Konkretan povod za pisanje ovog komentara je Mišljenje br. 011-00-721/2016-02 od 7. oktobra 2016. god. koje je izdalo Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja (u daljem tekstu: Ministarstvo), koje u celosti glasi:
„Članom 105. st. 1-3. Zakona, propisano je da se zarada iz člana 104. stav 1. ovog zakona sastoji od zarade za obavljeni rad i vreme provedeno na radu, zarade po osnovu doprinosa zaposlenog poslovnom uspehu poslodavca (nagrade, bonusi i sl.) i drugih primanja po osnovu radnog odnosa, u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu. Pod zaradom smatraju se sva primanja iz radnog odnosa, osim primanja iz člana 14, člana 42. stav 3. tač. 4) i 5), člana 118. tač. 1-4), člana 119, člana 120. tačka 1) i člana 158. ovog zakona.
Prema tome, imajući u vidu navedeno, novčana naknada zbog neiskorišćenog godišnjeg odmora iz člana 76. Zakona o radu, ima karakter zarade.“
Dakle, po Ministarstvu novčana naknada zbog neiskorišćenog godišnjeg odmora ima karakter zarade.
I pored sve dobre volje kao neko kome je tumačenje propisa (interpretacija onog što piše u njima) primarno polje rada, sa gore iznetim zaključkom ne mogu se nikako složiti. Nije reč o filozofskim gledanjima već isključivo o tumačenju teksta propisa, dakle pravilima struke (i pravne nauke).
Razmatram samo ono što je napisano i što se jedino može tumačiti. Ne znam šta je neko mislio, koja je bila ideja, i ne želim da pretpostavljam. Zato uvek i podsećam na osnovna pravila kod tumačenja napisanog. Tumači se ono što stvarno piše a ne ono što neko misli da je napisao.
Pre same analize, daću svoje viđenje. Ministarstvo je navedeni zaključak dalo ciljano, da bi Minstarstvo finansija imalo opravdanje za svoj pogled na temu, a sve u cilju naplate poreza i doprinosa na taj iznos.
Evo šta kaže Ministarstvo finansija u Mišljenju br. 011-00-1142/2016-04 od 11. juna 2018. god:
„[…]Odredbom člana 13. stav 1. Zakona o porezu na dohodak građana („Sl. glasnik RS“, br. 24/01, 80/02, 80/02 − dr. zakon, 135/04, 62/06, 65/06 − ispravka, 31/09, 44/09, 18/10, 50/11, 91/11 − US, 93/12, 114/12 − US, 47/13, 48/13 − ispravka, 108/13, 57/14, 68/14 − dr. zakon, 112/15 i 113/17, u daljem tekstu: Zakon) propisano je da se pod zaradom, u smislu ovog zakona, smatra zarada koja se ostvaruje po osnovu radnog odnosa, definisana zakonom kojim se uređuju radni odnosi i druga primanja zaposlenog.
Prema odredbi člana 13. stav 5. Zakona, zaradom, u smislu ovog zakona, smatraju se i primanja u vezi sa radom kod poslodavca koja po osnovu prava iz radnog odnosa lice ostvari po prestanku radnog odnosa.
Odredbom člana 13. stav 1. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje („Sl. glasnik RS“, br. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09, 52/11, 101/11, 47/13, 108/13, 57/14, 68/14 − dr. zakon, 112/15 i 113/17, u daljem tekstu: Zakon o doprinosima) propisano je da osnovica doprinosa za zaposlene i za poslodavce je zarada, odnosno plata i naknada zarade, odnosno plate u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, opštim aktom i ugovorom o radu, odnosno rešenjem nadležnog organa. […]
Prema članu 76. Zakona o radu, u slučaju prestanka radnog odnosa poslodavac je dužan da zaposlenom koji nije iskoristio godišnji odmor u celini ili delimično, isplati novčanu naknadu umesto korišćenja godišnjeg odmora, u visini prosečne zarade u prethodnih 12 meseci, srazmerno broju dana neiskorišćenog godišnjeg odmora, i ta naknada ima karakter naknade štete.
