Uvodna reč
Skoro svakodnevno slušamo o sve većim problemima vezanim za zagađenje životne sredine, a da osim jadikovanja nad posledicama, niko ne nudi konkretna rešenja, koja su pritom realno primenjiva, kako preduprediti da se ista svedu na prihvatljivu meru, ni aktivisti, a naročito ne oni od kojih se to zapravo najviše očekuje, a to su u prvom redu nadležne institucije. Sve je tako postavljeno da se nekakvi zadaci i proklamovani ciljevi provlače kroz strategije, programe, a koji zapravo ne donose ništa, a posebno ne ono što je najvažnije, a to je edukacija građana kada je reč o ovom važnom pitanju.
Često se u javnosti čuje kako veliki doprinos zagađenju vazduha u zimskim mesecima predstavljaju individualna ložišta u domaćinstvima, ali i kotlarnice na mazut, koje opslužuju neretko više objekata namenjenih za kolektivno stanovanje odnosno stambene zgrade, pa u tom smislu se apeluje na građanstvo da ista zamene priključkom na gasovodni sistem. Ovde se nećemo osvrtati na cenu priključka, niti istu analizirati sa aspekta ekonomske opravdanosti i životnog standarda, već će naglasak biti na onim uslovima u pogledu pribavljanja dokumentacije koja se prilaže uz zahtev za odobrenje priključenja na gasovodni sistem, kao i nedorečenosti određenih odredaba zakona, koji se imaju primeniti kod ocene ispunjenosti uslova.
Pođimo najpre od dokumentacije koju distributer gasa od podnosioca zahteva traži. Naime na zvaničnom sajtu JP „SRBIJAGAS“, stoji između ostalog, da treba priložiti izvod iz Agencije za privredne registre, kada je podnosilac zahteva pravno lice, zatim dokaz o vlasništvu nad objektom čije se priključenje traži, dakle izvod iz lista nepokretnosti, kopiju plana katastarske parcele, oba ne starija od 6 meseci. Postavlja se pitanje, šta je tu sad sporno?
Šta kažu propisi?
Najpre podsećamo da je distributer gasa javno preduzeće i da je u tom smislu obveznik ne samo Zakona o javnim preduzećima (“Sl. glasnik RS”, br. 15/2016 i 88/2019), po kome kao takvo obavlja delatnost od opšteg interesa u oblati energetike, već istovremeno i obveznik Zakona o opštem upravnom postupku (“Sl. glasnik RS”, br. 18/2016 i 95/2018-aut.tumačenje) (u daljem tekstu: ZUP).
Članom 1. ZUP, propisano je na koga se odnose pravila upravnog postupka, odnosno ko ih ima primenjivati u svom radu, pa se navodi sledeće:
„Upravni postupak jeste skup pravila koja državni organi i organizacije, organi i organizacije pokrajinske autonomije i organi i organizacije jedinica lokalne samouprave, ustanove, javna preduzeća, posebni organi preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija i pravna i fizička lica kojima su poverena javna ovlašćenja (u daljem tekstu: organi) primenjuju kada postupaju u upravnim stvarima.“
Članom 9. stavovima 3. i 4. ZUP, kod načela delotvornosti i ekonomičnosti postupka, propisano je sledeće:
„Organ je dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, da ih pribavlja i obrađuje.
Organ može od stranke da zahteva samo one podatke koji su neophodni za njenu identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se ne vodi službena evidencija.“
Stoga, shodno napred navedenom, zaključujemo da je u pogledu dokumentacije, distributer gasa, taj koji istu ima pribaviti u postupku odlučivanja po podnetom zahtevu za priključenje na gasovodni sistem, jer se zapravo u ovom slučaju odlučuje o upravnim stvarima, a ne da od stranaka odnosno budućih korisnika istu traži. Ovim se nastavlja i dalje sa praksom da građani, iako zakon nalaže drugačije, ostaju „kuriri“ u komunikaciji između različitih organa, kada se odlučuje o njihovim zahtevima, čime se još jednom potvrđuje nedoslednost u primeni ZUP, od strane onih na koji se isti odnosi. Ovakvo postupanje ostaje bez adekvatne sankcije, i retko ko je od podnosioca zahteva upoznat sa ovim i ako jeste, koliko je celishodno insistirati i realno očekivati da neko u tom smislu „edukuje onog ko o njegovom zahtevu treba da odlučuje“, obzirom na činjenicu da je od momenta donošenja pomenutog zakona ipak prošlo izvesno vreme, ostavljeno da se obveznici upoznaju i prilagode.
