obveznika u okviru postupka odlučivanja po zahtevu o odlaganju obavesti o odgovarajućim sredstvima obezbeđenja za plaćanje poreskog duga na rate kako bi ih on pribavio pre potpisivanja sporazuma. Takođe, predloženo je i povećanje najvišeg iznosa duga koji se može odložiti bez sredstava obezbeđenja, imajući u vidu promene kupovne snage dinara u periodu od prethodno utvrđenih iznosa do danas. Dodatno, jasno su razdvojene pravne posledice pokretanja postupka prinudne naplate koje se odnose na uvećanje poreske obaveze od neposrednih troškova koje tokom postupka ima Poreska uprava.
Četvrta grupa promena ima za cilj preciziranje i pravnotehničko usaglašavanje pojedinih odredaba ZPPPA, kako bi se njegova primena realizovala sa što manje tumačenja i na taj način doprinelo bržem sprovođenju poreskog postupka i efikasnijem radu poreske administracije, kao i većoj doslednosti u primeni zakona. Ova grupa obuhvata sledeće najvažnije grupe odredbi:
– odredbe o dostavljanju poreskih akata, kojim se obezbeđuju pravna sigurnost, a kojima se pruža i mogućnost poreskom obvezniku da izabere da mu se poreski akti dostavljaju elektronskom poštom;

– jasno razgraničavanje pojmova poreske obaveze (utvrđeni dugovani porez) od dospele poreske obaveze (dugovani porez koji je dospeo za plaćanje);

– preciziranje dana plaćanja poreza putem preknjižavanja, tako da se poreskom obvezniku ne obračunava kamata ako je po jednoj poreskoj obavezi imao preplatu, a po drugoj poreskoj obavezi imao dospeli dug za koju je podneo zahteva za plaćanje putem preknjižavanja;

– usklađivanje pravila postupanja kod otpočinjanja i trajanja terenske kontrole u odnosu na predmet i složenost kontrole i vrstu obveznika (npr. omogućavanje poreske kontrole evidentiranja prometa preko fiskalnih kasa bez uručivanja naloga obvezniku na početku kontrole, kao i sprovođenje ove kontrole od strane poreskih kontrolora);

– preciziranje obaveze čuvanja službene tajne u svim postupcima (poreskog, predistražnog i sudskog) u kojima učestvuju službena lica Poreske uprave;

– omogućavanje licu koje prema poreskom zakonu nije odgovorno za plaćanje poreske obaveze da poresku obavezu plati umesto poreskog obveznika;

– preciziranje pravila za postupanje kod dodele i privremenog oduzimanja PIB;

– preciziranje pravila elektronske razmene podataka između Poreske uprave i drugih državnih organa, odnosno banaka, radi smanjenja troškova ove razmene i povećanja efikasnosti analize dostavljenih podataka;

-preciziranje načina i obuhvata kontrole i privremenih mera tokom kontrole menjačkog poslovanja i organizovanja igara na sreću.
Pored toga, ovoj grupi promena pripada i preciziranje obuhvata prava i obaveza koje su predmet zastarevanja. Predviđeno je da se na namirenje dospelih obaveza iz poreskog kredita primenjuje opšti rok zastare, da se zastara prekida i radnjom poreskog obveznika, kao i da zastoj zastarelosti prava na utvrđivanje i naplatu poreza nastaje za vreme trajanja sudskog postupka, odnosno za vreme tokom kojeg je naplata poreza suspendovana posebnim neporeskim zakonom.
Konačno, u ovu četvrtu grupu predloženih izmena spadaju i neophodna usaglašavanja ZPPPA sa odredbama drugih zakona – Krivičnim zakonikom („Službeni glasnik RS”, 85/05, 88/05-ispravka, 107/05-ispravka, 72/09, 111/09, 121/12 i 104/13 – u daljem tekstu: Krivični zakonik), Zakonom o krivičnom postupku („Službeni glasnik RS”, br. 72/11, 101/11, 121/12, 32/13, 45/13 i 55/14 – u daljem tekstu: Zakon o krivičnom postupku) i Zakonom o deviznom poslovanju („Službeni glasnik RS”, br. 62/06, 31/11 i 119/12 – u daljem tekstu: Zakon o deviznom poslovanju) i Zakonom o stečaju („Službeni glasnik RS”, br. 104/09, 99/11-dr. zakon i 71/12-odluka US – u daljem tekstu: Zakon o stečaju). Usaglašene su odredbe o postupanju poreske policije sa opštim propisima o predistražnom postupku, kao i o postupanju i obimu kontrole menjačkog poslovanja sa propisima o deviznom poslovanju. Takođe, pravila postupanja Poreske uprave kod davanja saglasnosti na unapred pripremljeni plan reorganizacije, odnosno u postupku stečaja, usaglašene su sa propisima o stečaju.

Imajući u vidu da su predložena rešenja zakonska materija, nema mogućnosti da se ciljevi koji se žele postići reše bez donošenja zakona.

Donošenje zakona je jedini način za rešavanje problema, iz razloga što se radi o zakonskoj materiji, koju je jedino i moguće menjati i dopunjavati odgovarajućim izmenama i dopunama zakona.