Na osnovu člana 138. stav 1. Ustava Republike Srbije , koristeći zakonska ovlašćenja utvrđena odredbom člana 24. Zakona o Zaštitniku građana , na osnovu podataka prikupljenih u postupku po pritužbama građana, Zaštitnik građana daje Ministarstvu zaštite životne sredine, Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede i Ministarstvu rudarstva i energetike
MIŠLJENJE SA PREPORUKAMA
Prema navodima Zaštitnika građana: dosadašnji rezultati analize stanja životne sredine izvršenih od strane nadležnih državnih organa i stručne javnosti ukazuju da izgradnja malih hidroelektrana na vodotocima može imati štetan uticaj i negativne posledice po životnu sredinu, a koje se ogledaju u presušivanju vodotoka nizvodno od vodozahvata, ugrožavanju izvora pijaće vode, destrukciji korita i priobalja, smanjenju populacije biljnog i životinjskog sveta, te sveukupnom uticaju na lokalno stanovništvo. Negativan uticaj na prirodno okruženje je naročito izražen u zaštićenim područjima i na malim vodotocima.
Radi sprečavanja daljih mogućih negativnih prirodnih posledica, a sve u cilju zaštite i očuvanja prirodne raznovrsnosti, neophodno je da nadležni organi javne vlasti sagledaju i preispitaju važeći normativni okvir kojim je uređena izgradnja malih hidroelektrana u Republici Srbiji, i to pre svega u zaštićenim područjima, uzimajući u obzir stručna mišljenja i urađene studije u ovoj oblasti.
S tim u vezi, u cilju unapređenja rada organa uprave i unapređenja zaštite ljudskih sloboda i prava, Zaštitnik građana daje mišljenje:
– da Ministarstvo rudarstva i energetike u saradnji sa Ministarstvom zaštite životne sredine i Ministarstvom poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede ponovo sagleda potencijale malih hidroelektrana kao obnovljivog izvora energije u odnosu na njihove uticaje na životnu sredinu, kao i preispita opravdanost donetih podsticajnih mera u ovoj oblasti;
– da u međuvremenu, Ministarstvo zaštite životne sredine bez odlaganja preduzme sve neophodne mere iz svoje nadležnosti kako bi se u što skorijem roku sačinile, a potom i predložile izmene Zakona o zaštiti prirode u pravcu zabrane izgradnje i rada malih hidroelektrana u zaštićenim područjima u svim režimima zaštite i da se shodno tome, izmene i usklade svi odgovarajući podzakonski akti; kao i
– da Ministarstvo zaštite životne sredine razmotri mogućnost izmene važećih propisa u cilju propisivanja strožijih uslova za izgradnju malih hidroelektrana na teritoriji cele Srbije, i to tako što će predvideti obavezno sprovođenje svih faza postupka procene uticaja za sve male hidroelektrane, nezavisno od njihove instalisane snage i lokacije, čime će se obezbediti realno sagledavanje njihovog uticaja na prirodno okruženje.
Kako bi se u međuvremenu predupredila mogućnost daljeg ugrožavanja životne sredine, te obezbedilo adekvatno preventivno delovanje i ostvarili ciljevi zakonskih propisa u ovoj oblasti, Zaštitnik građana upućuje Ministarstvu zaštite životne sredine sledeće
P R E P O R U K E
Potrebno je da Ministarstvo zaštite životne sredine preko inspekcije za zaštitu životne sredine i u saradnji sa Zavodom za zaštitu prirode Srbije, preispita mogućnost vršenja vanrednih inspekcijskih nadzora nad radom svih izgrađenih i započetih projekata izgradnje malih hidroelektrana nad kojima dosad nije vršen nadzor, kako bi se utvrdilo da li su u svakom pojedinačnom slučaju bili ispunjeni zakonom propisani uslovi, a naročito da li su u svim slučajevima dobijeni uslovi zaštite prirode i da li se predviđene mere zaštite sprovode.
II
Potrebno je da Ministarstvo zaštite životne sredine po službenoj dužnosti utvrdi da li postoje neki od razloga za ponavljanje svih dosada okončanih postupaka davanja saglasnosti Ministarstva na studije o proceni uticaja na životnu sredinu projekata izgradnje malih hidroelektrana.
