Važeći Zakon o izvršenju i obezbeđenju usvojen je 2011. godine i menjan tri puta. Uveo je bitnu novinu. Osim sudskih izvršitelja, za sprovođenje izvršenja postali su nadležni i izvršitelji, kao lica od javnog poverenja i imaoci javnih ovlašćenja, koje imenuje (i razrešava) ministar pravde. Status izvršitelja uređen je Zakonom o izvršenju i obezbeđenju, koji, zato, sadrži tri grupe odredaba: a) procesne, kojima se uređuje postupak izvršenja i obezbeđenja, b) materijalnopravne, kojima se uređuju promene u sferi materijalnog prava koje nastaju u postupku izvršenja i v) statusne, koje se bave položajem izvršitelja.
Norme o položaju izvršitelja najjasnije su i donele su najmanje nedoumica u primeni zakona. Uprkos tome, suštinski je ostalo nejasno šta izvršitelji zapravo jesu, šta je sve njihova nadležnost. Razlog je u tome što procesne odredbe zakona nisu precizno uredile ovlašćenja izvršitelja u izvršnom postupku i postupku obezbeđenja, njihov odnos prema sudu, pravna sredstva protiv akata koje donose, odnos sa izvršnim poveriocem i izvršnim dužnikom itd. Zbog praznina u procesnom delu, zakon je omogućio „trku” za nadležnošću u kojoj su se sudovi uglavnom povlačili pred izvršiteljima. Izvršitelji donose zaključke, kao akte kojima se upravlja postupkom (pa i u slučaju kad akt nema prirodu upravljanja postupkom), pa zato protiv njih nije dozvoljen prigovor. Sudska kontrola rada izvršitelja ne postoji. Protiv sudskih rešenja može da se izjavi samo prigovor, o kome rešava sud koji je doneo rešenje (tačnije, tročlano veće suda). Prigovor je moguć samo kada je to zakonom izričito dozvoljeno. Kontrola najvažnijih sudskih akata donetih u izvršnom postupku (pre svega rešenja o izvršenju i rešenja o obustavi postupka) i postupku obezbeđenja svršava se na nivou osnovnih i privrednih sudova. Ni u esencijalnim pitanjima nije moguće ujednačiti praksu na nivou viših sudova, odnosno Privrednog apelacionog suda. Neki sudski akti koji su akti supstancijalnog izvršnog prava, kojima se on funkcionalno kreće napred, preimenovani su iz rešenja u zaključke, da bi se sprečila mogućnost njihovog pobijanja pravnim lekovima.
Važeći Zakon o izvršenju i obezbeđenju pokušao je da ubrza postupak izvršenja i obezbeđenja. Ostvarivanju ove legitimne i svrsishodne namere, uostalom, služi i uspostavljanje izvršitelja, kao nove pravosudne profesije u pravnom sistemu Republike Srbije. Metodologija ubrzavanja postupka je, međutim, sporna. Niz opštih instituta (koji nisu svojstveni samo izvršnom postupku) uklonjen je iz zakona: žalba, odlaganje izvršnog postupka, veštačenje…. Potom, normativno uređenje nekih veoma bitnih instituta je skraćeno, pa su postali nejasni (prigovor protiv rešenja o izvršenju, prigovor trećeg lica, rešenje o izvršenju na osnovu verodostojne isprave, protivizvršenje, priroda mera obezbeđenja, načini sticanja založnog prava na nepokretnostima, itd). Takav metod ubrzavanja izvršnog postupka i postupka obezbeđenja je jednostavan, ali problematičan. Njime se, zarad brzine, žrtvuje jasan tok postupka i izaziva nesigurnost.
U izvršnom postupku, recimo, više ne postoji veštačenje. Zabranjeno je. Izvršitelji kojima je brzina postupanja ontološka postavka procesnog položaja, ne angažuju veštake. Sudovi, međutim, angažuju stručnjake koje nazivaju „stručna lica” i koja praktično veštače. Odlaganje izvršenja je zabranjeno, ali se umesto toga sa postupkom zastaje uvek kad prema mišljenju sudije ili izvršitelja za time postoji potreba. Odsustvo zakonskih pravila i ovde se pokazuje kao način za uvođenje pravne nesigurnosti i nejednako postupanje.
Prema važećem Zakonu o izvršenju i obezbeđenju stranka nema pravo na žalbu, a samo kada je zakonom to izričito propisano dozvoljen je prigovor protiv prvostepenog sudskog rešenja, o kome odlučuje isti sud koji je doneo rešenje protiv koga je prigovor izjavljen. Tako su prvi i poslednji presuditelji postali osnovni i privredni sudovi. Pravnosnažnost sudskih akata (rešenja) u izvršnom postupku i postupku obezbeđenja završava se na prvostepenim sudovima. To, praktično znači da je, recimo, kada je reč o postupanju po predlogu za izvršenje ili obezbeđenje (donošenje privremene ili prethodne mere, itd.) teorijski moguće da svaki osnovni sud (odnosno privredni sud) uspostavi svoju sudsku praksu, različitu od ostalih. Tome naročito pogoduje i to što zakon, ponekad i u osnovnim pitanjima procesnog prava, nije jasan.