Kada je reč o pravnom statusu objekta za koje se priključenje traži, koji uslov izaziva najviše dilema, kako kod potencijalnih korisnika, tako i kod distributera, koji treba da odluči o zahtevu, a tiče se toga koji propis primeniti, pošto videćemo u nastavku, da u zavisnosti od pravnog statusa objekta, zakonodavac nudi različita rešenja, ostavljajući prostora za različito i ne baš uvek najjasnije tumačenje, kod onih specifičnih situacija, koje zakonodavac tretira pogrešno kao izuzetke, a zapravo su pravilo. Pre nego što istaknemo iste, valja se podsetiti, šta kažu relevantne zakonske odredbe.
Članom 269. Zakona o energetici (“Sl. glasnik RS”, broj 145/2014, 95/2018-dr.zakon i 40/2021), kod uslova za priključenje na transportni i distributivni sistem prirodnog gasa, predviđeno je:
„Operator transportnog, odnosno distributivnog sistema je dužan da priključi objekat kupca na transportni, odnosno distributivni sistem u roku od osam dana od dana ispunjenja sledećih uslova:
1) uslova iz odobrenja za priključenje;
2) da je za objekat pribavljena građevinska dozvola ili da uređaji i instalacije objekta kupca ispunjavaju tehničke i druge propisane uslove;
3) da kupac dostavi operatoru sistema ugovor o prodaji;
4) da je za mesto primopredaje uređena balansna odgovornost i pristup sistemu.
Operator transportnog, odnosno distributivnog sistema je dužan da priključi objekat proizvođača prirodnog gasa, odnosno biogasa na transportni, odnosno distributivni sistem u roku od osam dana od dana ispunjenja sledećih uslova:
1) uslova iz odobrenja za priključenje;
2) da je za objekat pribavljena upotrebna dozvola ili da uređaji i instalacije objekta proizvođača ispunjavaju tehničke i druge propisane uslove;
3) da je za mesto primopredaje uređena balansna odgovornost i pristup sistemu.
Priključenjem objekta iz st. 1. i 2. ovog člana priključak postaje deo sistema na koji je priključen.
Propisom o uslovima isporuke i snabdevanja prirodnim gasom bliže se uređuju uslovi i način dokazivanja ispunjenosti uslova iz st. 1. i 2. ovog člana.
Ako operator transportnog, odnosno distributivnog sistema ne priključi objekat kupca, odnosno proizvođača prirodnog gasa, odnosno biogasa na transportni, odnosno distributivni sistem u roku iz st. 1. i 2. ovog člana, nadležni inspektor, na zahtev kupca, odnosno proizvođača prirodnog gasa, odnosno biogasa proverava, u roku od 15 dana od dana podnošenja zahteva, ispunjenost uslova za priključenje iz st. 1. i 2. ovog člana i ako utvrdi da su ispunjeni uslovi naložiće operatoru sistema da u roku od dva radna dana izvrši priključenje objekta.“
Dakle, kaže se da je za objekat pribavljena građevinska dozvola, a da pritom ne predviđa šta se dešava u situaciji kada je građevinska dozvola pribavljena, ali se od nje praktično tokom gradnje odstupilo. Kako sada tretirati takav objekat, za koji je zvanično pribavljena građevinska dozvola odnosno odobrenje za gradnju, da li kao objekat bez građevisnke dozvole ili se ona kao takva ipak može koristiti u postupku ocene uslova i pod kojim uslovom može da opstane?
Na ova i slična pitanja odgovor možemo potražiti u Zakonu o ozakonjenju objekata (“Sl. glasnik RS”, br. 96/2015, 83/2018 i 81/2020-OUS), kao i Zakonu o planiranju i izgradnji (“Sl. glasnik RS”, br. 72/2009,..,52/2021).
Ako uzmemo da je takav objekat za koji se tokom gradnje odstupilo od građevinske dozvole, zapravo obejakat bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju, tj. nezakonito izgrađeni objekat, onda imamo primeniti odredbe Zakona o ozakonjenu objekata, koji dozvoljava priključenje objekta samo u slučaju da je isti ozakonjen, odnosno da je posle sprovedenog postupka ozakonjenja doneto pozitivno rešenje, ali ne i dok postupak ozakonjenja traje.
