Ustavni sud je pokrenuo postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredbe člana 2. st. 1. i 3. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja („Sl. glasnik grada Vranja“, br. 18/15-prečišćen tekst, 21/15, 40/16, 2/17-dr.odluka, 8/17, 18/17, 37/18, i 36/20).
Iako se radi o jednoj, konkretnoj odluci odgovor na pitanje da li skupština jedinice lokalne samouprave ima nadležnost da odlukom odredi pojam i vrste javnih površina, može biti od većeg značaja, odnosno od značaja i za druge jedinice lokalne samouprave.
1. Odredbe čija se ne/zakonitost ocenjuje
Ustavni sud je utvrdio da je Skupština grada Vranja, 14. jula 2011. godine donela Odluku o komunalnom uređenju grada Vranja („Sl. glasnik grada Vranja“, broj 21/11) na osnovu, pored ostalog, ovlašćenja sadržanog u odredbi člana 2. tada važećeg Zakona o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS, br. 16/97 i 42/98), a da su naknadne izmene i dopune Odluke, iz 2014, 2015, 2016. i 2017. godine, donete na osnovu Zakona o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS, broj 88/11), i to odredaba člana 2. stav 2. i člana 4. stav 4. Zakona. Komisija za propise Skupštine grada Vranja je utvrdila prečišćeni tekst Odluke 12. novembra 2014. godine, koji je objavljen u „Službenom glasniku grada Vranja“, broj 18/15.
Osporenom Odlukom o komunalnom uređenju grada Vranja („Sl. glasnik grada Vranja“, br. 18/15-prečišćen tekst, 21/15, 40/16, 2/17-dr.odluka, 8/17 i 18/17), utvrđuju se uslovi i način održavanja i korišćenja javnih i ostalih površina i komunalnih objekata, održavanje čistoće, uređenje i održavanje zelenih i rekreacionih površina, zaštita javnih i ostalih površina i komunalnih objekata, naknada za pružanje usluga komunalnih delatnosti, kao i druga pitanja vezana za opšte komunalno uređenje grada Vranja (član 1.).
Odredbom člana 2. stav 1. Odluke određeno je da se pod javnim površinama smatraju površine javne namene, površine u javnom korišćenju i druge javne površine, u skladu sa zakonom. Odredbama stava 2. navedenog člana Odluke bilo je određeno da su površine javne namene prostori utvrđeni planskim dokumentom za izgradnju javnih objekata ili uređenje javnih površina, i to: ulice (kolovozi i trotoari), razdelne trake, staze i ulični prilazi, pešačke i biciklističke staze, trgovi i skverovi, nadvožnjaci i podvožnjaci, parking prostori, mostovi i druge javne saobraćajne površine; parkovi, park šume, spomen parkovi, travnjaci, drvoredi i drugi zasadi, zelene površine duž obala reka i drugih vodenih površina, zelene površine pored i oko stambenih i poslovnih zgrada, sportski, zabavni i drugi rekreacioni tereni i druge javne uređene zelene površine; autobuske stanice i čekaonice, taksi stanice, benzinske pumpe i železnički peroni; pijace, stovarišta i gradilišta; površine oko objekata javne namene ( prosvetnih, kulturnih, zdravstvenih, socijalnih i drugih ustanova) za čiju izgradnju se može utvrditi javni interes u skladu sa zakonom; neizgrađeno građevinsko zemljište namenjeno za izgradnju objekata javne namene ili uređenje javnih površina.
Osporenom odredbom stava 3. člana 2. Odluke bilo je određeno da su površine u javnom korišćenju površine koje planskim dokumentom nisu predviđene kao površine javne namene, a dostupne su većem broju građana, i to: otvoreni prostori između stambenih zgrada (1m od objekta); prostor unutar otvorenih tržnih centara, pasaži, dvorišta, bašte, ograđene i neograđene površine; druge površine koje služe javnom korišćenju.
