Početkom primene Zakona o javnim beležnicima, počeli su se javljati brojni problemi, prouzrokovani pre svega izostankom javne i stručne rasprave kod ovako bitnih izmena u sistemu pravosuđa. Neusaglašenost brojnih zakona sa Zakonom o javnim beležnicima, davanje prevelikih prava javnim beležnicima kao i brojne nepravilnosti prilikom izbora samo su neke od posledica. Štrajkom advokata, ne samo da nastaje potpuni kolaps pravosuđa, već su ugrožena i osnovna prava građana Srbije.
Prenosimo Vam deo Izveštaja o donošenju pravosudnih zakona i posledicama koje izazivaju koji odnosi se na javno beležništvo, koji je Savet za borbu protiv korupcije dostavio je 5. decembra 2014. godine Vladi Republike Srbije.
UVOĐENJE SISTEMA JAVNOG BELEŽNIŠTVA
Zakon o javnom beležništvu
Ne ulaeći u potrebu donošenja ovog zakona u ovom momentu, ali ako se tim zakonom građanima omogućava da što jednostavnije i brže ostvare svoja prava, bez većih troškova od dosadašnjih bez štete za državu onda se pozdravlja donošenje ovog zakona.
Upodobljavanje odredbi Zakona i Pravilnika za određene notare
Zakon o javnom beležništvu (u daljem tekstu ZJB) je usvojen 2011. godine, menjan je u 2012. i 2013. godini, i na kraju menjan je u 2014. godini po hitnom postupku. O samom kvalitetu zakona ne mora da govori Savet, jer činjenica da se zakon menja tri puta pre primene jasno ukazuje da je vlast isti upodobljavala budućim notarima zbog kojih je notarijat i počeo da radi pre nego što su se stekli uslovi za to. Ne samo da je menjan i upodobljavan zakon, već je došlo i do promene sastava dotadašnje komisije za polaganje javnobeležničkog ispita kao i do izmene Pravilnika o javnobeležničkom ispitu na taj način što je znatno ublaženo pravilo o prolaznosti i ocenama kandidata. Pre ovog ublažavanja komisija je bila veoma ozbiljna i tražila je kvalitet tako da je prolaznost bila mala i kandidati su polagali sa mnogo nižim ocenama. Na osnovu izmenjenog Pravilnika i sa novim sastavom komisije došlo je do mnogo veće prolaznosti kandidata sa visokim ocenama. Pre izmena pravilnika, uslov za prolaznost na ispitu bio je da kandidat dobije sve prolazne ocene (kandidat ne bi položio ako bi dobio makar jednu negativnu ocenu), dok je nakon izmene prolazio svaki kandidt koji nije dobio negativne ocene od većine članova komisije.
Prema mišljenju Saveta (kao i kod reizbora sudija) i kod izbora notara postoji mogućnost da za izbor nije bio presudan kvalitet nego pripadnosti koje nemaju veze sa kvalitetom, a moguća je i sprega u korupciji.
Izbor, imenovanje i početak rada javnih beležnika
Ministarstvo je raspisalo konkurs za imenovanje javnih beležnika u kom je kandidatima omogućeno da konkurišu isključivo u jedinici lokalne samouprave gde kandidat ima prebivalište. Potpuno je nelogično za imenovanje javnih beležnika odrediti selektivne uslove kada je zakon predviđao i mogućnost da kandidati konkurišu u svim jedinicama lokalne samouprave. Ishod je da se za pojedine jedinice lokalne samouprave niko nije prijavio i da tu sada nema notara.