III
Potrebno je da Ministarstvo zaštite životne sredine u saradnji sa Zavodom za zaštitu prirode Srbije, u slučajevima u kojima su uočene štetne posledice naloži nosiocu projekta, odnosno aktivnosti, njihovo otklanjanje ili preduzimanje kompenzacijskih mera.
IV
Potrebno je da Ministarstvo zaštite životne sredine sa Ministarstvom poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede donese podzakonski akt koji će regulisati minimalni održivi protok, shodno članu 81. Zakona o vodama.
Ministarstvo zaštite životne sredine će u roku od 60 dana od dana prijema preporuke, obavestiti Zaštitnika građana o merama koje su do tada preduzete u izvršenju upućenih preporuka, a u narednom periodu redovno će ga obaveštavati o aktivnostima koje se preduzimaju radi njihovog izvršenja i utvrđenim rezultatima.
R a z l o z i:
Zaštitnik građana je primio tri pritužbe građana kojima se izražava nezadovoljstvo izgradnjom i planiranom izgradnjom malih hidroelektrana (u daljem tekstu: MHE), pre svega u zaštićenim područjima kao što su specijalni rezervati i parkovi prirode, i to najviše na Staroj planini, ukazujući na njihov negativan uticaj na životnu sredinu.
Imajući u vidu navode stručne javnosti da MHE imaju ogroman uticaj na životnu sredinu, slučaj MHE „Pakleštica“ na reci Visočici, kao i primljene pritužbe, Zaštitnik građana se obratio Ministarstvu zaštite životne sredine, a potom posebno i Opštinskoj upravi opštine Babušnica u pogledu MHE na Rakitskoj reci, i zatražio izjašnjenje.
Dobijenim odgovorima Ministarstva zaštite životne sredine, Zaštitniku građana su predočene relevantne odredbe Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu („Sl. glasnik RS“, br. 135/2004 i 36/2009) i Uredbe o utvrđivanju Liste projekata za koje je obavezna procena uticaja i Liste projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu („Sl. glasnik RS“; broj 114/08), kojima je navedeno da postupku procene uticaja podležu samo hidroelektrane preko 2MW instalisane snage, kao i nadležnosti Ministarstva, kada je reč o MHE u zaštićenim područjima, za koje se navodi da se po zahtevu sve uvode u postupak procene, odnosno njegovu prvu fazu, tj. odlučivanje o potrebi procene uticaja.
Povodom MHE „Pakleštica“, na reci Visočici, slučaja gde je naknadno utvrđeno da su u reci evidentirane zaštićene vrste riba i strogo zaštićena vrsta potočnog raka, a što nije bilo navedeno u urađenoj Studiji o proceni uticaja, Ministarstvo zaštite je istaklo da je nakon presude Vrhovnog kasacionog suda ostalo na snazi Rešenje Ministarstva zaštite životne sredine broj 353-02-1374/2017-16 od 23. januara 2018. godine o ponavljanju postupka davanja saglasnosti na Studiju o proceni uticaja, te da je taj postupak sada u toku, a da Ministarstvo nema saznanja da li su u nekim drugim predmetima ispunjeni uslovi za ponavljanje postupka.
Posebno je istaknuto da je formirana radna grupa koja radi na izmenama Zakona o zaštiti prirode i to člana 35., na način da bude predviđena zabrana izgradnje MHE, i u drugom i trećem režimu zaštite, odnosno na celoj teritoriji zaštićenog područja.