U toku postupka u ovom ustavnosudskom predmetu, Skupština grada Vranja je, 18. decembra 2018. godine, donela Odluku o izmenama i dopunama Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja („Sl. glasnik grada Vranja“, broj 37/18) kojom je, pored ostalog, izmenjen osporeni stav 3. člana 2. Odluke. Naime, članom 1. navedene odluke izmenjen je člana 2. st. 2. i 3. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja („Sl. glasnik grada Vranja“, br. 18/15-prečišćen tekst, 21/15, 40/16, 2/17-dr.odluka, 8/17 i 18/17), tako da sada glase: „Površina javne namene jeste prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa u skladu sa posebnim zakonom ( ulice, trgovi, parkovi i dr) (stav 2.). Površina u javnom korišćenju jeste prostor koji planskim dokumentom nije predviđen kao površina javne namene, a dostupna je većem broju građana. (stav 3.)“. Navedena Odluka je stupila na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku grada Vranja“, odnosno 29. decembra 2018. godine. Zadnjim izmenama Odluke, objavljenim u „Službenom glasniku grada Vranja“, broj 36/20, odredba stava 3. člana 2. Odluke, nije menjana.
Imajući u vidu navedenu sadržinu izmenjene odredbe stava 3. člana 2. Odluke, Ustavni sud konstatuje da osporene odredbe stava 3. člana 2. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja („Sl. glasnik grada Vranja“, br. 18/15-prečišćen tekst, 21/15, 40/16, 2/17-dr.odluka, 8/17 i 18/17) u sadržinskom smislu nisu suštinski izmenjene Odlukom o izmenama i dopunama osporene Odluke, odnosno da je definicija pojma „površina u javnom korišćenju“ ostala ista, s tim što nisu navedeni primeri tih površina, kao u osporenoj Odluci. Kako izmenama osporene odredbe Odluke nisu otklonjeni razlozi zbog kojih je tražena intervencija Ustavnog suda, Sud je, saglasno odredbi člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Sl. glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), nastavio postupak i kao osporene odredbe razmatrao odredbu člana 2. stav 3. važeće Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja („Sl. glasnik grada Vranja“, br. 18/15-prečišćen tekst, 21/15, 40/16, 2/17-dr.odluka, 8/17, 18/17, 37/18, i 36/20). Imajući u vidu da su odredbe člana 2. stav 1. Odluke, kojima su određene vrste javnih površina, u direktnoj pravnoj i logičnoj vezi sa osporenom odredbom člana 2. stav 3. Odluke, Ustavni sud nalazi da je nužno ocenu zakonitosti Odluke proširiti i na odredbu stava 1. navedenog člana Odluke.
2. Relevantne odredbe Zakona
Zakonom o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18), koji je osnov donošenja osporenog opšteg akta, definisani su pojam i vrste komunalnih delatnosti i uređeni opšti uslovi i način njihovog obavljanja. Polazeći od Ustavom utvrđene nadležnosti opštine da preko svojih organa, u skladu sa zakonom, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 1. Ustava), odredbama člana 4. Zakona predviđeno je: da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i da uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj (stav 1); da se komunalnim objektima, u smislu stava 1. ovog člana, smatraju građevinski objekti sa uređajima, instalacijama i opremom, sama postrojenja, uređaji i instalacije i drugi objekti koji služe za pružanje komunalnih usluga korisnicima, kao i uređeno građevinsko zemljište i dobra u opštoj upotrebi koja se koriste za obavljanje komunalne delatnosti (stav 2.); da jedinica lokalne samouprave uređuje u skladu sa zakonom uslove obavljanja komunalnih delatnosti, prava i obaveze korisnika komunalnih usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti (uvodna rečenica stava 3.); da radi korišćenja, čuvanja i održavanja sredstava za obavljanje komunalnih delatnosti, održavanja čistoće i zaštite životne sredine, opšte uređenosti naselja, spoljnog izgleda objekta i uređenosti površina, jedinica lokalne samouprave može da propiše opšte uslove održavanja komunalnog reda i mere za njihovo sprovođenje (stav 4).