Ministar je imenovao komisiju koja će mu predložiti prvih 100 kandidata za javne beležnike (u daljem tekstu: izborna komisija) u tročlanom sastavu gde je jedan član izborne komisije takođe član ispitne komisije. Izborna komisija je morala da radi u skladu sa Zakonom o javnom beležništvu, ali je u pojedinim delovima svog rada postupala suprotno ZJB. Naime, ZJB-om je propisano da će se pri izboru između više kandidata uzeti u obzir njihov uspeh na pravosudnom ispitu i javnobeležničkom ispitu, vrsta pravnih poslova na kojima su radili, kao i rezultati koje su postigli na radu, ali bez utvrđenih merila za primenu navedenih kriterijuma. Kriterijumi nisu utvrđeni ni podzakonskim aktom. Pod takvim okolnostima izborna komisija je citiranu odredbu kreativno tumačila i stvorila sopstveni sistem bodovanja gde su korišćeni zakonski ali i kriterijumi formirani od strane komisije bez ikakvog pravnog osnova. Ispitna komisija je sebi dopustila i da kao kriterijum ceni spremnost kandidata da obezbedi prostorije i opremu (što po zakonu ne može biti smatrano kriterijumom već obaveznim uslovom za šta kandidat prilaže dokaz o obezbeđenju prostorija i opreme, odnosno dokaz o posedovanju novčanih sredstava za tu namenu), te umeće argumentovanja odnosno obrazlaganja zašto želi da bude javni beležnik i da li je spreman da blagovremeno nabavi potrebnu prostoriju i opremu. Na utisak izborne komisije su uticali i razlozi zbog kojih su kandidati spremni da odustanu od svoje dosadašnje karijere, pa su tako privatni izvršitelji negativno ocenjivani jer odustaju od važnog pravničkog posla, pri tom finansijski vrlo unosnog, nakon samo par godina rada.
Kada uzmemo u obzir da je nakon izmena Pravilnika o javnobeležničkom ispitu i promene sastava ispitne komisije znatno povećana prolaznost na ispitu kao i prosečna ocena kandidata, te da je izborna komisija favorizovala kandidate sa boljom ocenom na javnobeležničkom ispitu i da je sebi propisala diskreciono pravo da ličnim utiskom učestvuje u oceni sa 11% od ukupnog broja bodova, zaključujemo da je izbor prvih 100 javnih beležnika kompromitovan.
Na osnovu ovakvog rada izborne komisije, Ministru je predloženo imenovanje 93 javna beležnika.
Primena zakona je odlagana kako bi se kvalitetno započelo sa radom sistema javnog beležništva, ali sistem javnog beležništva ipak nije adekvatno uveden. Javni beležnici su izabrani 01.08.2014. godine, a započeli su rad već 01.09.2014. godine. Izabrano je 93, umesto 100 javnih beležnika kako propisuje ZJB, a tih 93 javna beležnika su osnovali Javnobeležničku komoru suprotno ZJB koji jasno zahteva 100 imenovanih beležnika za osnivanje Komore. Postavlja se pitanje da li su svi uspeli za vreme od imenovanja do dana početka rada da obezbede prostorije i opremu, kao i da se osiguraju od odgovornosti, na šta ih Zakon obavezuje. Ni Ministarstvo to nije moglo da proveri. Naročito kada se uzme u obzir da nisu usvojene odredbe iz Predloga Pravilnika o uslovima za obavljanje javnobeležničke delatnosti, koji je izradila radna grupa za izradu Zakona, a koje su predviđale komisijsku kontrolu ispunjenosti uslova, a koja bi trebala da se vrši pre započinjanja sa radom javnobeležničke kancelarije. Adekvatna kontrola još uvek nije obezbeđena.
Ministarstvo pravde nije sarađivalo sa Savetom tokom prikupljanja navedenih informacija zbog čega je Savet izjavio žalbu Povereniku, međutim do dana usvajanja ovog izveštaja Ministarstvo nije dostavilo informacije.
Zakon o javnom beležništvu i sistemski zakoni
Zakonom o javnom beležništvu notarima se daju mnogo veća prava nego što to proizilazi iz uporednopravnih standarda, Ustava i sistemskih zakona, odnosno notari dobijaju mnogo veće nadležnosti nego što su ih imali sudovi.
Javno beležnička služba, kao javna služba ima osnovnu delatnost da sastavlja i izdaje javne isprave o određenim pravnim poslovima, izjavama i činjenicama na kojima se zasnivaju određena prava.
Koje se isprave smatraju “javnim” to se ne određuje Zakonom o javnom beležništvu nego to mora proizilaziti iz sistemskih zakona koji u sistemu svog regulisanja određuju koje isprave moraju imati oblik javnosti odnosno koje isprave moraju biti sastavljene i overene ili samo overene od strane suda, odnosno sada od strane notara.