Dodatnim izjašnjenjem Ministarstva zaštite životne sredine od 15. marta 2019. godine, Zaštitniku građana su dostavljeni podaci o 14 MHE koje su prošle proceduru procene uticaja u Ministarstvu, od kojih se deset nalazi u Parku prirode „Stara planina“, i to za MHE „Jelovica“, MHE „Selište“, MHE „Gramada“, MHE „Visočka Ržana III“, MHE „Topli Dol1“, MHE „Zaskovci“, MHE „Temska“, MHE „Temac“ i MHE „Papratna“. Ostale MHE koje nisu u okviru Parka prirode „Stara planina“, a koje su prošle kroz proceduru procene su MHE „Gredina“, MHE „Seoce“, MHE „Lanište“ i MHE „Karaula“. Navedeno je da su sve navedene MHE imale uslove, odnosno rešenje o uslovima zaštite prirode koje je izdao Zavod za zaštitu prirode Srbije bez kojih ne bi mogli otpočeti ovaj postupak, a samim tim ni dobiti odgovarajuća rešenja. Ponovo je istaknuto da se o radi o MHE čija je instalisana snaga uglavnom mnogo manja od propisane navedenom Uredbom za koje je obavezna ili se može zahtevati procena uticaja, a da je osetljivost predmetnih lokacija predstavljao dodatni kriterijum, na osnovu koga su ove male hidroelektrane bile obuhvaćene prvom fazom postupka procene.
U pogledu MHE „Papratna“, istaknuto je da je 25. februara 2019. godine izvršen obilazak terena Parka prirode Stara planina u mestu Papratna, kojom prilikom je konstatovano da nisu započeti radovi na izgradnji ove MHE.
Na pitanje Zaštitnika građana da li je rađena opšta studija uticaja MHE na životnu sredinu, Zaštitniku građana je u prilogu poslednjeg izjašnjenja organa dostavljen projekat „Smernice za održivo planiranje i upravljanje slivnim područjima MHE u zaštićenim prirodnim dobrima“ urađen na osnovu javnog konkursa koji je Ministarstvo zaštite životne sredine objavilo 22. oktobra 2018. godine. Reč je o završnom stručnom izveštaju Šumarskog fakulteta Univerziteta u Beogradu, čija je osnovna tema vezana za posledice gradnje malih hidroelektrana u Srbiji, prvenstveno u zaštićenim područjima. Urađena analiza stanja je obuhvatala obilazak 46 lokacija na kojima su izgrađene ili je u toku izgradnja MHE sa opštom ocenom da MHE imaju izrazito negativan uticaj na prirodno okruženje, kao i zajednice lokalnog stanovništva.
Posebnim izjašnjenjem Ministarstva zaštite životne sredine od 9. aprila 2019. godine koji je primljen elektronskim putem, Zaštitniku građana je precizirano da su republički inspektori za zaštitu životne sredine, Odseka za prirodu obavljali inspekcijske nadzore u smislu sprovođenja izdatih uslova zaštite prirode, i to na zaštićenim područjima NP Kopanik, PP Golija, PP Stara planina, PP Zlatibor, kao i na teritorijama opština Bosilegrad, Bela Palanka, Vladičin Han. Istaknuto je da su zbog nepoštovanja mera iz uslova zaštite prirode doneta rešenja i podneti zahtevi za pokretanje prekršajnih postupaka, kao i prijave za privredni prestup pred nadležnim organima.
U pogledu donošenja podzakonskog akta shodno članu 81. Zakona o vodama (“Sl. glasnik RS”, br. 30/2010, 93/2012, 101/2016, 95/2018 i 95/2018 – dr. zakon) kojim se bliže propisuju način i merila za određivanje minimalnog održivog protoka, istaknuto je da nadležnost za donošenje ovog podzakonskog akta nije u delokrugu Ministarstva zaštite životne sredine, već Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede. Što se tiče određivanja količine vode u vlažnim i vodenim ekosistemima u zaštićenim područjima, shodno članu 18. stav 5. Zakona o zaštiti prirode (“Sl. glasnik RS”, br. 36/2009, 88/2010, 91/2010 – ispr., 14/2016 i 95/2018 – dr. zakon), Ministarstvo zaštite životne sredine je istaklo da se u tom slučaju ne donosi podzakonski akt, već da je po potrebi, u svakom pojedinačnom slučaju, Ministarstvo nadležno da odredi količinu vode koja je nužna za očuvanje hidrološke pojave i opstanak biološke raznovrsnosti.
