Na sajtu Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave (u daljem tekstu: Ministarstvo) objavljen je početak sprovođenja javne rasprave o Nacrtu zakona o referendumu i narodnoj inicijativi (u daljem tekstu: Nacrt), kojom prilikom je Ministarstvo pozvalo predstavnike državnih organa, organa autonomne pokrajine i organa jedinica lokalne samouprave, predstavnike akademske i stručne javnosti, nevladine organizacije i druga zainteresovana lica, da se upoznaju sa tekstom Nacrta zakona i daju svoje predloge, primedbe i sugestije.
Napomene kod procedure izrade Nacrta i objave javne rasprave
Da je Ministarstvo želelo da obezbedi punu participativnost i kvalitetnu diskusiju o promenama jednog ovakvog zakona, ono ne bi iznelo na javnu raspravu gotov Nacrt, već polazne osnove za njegovu promenu, sa analizom efekata. To je, uostalom, bila i obaveza Ministarstva, na osnovu Zakona o državnoj upravi (“Sl. glasnik RS”, br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 30/2018-dr.zakon i 47/2018) i Zakona o planskom sistemu („Sl. glasnik RS“, broj 30/2018).
Valja primetiti da je Ministarstvo delom prekršilo pravilo i u pogledu načina objavljivanja javne rasprave shodno Poslovniku Vlade (“Sl. glasnik RS”, br. 61/2006,…,8/2019-dr.propis), pa iako oglašena i na Portalu eUprava, izostalo je navođenje članova radne grupe koja je izradila Nacrt.
Članom 77. stavom 2. Zakona o državnoj upravi, kojim je regulisano učešće javnosti u pripremi nacrta zakona, drugih propisa i akata, predviđeno je da:
„Ministarstva i posebne organizacije dužni su da obaveste javnost putem svoje internet stranice i portala e-uprave o otpočinjanju izrade nacrta zakona, pri čemu objavljuju i osnovne informacije o planiranim rešenjima koja će biti predložena.“
Članom 41. stavom 5. Zakona o planskom sistemu, kojim je regulisana primena obaveze sprovođenja analize efekata na propise, predviđeno je da:
„Kada je u skladu sa zakonom kojim se uređuje državna uprava organ državne uprave u obavezi da izradi polazne osnove za pripremu nacrta zakona, polazne osnove sadrže analizu efekata zakona, u smislu ovog zakona.“
Članom 41. stavom 4. Poslovnika Vlade, predviđeno je kod javne rasprave da se:
“Postupak javne rasprave započinje objavljivanjem javnog poziva za učešće u javnoj raspravi sa programom javne rasprave na internet stranici predlagača i portalu e-uprave. Javni poziv sadrži i informacije o obrazovanju i sastavu radne grupe koja je pripremila nacrt odnosno predlog akta koji je predmet javne rasprave.“
Razlozi za donošenje Zakona
Šta kaže Ustav?
Ustav Republike Srbije (“Sl. glasnik RS”, broj 98/2006) (u daljem tekstu: Ustav) utvrđuje da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 2. stav 1). Saglasno načelu građanske suverenosti, članom 176. stav 1. Ustava utvrđeno je da građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno i preko svojih slobodno izabranih predstavnika.
Narodna inicijativa
Prema članu 107. stavom 1. Ustava, predviđeno je da pravo predlaganja zakona ima i najmanje 30.000 birača.
Referendum
Prema članu 108. stavom 1. Ustava, utvrđena je obaveza Narodne skupštine da raspiše referendum o pitanju iz svoje nadležnosti na zahtev većine svih narodnih poslanika ili najmanje 100.000 birača, a u stavu 2. istog člana koja pitanja ne mogu biti predmet referenduma.
Članom 182. stavovima 3. i 4. utvrđeno je da predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih autonomnih pokrajina utvrđuju građani na referendumu, u skladu sa zakonom, kao i da se teritorija autonomne pokrajine ne može menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, u skladu sa zakonom.
Članom 188. stavom 3. propisano je da osnivanju, ukidanju i promeni teritorije jedinice lokalne samouprave prethodi referendum na teritoriji te jedinice lokalne samouprave.
Takođe, članom 203. stavom 1. propisano je da najmanje 150.000 birača može podneti predlog za promenu Ustava. Za usvajanje akta o promeni Ustava, kada se radi o pitanjima utvrđenim članom 203. stavom 7, neophodna je potvrda na republičkom referendumu, dok je za usvajanje akta o promeni Ustava koji se odnosi na ostala pitanja Narodnoj skupštini dato pravo da odluči o tome da li će taj akt izneti na potvrdu građanima na republičkom referendumu (član 203. stav 6. Ustava).