Prema tome Zakon o javnom beležništvu ne može proglašavati neke radnje ili isprave javnim kada ako predznak javnosti nije dat u sistemskom zakonu.
Međutim ovaj Zakon upravo sadrži odredbe koje su u suprotnosti za sistemskim zakonima tako da se mnoge radnje proglašavaju javnim ispravama, javnim zapisima, javnim zapisnicima iako oni to nisu prema odredbama sistemskih zakona.
Zakon o javnom beležništvu i Zakon o privrednim društvima
A)Članom 86 Zakona o javnom beležništvu regulisano da oblik javnobeležničkog zapisa mora imati zapisnik sa osnivačke skupštine, zapisnik sa druge skupštine akcionarskog društva, koje ima više od 100 akcionara, zapisnik sa sednice drugog organa akcionarskog društva, kada taj organ uređuje privredna društva, i odlučuje o pitanjima iz nadležnostima skupštine društva (nema ograničenja od 100 akcionara). Stavom 3 ovog člana je predviđeno učešće javnog beležnika u sastavljanu gore navedenih zapisnika i da se na zapisnik shodno primenjuju odredbe koje se odnose na overavanje odluka organa upravljanja.
U Zakonu o privrednim društivma (član 363 govori o zapisnicima akcionarskog društva) nigde ni u jednom članu ni kod bilo kog oblika organizovanja privrednih drštava nije predviđen javnopravni karakter zapisnika koji se vode na skuštinama niti mogućnost prisustva na skuštinama trećih lica osim akcionara. Onom ko zna da je članovima odnosno akcionarima privrednih društava data velika mogućnost održavanja ili neodržavanja skupština; slobodno dogovaranje dnevnog reda između akcionara kao i sloboda kod ugovoranja odnosno uređenja međusobnih odnosa između osnivača u odnosu na buduće poslovanje, kao i onom ko zna nadležnosti skuštine koje se uglavnom odnose na rasprave o strategiji poslovanja, strategiji finansijskog stanja u društvu, bilo bi jasno da zapisnik sa sednica ne može da ima oblik obaveznog javnobeležničkog zapisnika jer za tim nema potrebe. Zapisnici nemaju niti treba da imaju karakter javnosti jer se na skuštinama raspravlja o pitanjima koja se tiču samo akcionara, odnosno članova tog društva (poslovanje, finansije, izbor menadžmenta itd.). Učiniti diskusije na skuštinama javnim značilo bi učiniti dostupnim sve ono što neko društvo planira i to bi omogućilo dostupnim trećim licima u koje spadaju i notari da sa poverljim informacijama trguju što je u modernom poslovnom svetu danas ozbiljan problem jer je u pitanju ozbiljan predmet trgovanja.
Prema tome zapisnici nisu javni – to su nejavni zapisnici privrednih društava i isti ne mogu da postanu obavezni javnobeležnički zapisnici jer da bi nešto imalo oblik javne isprave, javnog zapisa ili javnog zapisnika to mora da bude predviđeno sistemskim propisima koji regulišu sistemski tu oblast. Zapisnik je samo pismeno u kome je konstatovan dnevni red i kako je vođena diskusija o tom dnevnom redu.
Proglašavati zapisnik sa sednica skupštine javnim zapisnikom, na način obaveznog vođenjem zapisnika od strane notara, znači onemogućavanje vlasnika imovine da mirno uživaju svoju imovine bez ikavog učešća trećih lica. Ovakvo regulisanje je protivno delu Zakona o privrednim društvima kojim se privredna društva štite od nelojalnosti, konkurencije i trgovanjem informacijama (“posebne dužnosti prema društvu” regulisane navedenim zakonom od člana 61). Ovaj član ZJB je protivan članu 1 Protokola 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima kojim se štiti mirno uživanje imovine od strane svih vlasnika bez ikakvog uznemiravanja od strane države ali i drugih lica.
Ovo je protivno i članu 58 Ustava koji takođe jemči mirno uživanje imovine.