Opštinska uprava opštine Babušnica je aktom broj 325-2/2019-4 od 8. marta 2019. godine izvestila Zaštitnika građana o hronološkom sledu postupaka u pogledu planiranja, pribavljanja dokumentacije za izgradnju objekata MHE na Rakitskoj reci do početka izvođenja radova na izgradnji, kao i postupaka u dosadašnjem toku izgradnje MHE „Zvonce“ sa vodozahvatom u koritu Rakitske reke. Istaknuto je da prema Prostornom planu opštine Babušnica („Skupštinski pregled opštine Babušnica“, broj 13/2012) na teritoriji opštine Babušnica postoji mogućnost izgradnje malih hidroelektrana radi iskorišćavanja velikog hidropotencijala reka i evidentirano je trinaest potencijalnih lokacija; da je postupak izrade do donošenja Plana bio potpuno transparentan tako da je pored zakonom propisanog oglašavanja javnog uvida i javne prezentacije nacrta, Opštinska uprava posebno obaveštavala predsednike svih mesnih zajednica i druga pravna lica na teritoriji opštine Babušnica, a da u vezi sa planiranjem izgradnje malih hidroelektrana nije priložena nijedna primedba ili sugestija na nacrt ovog planskog dokumenta. Nadalje je navedeno da se od evidentiranih trinaest potencijalnih lokacija, dve nalaze na Rakitskoj reci, MHE „Zvonce“ i MHE „Rakita“, kao i da se prema podacima Zavoda za zaštitu prirode Srbije nijedna od lokacija ne nalazi u zaštićenom području.
Pored izdatih informacija o lokaciji, potvrđivanja urbanističkih projekata, izdatih lokacijskih dozvola, lokacijskih uslova i građevinskih dozvola investitoru za predmetne lokacije, Opštinska uprava opštine Babušnica je posebno dala obaveštenje o postupanju svojih inspekcija ovim povodom, i to građevinske inspekcije i inspekcije za zaštitu životne sredine. Istaknuto je da je građevinska inspekcija izvršila ukupno osam inspekcijskih nadzora kojom prilikom je prema investitoru izricala mere, kao i da je trenutno na snazi obustava radova s obzirom da investitor nije otklonio uočene nedostatke. U pogledu postupanja inspekcije za zaštitu životne sredine, istaknuto je da tim povodom nije bilo predstavki građana, te da nije bilo ni postupanja, i iznete su napomene o nadležnosti u kojima je navedeno da opštinska inspekcija može da kontroliše mere zaštite životne sredine propisanih rešenjem o nepristupanju izradi studije o proceni uticaja na životnu sredinu i to u koordinaciji sa republičkom inspekcijom, dok je inspekcijski nadzor nad poštovanjem uslova zaštite prirode u nadležnosti republičke inspekcije za zaštitu životne sredine.
Ustavom Republike Srbije zagarantovano je pravo svakog građanina na zdravu životnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obaveštavanje o njenom stanju. Svako, a posebno Republika Srbija i autonomna pokrajina, odgovoran je za zaštitu životne sredine i svako je dužan da čuva i poboljšava životnu sredinu. Ustavom je takođe zajamčeno mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona , kao i pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije .
Zakonom o zaštiti prirode uređuje se zaštita i očuvanje prirode, biološke, geološke i predeone raznovrsnosti kao dela životne sredine. Ciljevi ovog zakona su, između ostalog, i usklađivanje ljudskih aktivnosti, ekonomskih i društvenih razvojnih planova, programa, osnova i projekata sa održivim korišćenjem obnovljivih i neobnovljivih prirodnih resursa i dugoročnim očuvanjem prirodnih ekosistema i prirodne ravnoteže; održivo korišćenje i/ili upravljanje prirodnim resursima i dobrima, obezbeđivanje njihove funkcije uz očuvanje prirodnih vrednosti i ravnoteže prirodnih ekosistema; kao i blagovremeno sprečavanje ljudskih aktivnosti i delatnosti koje mogu dovesti do trajnog osiromašenja biološke, geološke i predeone raznovrsnosti, kao i poremećaja sa negativnim posledicama u prirodi. Ovim zakonom se na zaštićenom području uspostavljaju režimi zaštite I, II i III stepena, pri čemu je samo u I stepenu potpuno zabranjeno korišćenje prirodnih resursa i izgradnja objekata .