Imajući u vidu navedene zakonske odredbe, kao i mišljenje Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, broj: 011-00-721/2016-02 od 7. oktobra 2016. godine, novčana naknada koju je, saglasno članu 76. Zakona o radu, u slučaju prestanka radnog odnosa poslodavac dužan da isplati zaposlenom koji nije iskoristio godišnji odmor u celini ili delimično, kao primanje u vezi sa radom kod poslodavca koje po osnovu prava iz radnog odnosa zaposleni ostvari po prestanku radnog odnosa, ima karakter zarade na koju se, saglasno odredbama Zakona i Zakona o doprinosima, obračunava i plaća porez na dohodak građana i doprinosi za obavezno socijalno osiguranje po osnovu zarade.
Dakle, uzimajući u obzir Zakon i Zakon o doprinosima, kao i predmetno mišljenje Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, ukazujemo da isplata koja se vrši na način i u skladu sa Zakonom o radu ima karakter zarade na koju se obračunava i plaća porez i doprinosi po osnovu zarade. […]“.
Na mišljenje Ministarstva koje je predmet ove analize Ministarstvo finansija poziva se i u Mišljenju br. 011-00-1142/2016-04 od 18. maja 2017. god. u kome se pored ostalog kaže:
„Imajući u vidu navedene zakonske odredbe i predmetno mišljenje Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, novčana naknada koju poslodavac isplaćuje zaposlenom koji u toku trajanja radnog odnosa nije iskoristio (u celosti ili delimično) godišnji odmor, predstavlja primanje zaposlenog koje ima karakter zarade. Na predmetno primanje zaposlenog, saglasno odredbama Zakona i Zakona o doprinosima obračunava se i plaća porez na dohodak građana i doprinosi za obavezno socijalno osiguranje po osnovu zarade, na osnovicu koju čini iznos novčane naknade u visini prosečne zarade u prethodnih 12 meseci, saglasno članu 76. Zakona o radu, kao bruto kategorije koja u sebi sadrži porez i doprinose koji se plaćaju iz zarade.“.
1. Karakter navedene naknade po zakonu
Ministarstvoje sporni stav o karakateru novčane naknade zaposlenom zbog neiskorišćenog godišnjeg odmora donelo pozivajući se na odredbe Zakona o radu („Sl. glasnik RS“ br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017-OUS, 113/2017 i 95/2018-aut.tumačenje) – daljem tekstu: ZoR, prvenstveno na čl. 76. Inače, ovde nije ni potrebno povezivati sa ostalim propisima koji čine pravni sistem, nije potrebna shodna primena i izvođenje analogije, ZoR sadrži sve relevante odredbe.
Na početku da citiram član 76. ZoR u celosti:
„U slučaju prestanka radnog odnosa, poslodavac je dužan da zaposlenom koji nije iskoristio godišnji odmor u celini ili delimično, isplati novčanu naknadu umesto korišćenja godišnjeg odmora, u visini prosečne zarade u prethodnih 12 meseci, srazmerno broju dana neiskorišćenog godišnjeg odmora.
Naknada iz stava 1. ovog člana ima karakter naknade štete.“.
A podnaslov ispred člana 76. ZoR glasi: „Naknada štete za neiskorišćeni godišnji odmor“.
Član 105. ZoR predviđa da se zarada sastoji od zarade za obavljeni rad i vreme provedeno na radu, zarade po osnovu doprinosa zaposlenog poslovnom uspehu poslodavca (nagrade, bonusi i sl.) i drugih primanja po osnovu radnog odnosa, u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu. Dalje kaže, pod zaradom se smatra zarada koja sadrži porez i doprinose koji se plaćaju iz zarade, te primanja iz radnog odnosa, osim primanja iz člana 14., člana 42. stav 3. tač. 4) i 5), člana 118. tač. 1-4), člana 119, člana 120. tačka 1) i člana 158. istog zakona.