B)Članom 96 Zakona o javnom beležništvu predviđeno je da notar overava odluke organa upravljanja donetoj na sednici i da prilikom overe notar mora voditi računa da li je odluka doneta, kada, i da li iz opisanog toka sednice prizilazi punovažnost donesene odluke. To znači da je notaru dato pravo da ceni tok sednice na osnovu koje je doneta odluka što ponovo znači da notar ulazi u rad skupštine i punovažnost odluke, te da svojom overom odluke organa upravljanja daje javnost ovoj ispravi. Međutim kada se pogleda celi tekst ovog zakona kao i odredbe Zakona o privrednim društvima proizilazi da overa nije određena za sve odluke organa upravljanja i da se kod odluka overava samo potpis, a ne i sadržaj. Učešće notara u donošenju odluka skupštine završava se overom potpisa na odluci. Ako bi se prihvatilo da odluka skušitine postaje javna isprava zbog toga što je notar overio potpis ali i dozvoljenost i punovažnost takve odluke, a ne samo potpis onda bi nesaglasni akcionari bili u velikom problemu, jer ne bi mogli da se koriste odredbe člana 376 Zakona o privrednim društvima kojim je omogućeno nesaglasnim akcionarima da tužbom nadležnom privrednom sudu pobijaju skupštinske odluke. Pobijanje skupštinskih odluka i zahtev za poništaj javnih isprava je različit počev od stranaka pa do tužbenog zahteva. Overom potpisa se ne ulazi u suštinu akta i ne kreira se javnobeležnički zapis. To znači da odluka ne postaje javna isprava, pa se samim tim može pobijati na sudu u skladu sa Zakonom o privrednim društvima.
Zakon o javnom beležništvu i Zakon o overi potpisa, rukopisa i prepisa naspram zakona koji regulišu obligacione ugovore, nasledne ugovore i izjave, porodične ugovore i izjave
A)U smislu člana 82 ZJB regulisani su pravni poslovi koji imperativno moraju imati oblik javnobeležničkog zapisa i gde stoji da ti pravni poslovi ne proizvode pravno dejstvo ako nisu sačinjeni u obliku javnobeležničkog zapisa.
U ove pravne poslove su ubrojani svi ugovori zaključeni između supružnika ili vanbračnih partnera o imovinskim odnosima zajedničkoj imovini, ugovori o zakonskom izdržavanju, ugovori o raspolaganju nepokretnostima lica koja su poslovno nesposobna, o obećanju poklona, ustupanju i raspodeli imovine za života, o doživotnom izdržavanju, te svi drugi pravni poslovi za koje zakon određuje da moraju biti zaključeni u obliku javnobeležničkog zapisa.
Ovako široko određivanje obaveznosti oblika javnobeležničkog zapisa je samo iz razloga da se omogući notarima obezbeđenje većeg obima posla i većih zarada. Naime, za mnoge ugovore iz ovog člana prema sistemskim zakonima nije predviđen oblik javne isprave, nego je određena samo overa potpisa što znači da nije određen javnobeležnički zapis koji podrazumeva sastavljanje zapisa, ocenu sadržine pravnog posla, poučavanje stranaka od strane notara.
U regionu, na čije propise se vlast navodno ugledala kreirajući predlog zakona, je uglavnom predviđeno do 3 pravna posla u kojima postoji obaveza javnog zapisa od strane notara (i to samo kada se radi o poslovima gde učestvuju gluvoneme osobe ili osobe bez pune poslovne sposobnosti što je zaista opravdano), a kod nas 9.
Ugovori, sporazumi i izjave u smislu ovog člana ako postanu javne isprave predstavljaće veliki problem za stranke, jer se javne isprave ne mogu pobijati po postupku i na način kako se pobijaju ugovori, sporazumi i izjave.
B)Članom 83 ovog zakona dovode se u zabunu stranke jer iz stava dva istog proizilazi da određeni pravni poslovi, i to ugovori, zaveštanja i izjave sačinjeni u obliku javnobeležničkog zapisa, imaju istu dokaznu snagu kao i da su sačinjeni u sudu ili pred organima uprave odnosno overeni od strane suda ili organa uprave. Ovakvim regulisanjem proizilazi da ova dokumenta moraju imati oblik javnobeležničkog zapisa iako je po odredbama sistemskih zakona potrebna samo overa potpisa. Zakonom o javnom beležništvu se na ovaj način isključuje mogućnost advokatima, ali i građana samostalno, da sačinjavaju navedene ugovore, zaveštanja i izjave s tim da se isti samo overe kod notara odnosno u sudu ili u organima uprave. Pravni poslovi iz člana 83 nemaju javno pravni karakter pa nema potrebe da budu sačinjeni od strane notara i da im se pravna snaga daje samo ako su sačinjeni u vidu javnog zapisa kada je dovoljno da se overe potpisi i da na osnovu overe proizode pravno dejstvo.