Imajući u vidu da Ustav, u navedenom članu 203. utvrđuje prethodni postupak i uslove za raspisivanje referenduma kao i da utvrđuje rok za održavanje referenduma i da uređuje pitanje načina donošenja odluke na referendumu za potvrđivanje promene ustava, te odredbom stava 8. navedenog člana utvrđuje: „Kada se akt o promeni Ustava stavi na potvrđivanje, građani se na referendumu izjašnjavaju najkasnije u roku od 60 dana od dana usvajanja akta o promeni Ustava. Promena Ustava je usvojena ako je za promenu na referendumu glasala većina izašlih biračaˮ, jasno je da Ustav ne poznaje uslov za uspeh referenduma da je potrebno da izađe većina od upisanog broja birača, te je takvo pravno rešenje predloženo ovim zakonom.
Iz izloženog jasno proizlazi da je Ustav pridao veliki značaj referendumu i narodnoj inicijativi kao oblicima neposredne demokratije, odnosno ostvarivanja građanske suverenosti, i da je to opredeljenje u punoj saglasnosti sa načelima Ustava i modernim demokratskim procesima u većini evropskih i drugih zemalja.
Važeći Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi (“Sl. glasnik RS”, br. 48/94 i 11/98) donet je 1994. godine i po nizu svojih rešenja je restriktivan, prevaziđen i nesaglasan opredeljenjima novog Ustava, kao i preporukama Saveta Evrope u ovoj oblasti (Preporuka 1704/2005 pod nazivom „Referendumi: ka dobrim praksama u Evropi“ i Preporuka 1821/2007 pod nazivom „Kodeks dobrog ponašanja u oblasti referenduma“). U osnovi, taj zakon ne omogućuje građanima da efikasno ostvaruju svoje pravo na učešće u vršenju vlasti putem narodne inicijative i referenduma. Primena niza rešenja tog zakona u praksi je pokazala velike nedostatke, zbog čega se referendum i narodna inicijativa retko koriste. Pre svega, narodna inicijativa se bitno ograničava neprimereno kratkim rokom od sedam dana za prikupljanje potpisa, kao i obavezom prethodnog prijavljivanja prikupljanja potpisa organima unutrašnjih poslova. Zakonska rešenja ne poznaju, niti uređuju, sve vrste referenduma koje poznaje novi Ustav, zbog čega su ista u raskoraku sa najvišim pravnim aktom. U važećem zakonu je dato ovlašćenje da 50 narodnih poslanika i Vlada podnose predlog za raspisivanje referenduma, dok je Ustavom (član 108.) predviđena većina svih narodnih poslanika, a bez ovlašćenja Vlade da podnese predlog za raspisivanje referenduma. U okviru postojećih zakonskih rešenja se ne nalaze ni pravila koja su korespodentna sa promenama u izbornom zakonodavstvu, niti je obezbeđena adekvatna sudska zaštita prava birača i potpisnika narodne inicijative, uz navođenje Vrhovnog suda kao nadležnog za odlučivanje u sporovima iz ove oblasti.
Pored toga, Narodna skupštine je usvojila Zakon o potvrđivanju Dodatnog protokola Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi o pravu da se učestvuje u poslovima lokalnih vlasti („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovoriˮ, broj 8/18). Dodatnim protokolom se obezbeđuje pravni okvir kojim se garantuje pravo na učešće u poslovima lokalnih vlasti i utvrđuje sadržina tog prava; utvrđuje se obaveza država potpisnica da preduzmu sve mere koje su u funkciji ostvarivanja prava na učestvovanje u poslovima lokalnih vlasti, pobliže ih navodeći u istom dokumentu.
Imajući u vidu sve navedeno, postoji očigledna potreba za donošenjem novog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, koji bi bio materijalno i formalno usaglašen sa Ustavom i omogućio šire učešće građana u vršenju vlasti putem referenduma i narodne inicijative.
Izvor: Izvod iz vesti preuzet sa sajta Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave (www.mduls.gov.rs)
Izvor: Sajt Javne rasprave (www.javnerasprave.euprava.gov.rs)
Izvor: Izvod iz teksta preuzet sa sajta Transparentnost Srbija (www.transparentnost.org.rs)
Izvor: Izvod iz propisa preuzet iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com