S obzirom da Zakonom o komunalnim delatnostima nije određen pojam javne površine u smislu tog zakona, Ustavni sud nalazi da je, u sagledavanju spornog pitanja koje se pokreće u ovom predmetu, neophodno imati u vidu i odredbe Zakona o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS, br. 72/09, 81/09, 64/10-US, 24/11, 121/12, 42/13-US, 50/13-US, 98/13-US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19,37/19-dr zakon, 9/20 i 52/21) kojima su, saglasno Ustavnom ovlašćenju da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju i korišćenje prostora (član 97. tačka 12. Ustava), utvrđeni uslovi i način organizacije, uređenja, izgradnje i korišćenja prostora. Odredbama člana 2. stav 1. tačka 6) Zakona utvrđeno je značenje izraza „površina javne namene“, tako što je ovaj pojam definisan kao prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr.). Saglasno Zakonu, planskim dokumentima, prostornim i urbanističkim planovima, određuje se planirana namena prostora, odnosno pretežna ili detaljna namena zemljišta (čl. 10. – 28.), a skupština jedinice lokalne samouprave ima ovlašćenje da donosi prostorni plan jedinice lokalne samouprave i urbanistički plan (član 35. st. 6. i 7.).
3. Šta proizlazi iz zakona
Iz navedenih zakonskih odredaba proizlazi:
-da je jedinica lokalne samouprave nadležna da se stara o komunalnom redu na svojoj teritoriji i da svojim aktom propiše opšte uslove održavanja komunalnog reda i mere za njihovo sprovođenje u cilju, pored ostalog, čuvanja i održavanja opšte uređenosti naselja i uređenosti svih površina na svojoj teritoriji, bez obzira da li se radi o površinama javne ili ostale namene;
-da je Zakonom o planiranju i izgradnji utvrđeno značenje izraza „površina javne namene“, tako što je ovaj pojam definisan kao prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr.), iz čega proizlazi da je „javna površina“ površina čija je javna namena određena planskim dokumentom za izgradnju ili uređenje objekata za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i sl.);
– da Zakonom o komunalnim delatnostima i Zakonom o planiranji i izgradnji nije predviđena mogućnost da jedinica lokalne samouprave svojim aktom odredi pojam i vrste javnih površina.
4. Sporna pitanja
S obzirom na izneto, Ustavni sud nalazi da se, kao sporna, osnovano mogu postaviti sledeća pitanja:
– da li je Skupština grada Vranja prekoračila ovlašćenje iz Zakona o komunalnim delatnostima, da propiše opšte uslove održavanja komunalnog reda i mere za njihovo sprovođenje, kada je odredbom člana 2. stav 1. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja odredila vrste javnih površina, s obzirom da ni Zakon o komunalnim delatnostima ni Zakon o planiranju i izgradnji ne sadrži ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da odredi pojam i vrste javnih površina;
– da li je Skupština grada Vranja, odredbom člana 2. stav 3. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja, mogla proširiti značenje pojma javne površine, određeno Zakonom o planiranju i izgradnji, na „površine u javnom korišćenju“;
– da li je značenje pojma „površina u javnom korišćenju“, određeno članom 2. stav 3. Odluke, u skladu sa odredbom člana 2. stav 1. tačka 6) Zakona o planiranju i izgradnji, koji jasno definiše javne površine kao površine čija je javna namena određena planskim dokumentom za izgradnju ili uređenje objekata za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i sl.), odnosno da li se podzakonskim aktom jedinice lokalne samouprave može odrediti pojam „površina u javnom korišćenju“.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da pokrene postupak za ocenu zakonistosti odredaba navedene odluke.
Izvor: Izvod iz propisa preuzet iz pravne baze „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com