C)U smislu ranijeg člana 92 ZJB, a sada u smislu odredaba Zakona o overi potpisa, rukopisa i prepisa, overa nejavne ispravе podrazumeva obavezu javnog beležnika da overi ispravu ako je potpišu sve strane u jednom pravnom poslu. Javni beležnik ne odgovora za sadržinu isprave i nije dužan da utvrđuje da li je posao punovažan. Iz termina “dužan” proizilazi da nije dužan ali da mu je dozvoljeno da kontroliše sadržaj ako to želi. Ovo treba izmeniti tako da se jasno navede da javni beležnik ne samo da nije dužan, nego da mu nije dozvoljeno da vrši kontrolu sadržaja isprave na kojoj se overava potpis.
D) Članom 93 predviđeno je overavanje nejavne isprave (solemnizacija) kojom javni beležnik overava ispravu na taj način što potvrđuje da je sadržina isprave u skladu sa zakonom, da odgovara volji stranka i da su je stranke svojeručno potpisale, što se razlikuje od isprava gde se samo overava potpis, te se za ovakvu potvrdu može reći da se radi o overi sui generis. Ovo se može primeniti samo ako je u sistemskim zakonima tako predviđeno. Prema tome, kod obične overe ne može se primeniti solemnizacija, odnosno ne može notar procenjivati sadržinu, dozvoljenost i pravosnažnost takve isprave.
Finansijski aspekt uvođenja notarijata
Zakonom o javnom beležništvu u vreme donošenja i u vreme stupanja na snagu nije predviđeno da notari deo prihoda uplaćuju u budžet Republike Srbije, iako im je Republika Srbija poverila određena javna ovlašćenja. Podsećamo da evropski notarijati moraju da vrate državi mnogo veći procenat (Francuska 80%) po osnovu prenosa javnih ovlašćenja. Izmenama ZJB („Sl. glasnik RS“ br. 121/2014, na zahtev i zahvaljući štrajku advokata) propisano je da 30% nagrade bez obračunatog PDV-a, notari prenose državi. To je učinjeno bez jasnih merila i kriterijuma na osnovu kojih je određen navedeni procenat, što dovodi u sumnju da je u pitanju diskreciona odluka Ministra.
Tarifa po kojoj notari obračunavaju troškove i nagradu ne mogu da budu odlučujući u odnosu na troškove građana jer je problem nastao što građani ne mogu sami da sastavljaju nejavne isprave iako su i do sada mnogi građani sastavljali sve vrste ugovora kao i zaveštanja bez pomoći advokata ili drugih lica. Postavlja se pitanje, zbog čega država smatra da sada nejavne isprave mora da sastavlja notar (monopolisanje notara) odnosno zbog čega država ima interes da ionako osiromašeni građani plaćaju nešto što mogu sami da urade bez ikavih trooškova.
Evropski trendovi
Evropski sud pravde je 2011. godine utvrdio da činjenica da su notarima javna ovlašćenja samo poverena njih ne čini izuzetim od konkurencije. Odlukama Evropskog suda pravde iz 2011. godine je utvrđeno da činjenica da notari rade solemnizaciju pravnih akata i što imaju druge prerogative njih ne čini imunim na konkurenciju pa se shodno tome mora dozvoliti i drugim kvalifikovanim licima da obavljaju poslove poverene notarima. Time je otvoren put da advokati takođe mogu raditi deo poslova koje rade notari.
Delovi Preuzeti Iz Dopune drugog Izveštaja o reformi pravosuđa – Izveštaj o donošenju pravosudnih zakona i posledicama koje izazivaju, sa sajta Saveta za borbu protiv korupcije.