A koja to primanja nisu zarada? Decidno je nabrojano u navedenim čanovima, i to su: učešće zaposlenog u ostvarenoj dobiti, naknada troškova rada i upotrebe sredstava za rad, naknada troškova prevoza za dolazak i odlazak sa rada, ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz, naknada troškova za vreme provedeno na službenom putu u zemlji i inostranstvu, naknada troškova smeštaja i ishrane za rad i boravak na terenu ako poslodavac nije zaposlenom obezbedio smeštaj i ishranu.
Sve je prilično jasno čini se, nije potrebno tumačiti. Ali, da se ipak upustimo u to.
Da prvo utvrdimo postavku stvari. Znači, u ovoj situaciji imamo zaposlenog kome prestaje radni odnos i koji nije iskoristio pripadajući godišnji odmor u celosti. Pri tome, po slovu zakona nebitno je iz kog razloga prestaje radni odnos zaposlenom niti da li ima krivice poslodavca.
Ranije je za isplatu ove naknade bilo potrebno i da poslodavac bude odgovoran za tu situaciju, jer je član 76. ZoR do izmena iz 2014. god. glasio:
„Ako krivicom poslodavca zaposleni ne koristi godišnji odmor, ima pravo na naknadu štete u visini prosečne zarade u prethodna tri meseca, utvrđene opštim aktom i ugovorom o radu.“.
Dalje, ovo nije ni slučaj iz tačke 2) stava 1. člana 125. ZoR, gde se kaže da zaposleni ima pravo na isplatu naknade štete za neiskorišćeni godišnji odmor krivicom poslodavca, za kalendarsku godinu u kojoj je otvoren stečajni postupak, ako je to pravo imao pre otvaranja stečajnog postupka.
Neću sada ulaziti u analizu, da li je ovakvo zakonsko rešenje dobro, da li ima značaja čija je objektivna odgovornost za činjenicu da godišnji odmor nije iskorišćen (čija je krivica, zaposlenog ili poslodavca)?
Reći ću samo da nije logično da poslodavac bude odgovoran za nešto što nije mogao ni predvideti niti uticati na to, recimo, da zaposleni odluči da iznenada napusti poslodavca do određenog datuma a da za iskorišenje odmora jednostavno nema vremena.
Vratiću se na činjenicu da sam zakon na koji se Ministarstvo poziva decidno kaže da naknada za neiskorišćeni godišni odmor ima karakter naknade štete. I kako i na osnovu čega je Ministarstvo zaključilo da ima karakter zarade?
Ne razumem zaista. Kako neko tumačeći neku odredbu uspe da protumači da ona znači nešto drugo od onog što decidno piše u samoj odredbi? Ovo se čini kao slučaj za Riplija (Ripley), za rubriku „Verovali ili ne“.
Ministarstvo izvodi nekakav postupak zaključivanja citirajući odredbe čl. 105. ZoR, ali opet je nejasno kako dolazi do spornog zaključka. Pretpostavljam da su pošli od odredbe da se zarada pored ostalog sastoji i od drugih primanja po osnovu radnog odnosa, odnosno da se pod zaradom podrazumevaju sva primanja iz radnog odnosa, osim primanja koja su decidno navedena da to nisu. Znači, jedino objašnjenje je da Ministarstvo ide logikom da ono što nije decidno rečno da nije zarada ulazi u zaradu, što bi moglo da bude tačno da nije same odredbe zakona.
A čak i da prihvatimo ovu nakaradnu logiku, da se pod zaradom podrazumevaju sva primanja za koja nije decidno rečeno da nisu zarada, opet upadamo u drugu logičku zamku. Jer, član 76. ZoR počinje sa: „U slučaju prestanka radnog odnosa,…“,što će reći da imamo isplatu nečeg što se isplaćuje kada je radni odnos prestao (ili je postupak u toku, znači izvesno je da prestaje). A ako je prestao, onda ne može biti reči o nečemu što potiče iz radnog odnosa jer je isti prestao.