Izvršitelji, pak, donose samo zaključke. Protiv njihovih zaključka nije moguć ni prigovor, moguć je jedino zahtev za uklanjanje nepravilnosti u postupku. Ovo pravno sredstvo, koje može da se izjavi tokom sprovođenja izvršenja, i koje poznaje i naš prvi posleratni Zakon o izvršnom postupku iz 1956. godine, postao je univerzalni supstitut žalbe. Zamišljen kao mogućnost da se napadne faktička (izvršna) radnja suda ili izvršitelja, postao je jedini zakonom jasno dozvoljeni put kojim izvršni poverilac i izvršni dužnik mogu da izraze svoje protivljenje odvijanjem postupka. Umesto da se pobijaju samo izvršne (faktičke radnje) njime se u praksi pobijaju i rešenja i zaključci suda, i zaključci izvršitelja. Neki sudovi to dopuštaju, neki ne dopuštaju.
U Ministarstvu pravde osnovana je radna grupa koja je imala zadatak da preuredi norme Zakona o izvršenju i obezbeđenju kojima se uređuje položaj izvršitelja. Pre svega, trebalo je da se jasno razgraniče oblasti rada izvršitelja u kojima nadzor nad njima vrši Ministarstvo pravde, od onih oblasti rada izvršitelja koje nadzire Komora izvršitelja. Bilo je mišljenja da nejasno razgraničenje nadležnosti sprečava odgovornost izvršitelja. Potom, valjalo je preciznije i obimnije urediti disciplinsku odgovornost izvršitelja, budući da ona u praksi nije bila delotvorna. Drugim rečima, radna grupa trebalo je da se pozabavi slabostima važećeg zakona u trećem segmentu, koji uređuje status izvršitelja. No, ubrzo se pokazalo da fragmentarne izmene zakona nisu dovoljne.
Jasna spoznaja o statusu izvršitelja, time i o oblicima njihove odgovornosti, nije moguća bez precizno definisane procesne uloge i ovlašćenja izvršitelja. Neophodno je da se izvršitelji stave u precizan procesni kontekst, u uređenu poziciju naspram suda i stranaka, da se nedvosmisleno urede procesni odnosi na liniji sud–izvršitelj i procesni odnosi unutar trougla sud–stranke–izvršitelj, da se tečno i tačno propišu ovlašćenja izvršitelja u različitim delovima izvršnog i postupka obezbeđenja. Tek posle te spoznaje – koja ne može da se izvede iz važećeg zakona – može biti govora o izmenama normi o položaju izvršitelja i povećavanju njihove nadležnosti. Njihov opšti položaj, njihova materijalna odgovornost, nadzor nad njihovim radom, disciplinska i druga odgovornost – zavise od položaja koje imaju u postupku izvršenja i postupku obezbeđenja. Osim toga, važeći zakon prenebregao je procesnu odgovornost izvršitelja, odgovornost koja nastupa dok izvršni postupak (postupak obezbeđenja) još traje, dajući primat vanprocesnoj odgovornosti (oličenoj u nadzoru nad radom i disciplinskoj odgovornosti) izvršitelja. S tačke gledišta društvene koristi, kao i iz ugla izvršnog dužnika, mnogo je važnije da se mogućnost greške suzbije u samom izvršnom postupku, nego da se kasnije, kad je u izvršnom postupku sve gotovo, o tome raspravlja u disciplinskom postupku. Disciplinska odgovornost je postventivni i represivni oblik odgovornosti koji ne može da ispravi propuste u izvršnom postupku i postupku obezbeđenja. Najefikasniji oblik procesne kontrole nad radom izvršitelja jeste žalba ili prigovor protiv njegove odluke, koji se podnose sudu i o kojima sud i odlučuje. Time se jednovremeno omogućava da izvršitelj blagovremeno spozna da je pogrešno primenio zakon i ubuduće ne ponovi grešku i da stranka čiji je pravni lek usvojen blagovremeno dobije satisfakciju za propust izvršitelja.
Tako je rešeno da se pripremi novi zakon, u kome bi bili detaljno rekonstruisani i rekonstituisani svi segmenti koje uređuje važeći zakon: i procesni, i materijalnopravni, i deo o statusu izvršitelja.
Stoga su osnovne ideje novog zakona: a) postići kompromis između brzine izvršnog postupka (pre svega oličene u delovanju izvršitelja) i ujednačavanja prakse sudova (putem žalbe), b) proširiti nadležnost izvršitelja (da bi se zadržala i povećala brzina izvršnog postupka), v) najvažnije akte izvršitelja podvrgnuti pravnom leku, prigovoru o kome odlučuje sud, čime se i ujednačava praksa izvršitelja sa područja istog osnovnog ili privrednog suda, g) preurediti opšti deo izvršnog postupka i učiniti ga preglednim i sistematičnim, d) postići jasna rešenja koja treba da izbegnu nesporazume u praksi, đ) rešiti pitanja o kojima zakon ćuti, ponekad od 1956. godine, e) kauistički redigovati odredbe, kako bi se što više dobilo na pravnoj sigurnosti.
Izvor: Sajt Narodne skupštine.