Članom 1. Zakona o ozakonjenju objekata, kaže se:
„Ovim zakonom uređuju se uslovi, postupak i način ozakonjenja objekata, odnosno delova objekta izgrađenih bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju (u daljem tekstu: nezakonito izgrađeni objekti), uslovi, način i postupak izdavanja rešenja o ozakonjenju, pravne posledice ozakonjenja, kao i druga pitanja od značaja za ozakonjenje objekata.“
Članom 39. Zakona o ozakonjenju objekata, kod priključenja na infrastrukturu, predviđeno je sledeće:
„Ako objekat koji je privremeno priključen na elektroenergetsku mrežu, gasnu mrežu i mrežu elektronskih komunikacija ili mrežu daljinskog grejanja, vodovod i kanalizaciju, ne bude ozakonjen u skladu sa ovim zakonom, građevinski inspektor je dužan da bez odlaganja, a najkasnije u roku od tri dana po dobijanju akta iz člana 38. stav 2. ovog zakona, primerak tog akta dostavi javnom preduzeću, javnom komunalnom preduzeću, privrednom društvu ili preduzetniku koji je privremeno priključio objekat na svoju mrežu, odnosno infrastrukturu.“
Članom 41. stavovima 1. i 2. Zakona o ozakonjenju objekata, kod kaznenih odredbi, predviđeno je:
„Novčanom kaznom od 1.500.000 do 3.000.000 dinara kazniće se za privredni prestup javno preduzeće, javno komunalno preduzeće, privredno društvo ili drugo pravno lice, koje po prijemu akta kojim se odbacuje ili odbija zahtev za ozakonjenje ne isključi objekat sa mreže odnosno infrastrukture na koju je privremeno priključen (član 39).
Novčanom kaznom od 1.500.000 do 3.000.000 dinara kazniće se za privredni prestup javno preduzeće, javno komunalno preduzeće, privredno društvo ili drugo pravno lice, koje objekat koji je u postupku ozakonjenja priključi na mrežu, odnosno infrastrukturu.“
Ostaje samo nejasnoća kod jednog izuzetka, a to je privremeno priključenje koje ovaj zakon dopušta do okončanja postupka po ozakonjenju, a da ga bliže ne razrađuje, upravo u svetlu činjenice da su za mnoge objekte podneti zahtevi za ozakonjenje, pa bi trebalo znati da li se tumačenjem ovako postavljene odredbe moglo zaključiti da i oni mogu aplicirati bar za privremeni priključak do okončanja postupka ozakonjenja. Postavlja se pitanje kako praktično rešiti ovakve situacije i koliko je ekonomski isplativo i za vlasnike i za distributera ovakakav vid pirključka, obzirom da je reč o ozbiljnom investicionom ulaganju, sa rizikom od povrata uloženog po obe strane u slučaju nepovoljnog ishoda postupka ozakonjenja.
Ako pak postavimo stvari drugačije i objektu za koji je izdata građevinska dozvola i pored odstupanja od iste, dozvolimo da ista opstane, postavlja se pitanje pod kojim uslovima bi distributer mogao da je ceni kod ukupne ocene ispunjenosti uslova za priključenje na gasnu mrežu. Odgovor na to pitanje nam daje Zakon o planiranju i izgradnji.
Članom 142. Zakona o planiranju i izgradnji, predviđena je mogućnost izmene rešenja o građevinskoj dozvoli, pa se navodi:
„Po izdavanju rešenja o građevinskoj dozvoli do podnošenja zahteva za upotrebnu dozvolu, investitor, u skladu sa novonastalim finansijskim, urbanističko-planskim i drugim okolnostima, izmenama planskog dokumenta, izmenama u dostupnosti komunalne i druge infrastrukture, radi usaglašavanja sa projektom za izvođenje i iz drugih razloga, može podneti zahtev za izmenu građevinske dozvole. Ako u toku izgradnje, odnosno izvođenja radova, nastanu izmene u odnosu na izdatu građevinsku dozvolu, projekat za građevinsku dozvolu, investitor je dužan da obustavi gradnju i podnese zahtev za izmenu građevinske dozvole. Ako u toku izgradnje objekta dođe do promene planskog dokumenta na osnovu koga je izdata građevinska dozvola, na zahtev investitora nadležni organ može izmeniti građevinsku dozvolu u skladu sa novim planskim dokumentom, uz zadržavanje stečenih prava iz građevinske dozvole koja se menja.“
Izmenom u smislu stava 1. ovog člana smatra se svako odstupanje od položaja, dimenzija, namene i oblika objekta, kao i drugih parametara i uslova utvrđenih u građevinskoj dozvoli, odnosno izvodu iz projekta.
Uz zahtev iz stava 1. ovog člana prilaže se novi projekat za građevinsku dozvolu, odnosno separat projekta za građevinsku dozvolu koji se menja.