Radi ublažavanja štetnih posledica na prirodu, koje mogu nastati ili su nastale realizacijom planova, osnova, programa, projekata, radova ili aktivnosti na zaštićenom prirodnom području ili području ekološke mreže, pravno lice, preduzetnik i fizičko lice, odnosno nosilac projekta, dužno je da sprovede kompenzacijske mere u skladu sa rešenjem koje donosi Ministarstvo na predlog zavoda. Ako su projekti ili aktivnosti u prirodi izvedene bez utvrđenih uslova zaštite prirode ili suprotno datim uslovima zaštite prirode, zbog čega su nastala oštećenja prirode i zaštićenih prirodnih dobara, nosilac projekta ili aktivnosti odnosno, korisnik prirodnih resursa, dužan je da bez odlaganja i o svom trošku otkloni štetne posledice svog delovanja, po načelima objektivne odgovornosti.
Na zaštićenom području zabranjeni su radovi i aktivnosti, odnosno izvođenje projekata, koji oštećuju, narušavaju i menjaju osobine i vrednosti zbog kojih je područje zaštićeno (član 57. stav 1. Zakona o zaštiti prirode). Za radove i aktivnosti, odnosno izvođenje projekata na zaštićenom području sprovodi se postupak procene uticaja na životnu sredinu, u skladu sa zakonom, uz obavezno pribavljanje akta o uslovima i merama zaštite prirode (član 57. stav 3.). Za radove i aktivnosti, odnosno projekte za koje se ne sprovodi postupak procene uticaja na životnu sredinu, a koji mogu imati uticaj na vrednosti i obeležja zaštićenog dobra, izvođač radova, odnosno nosilac projekta, dužan je da od zavoda pribavi akt o uslovima i merama zaštite prirode, u skladu sa ovim zakonom (član 57. stav 4.).
Nadzor nad primenom odredaba ovoga zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona vrši Ministarstvo zaštite životne sredine, ako ovim zakonom nije drugačije propisano. Nadzor nad zakonitošću rada Zavoda za zaštitu prirode Srbije vrši Ministarstvo, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine (član.
Uredbom o režimima zaštite bliže se propisuju režimi zaštite, postupak i način njihovog određivanja, kao i objekti, radovi i aktivnosti koji su zabranjeni ili ograničeni. Režim zaštite II stepena radove i aktivnosti u pogledu hidroelektrana ograničava na izgradnju hidroelektrana pojedinačne snage maksimalno do 5 MW, dok režim zaštite III stepena radove i aktivnosti ograničava na izgradnju mini hidroelektrana snage maksimalno do 30 MW.
Zakonom o vodama propisano je da prilikom zahvatanja voda iz vodotoka, odnosno akumulacija, mora se nizvodno od vodozahvata obezbediti minimalni održivi protok, uzimajući u obzir, naročito: hidrološki režim vodotoka i karakteristike vodotoka sa aspekta korišćenja voda i zaštite voda, stanje akvatičnog i priobalnog ekosistema. Takođe je propisano da ministar nadležan za poslove vodoprivrede i ministar nadležan za poslove zaštite životne sredine bliže propisuju način i merila za određivanje minimalnog održivog protoka.
Na osnovu primljenih pritužbi građana, dobijenih informacija iz sredstava javnog informisanja, iznetih mišljenja stručnjaka i urađenih studija, kao i dobijenih izjašnjenja nadležnih organa javne vlasti ovim povodom, Zaštitnik građana ocenjuje da postoji opravdana bojazan kako lokalnog stanovništva, tako i svih građana Republike Srbije da će rad postojećih i izgradnja novih malih hidroelektrana, kako u zaštićenim područjima, tako i šire, dovesti do daljeg narušavanja i ugrožavanja životne sredine sa dalekosežnim posledicama.
Urađene analize stanja na terenu od strane nadležnih inspekcijskih organa i stručnjaka pokazuju da mnogi investitori često ne poštuju izdate uslove zaštite prirode, mere zaštite životne sredine, kao i izdate dozvole i odobrenja, a da inspekcijska kontrola retko ostvaruje svoju preventivnu ulogu. S tim u vezi, u mnogim slučajevima je došlo do narušavanja prirodnog okruženja i negativnog uticaja koji se prevashodno ogledaju u faktičkom presušivanju vodotoka nizvodno od vodozahvata, ugrožavanju izvora pijaće vode, destrukciji korita i priobalja, smanjenju populacije biljnog i životinjskog sveta, te sveukupnom uticaju na lokalno stanovništvo.