Ako izmene iz stava 2. ovog člana nisu u saglasnosti sa izdatim lokacijskim uslovima, nadležni organ upućuje podnosioca zahteva da u objedinjenoj proceduri pribavi nove lokacijske uslove, koji se odnose na predmetnu izmenu.
Ako organ nadležan za izdavanje građevinske dozvole utvrdi da su nastale izmene u skladu sa izdatim lokacijskim uslovima, doneće rešenje o izmeni građevinske dozvole u roku od pet radnih dana od dana prijema uredne dokumentacije.
Odredba ovog člana koja se odnosi na izmenu rešenja o građevinskoj dozvoli usled promena u toku građenja shodno će se primenjivati i na izmenu odobrenja za izgradnju i glavnog projekta potvrđenog u skladu sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS”, br. 47/03 i 34/06), kao i na izmenu rešenja o građevinskoj dozvoli izdatoj po odredbama ranije važećih zakona kojima je uređivana izgradnja objekata, kada je u skladu sa tim rešenjem započeta izgradnja objekta.“
Dakle, moguće je iskoristiti postojeću građevisnku dozvolu, iako je došlo do odstupanja od iste, ako bi se podneo zahtev za njenu izmenu organu nadležnom za njeno izdavanje i u slučaju povoljnog ishoda, dalje bi se tako izmenjena mogla dostaviti distributeru gasa, koji bi posle provere od strane tehničke službe i upoređivanja sa stvarnim stanjem na terenu, u slučaju da nema odstupanja po tako izmenjenoj, mogao da je prihvati.
Da li se u svemu ovome nazire i nešto pozitivno ili se donekle ovlašćenja tehničke službe distributera kod kontrole ispunjenosti tehničkih uslova, posredno prevaljuje ono što je zapravo nadležnost građevinske inspekcije? O čemu je zapravo reč? Kao pozitivno bi se moglo oceniti to, da se kontrolom i odbijanjem priključenja zbog neispunjenosti uslova, budući investitori objekata za kolektivno stanovanje odvraćaju od ideje da grade mimo propisa, tj. da iste izigravaju, jer će teže plasirati odnosno prometovati takvu nepokretnost, a vlasnike porodičnih objekata da napokon iste uvedu u legalne tokove odnosno iste upišu u katastar nepokretnosti, pod makar minimalnim uslovima, koji bi kasnije omogućili priključenje. Još jedna dobra strana ovakvog rešenja jeste što se ovim uvodi na neki način višestruka kontrola kod izgradnje budućih objekata, a loše to, što poznajući koordinisanost organa i službi, postoji bojazan od rastakanja nadležnosti, koja je primarno rezervisana za građevinsku inspekciju, a koja se ni do sada nije dokazala dosledna u primeni propisa vezanih za izgradnju objekata.
Jedino je nesporno kada je za objekat izdata upotrebna dozvola, po izvršenom tehničkom pregledu objekta od stane komisije, koji pregled obuhvata kontrolu usklađenosti izvedenih radova sa građevinskom dozvolom i tehničkom dokumentacijom na osnovu koje se objekat gradio, kao i sa tehničkim propisima i standardima koji se odnose na pojedine vrste radova, odnosno građevinskih proizvoda, opreme i postrojenja. Ovo stoga, jer da bi se ista izdala, neopodno je da je prethodno izdata građevinska dozvola i da je objekat izrađen prema uslovima definisanim u rešenju o građevinskoj dozvoli i eto ispunjenosti uslova po Zakonu o energetici.
Umesto zaključka
Na kraju ovaj tekst bismo mogli podeliti u dve celine, prva u kojoj smo govorili o obavezi distributera gasa o pribavljanju dokumentacije kod zahteva za priključenje i nažalost lošoj praksi prevaljivanja ove obaveze na buduće korisnike, i druga u kojoj smo govorili o primeni različitih propisa u zavisnosti od pravnog statusa objekta za koji se priključenje i traži, te manjkavosti istih u pogledu rešavanja onih situacija, koje su zapravo i najčešće u praksi i ujedno poziv zakonodavcu da poradi na izmenama i dopunama, kako bi se praznine ili ostavljanje prostora za različito tumačenje, a time i postupanje svelo na najmanju moguću meru, čime bi i procedura priključenja bila jednostavnija i olakšana za buduće korisnike, ali i za distributera gasa, koji razmatra konkretne zahteve.
Izvor: izvodi iz propisa preuzeti iz pravne baze „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com