Jedan od primera je izgradnja MHE „Zvonce“ na Rakitskoj reci, gde iz dobijenog izjašnjenja Opštinske uprave opštine Babušnica proizilazi da je usled izvođenja radova došlo do pojave odrona zemljišta, uništavanja lokalnog zemljanog puta, deponovanja iskopanog materijala mimo projekta i izvođenja radova mimo propisanih standarda. S druge strane, stručna analiza je pokazala da je u zoni gradnje vodozahvata uočena potpuna destrukcija potočnog korita, čime se ugrožava živi svet.
Završni stručni izveštaj Šumarskog fakulteta u Beogradu iznosi i druge primere i podatke o sveukupnim negativnim efektima izgradnje MHE, poput slučaja izgradnje 15 MHE na Jošaničkoj reci gde za mnoge od njih nisu izdati uslovi zaštite prirode, zatim MHE na slivu reke Gokčanice, reke Studenice, reke Resave, reke Vlasine i reke Mlave. Naročito proizilazi da je u većini slučajeva sporan tzv. „biološki minimum“, odnosno količina vode koja se ostavlja u rečnom toku nakon vodozahvata, s obzirom da se u praksi neretko dešava da nakon vodozahvata ostaje suvo korito, a što dovodi u pitanje način na koji se ovo određuje, pri čemu proizilazi da nisu bliže propisani način i merila za određivanje minimalnog održivog protoka.
Primer MHE Pakleštica na reci Visočici i naknadnog utvrđivanja da u ovoj reci ipak postoje zaštićene prirodne vrste koje nisu bile navedene u studiji o proceni uticaja, pokazuje da i u slučajevima kada je sproveden postupak procene uticaja, isti ne predstavlja garanciju da su zaista sagledani svi aspekti. U tom smislu, sprovođenje postupka procene samo za male hidroelektrane određene snage, shodno važećim propisima, kao i sprovođenje samo prve faze postupka procene za one koje su u zaštićenim područjima, daju još manje garancije da je izvršena adekvatna procena.
Shodno tome, imajući u vidu presudu Vrhovnog kasacionog suda donetu povodom slučaja MHE Pakleštica, Zaštitnik građana je mišljenja da Ministarstvo zaštite životne sredine treba da preduzme aktivniju ulogu, te da u saradnji sa Zavodom za zaštitu prirode Srbije preispita mogućnost vršenja vanrednih inspekcijskih nadzora nad radom svih ostalih MHE, da po službenoj dužnosti utvrdi da li i u ostalim slučajevima postoje razlozi za ponavljanje postupka davanja saglasnosti, kao i da se u načelu razmotri predviđanje strožijih uslova sprovođenja postupka procene uticaja.
Imajući u vidu činjenice i okolnosti utvrđene u postupcima kontrole pravilnosti i zakonitosti rada, kao i opravdanu uznemirenost lokalnog stanovništva zbog izgradnje i planiranje izgradnje MHE na malim vodotocima, Zaštitnik građana je stava da se rešavanju ovog problema mora pristupiti bez odlaganja, uz maksimalno angažovanje svih relevantnih činilaca, jer se samo potpunom zabranom izgradnje u zaštićenim područjima, propisivanjem strožijih uslova za izgradnju svih MHE, kao i sveobuhvatnom inspekcijskom kontrolom može omogućiti ostvarenje Ustavom zajemčenog prava građana na zdravu životnu sredinu.
U skladu sa svojim ustavnim i zakonskim ovlašćenjima Zaštitnik građana je primenom članova 24. stav 2. i 31. stav 2. Zakona o Zaštitniku građana dao mišljenje i istovremeno uputio preporuke o pitanjima iz svoje nadležnosti, delujući preventivno, uveren da će na taj način unaprediti rad nadležnih organa i sprečiti da se uočeni propusti ponavljaju u budućnosti.
Izvor: Sajt Zaštitnika građana Republike Srbije (www.ombudsman.rs).