A ako sam zakon na koji se neko poziva kaže da je u pitanju šteta, onda se vraćamo na to da je svaka šteta uvek samo šteta bez obzira iz kog odnosa potiče i da se na nju primenjuju pravila obligacionog prava. A moraću da pomenem i da je pravni sistem jedinstven a pisanje i tumačenje propisa zanat koji ima svoja pravila.
Naknada o kojoj govorimo ne može da se poredi sa naknadom izgubljene zarade (koja je isto naknada štete, o čemu sam takođe pisao) pa da se brani navedeni stav zbog povezivanja radnog staža. Ne, ovde je u pitanju šteta koja se direktno isplaćuje nekome jer mu nije omogućeno da se odmori, praktično naknađuje se nematerijalna šteta koju nečiji organizam pretrpi usled nedostatka odmora po unapred preciziranim merilima. A merila su precizirana da bi se izbeglo različito postupanje u praksi, prosto.
A ono što je Ministarstvo takođe zaboravilo je činjenica da je taj zaposleni radio te dane kada je trebao biti na odmoru, znači za te dane prima zaradu za obavljeni rad i vreme provedeno na radu, na koju se svakako plaćaju porezi i doprinosi. To bi bilo u slučaju da krivicom poslodavca nije iskoristio odmor. A ako nije koristio odmor jer je sam odlučio da prekine radni odnos a nema prostora za korišćenje odmora, naknadu štete po ZoR svakako dobija (osim ako se ne pozovemo na druge propise, što ću objasniti u nastavku) ali to nije i ne može biti zarada (jer nije ni odradio te dane).
2. Uticaj krivice na naknadu štete
Da se vratimo na ono što sam dotakao, da je svaka šteta uvek samo šteta bez obzira iz kog odnosa potiče i da se na nju primenjuju pravila obligacionog prava. Zašto je ovo važno?
Prvo i osnovno, pravni poredak je jedinstven što u članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006), a ponavlja i u članu 194. Zašto se to stalno zaboravlja?
Dakle, pravni sistem ne čini jedan propis i nikako se ne sme usko gledati. Pri tumačenju odredbi nekog propisa mora se uzeti u obzir šira slika, prvo, da li se radi o sistemskom (lex generalis) i posebnom (lex specialis) propisu, da li se radi o prinudnom propisu, šta o tome kažu odredbe Ustava, da li postoji kolizija sa drugim propisima itd., a kao najvažnije mora se uzeti u obzir šta pravna nauka kaže o tumačenju napisanih odredbi (inače materija koja se nekada izučavala na prvoj godini Pravnog fakulteta, predmet Uvod u pravo). A ta pravila kažu, da se prvo tumači jezički i gramatički (onako kako piše) a onda logički (veza) i idejno (šta je pisac propisa hteo da kaže). Kažu i da je zabranjeno tumačiti ono čega nema u propisu (nepostojeće odredbe) ili slobodno po nahođenju tumačiti postojeće odredbe (prilagođavati termine i izraze) ili podvesti nešto drugo čega nema u propisu pod te odredbe. A pre svega kod tumačenja se mora veoma voditi računa, o jeziku i gramatici, značenju reči i upotrebi interpunkcijskih znakova. Dakle, osim pravničkih potrebna su i druga opšta znanja a pre svega stručnost i iskustvo.
Za početak potrebno je razumeti šta koji propis reguliše, te koji propis je lex generalis (opšti) a koji lex specialis (posebni) i kakva je hijerarhija propisa i pravila postavljenih u njima. Drugo, potrebno je shvatiti da ako nešto nije uređeno jednim propisom to ne znači automatski da nije propisano, možda je drugim propisom regulisano.
I sad, ako pođemo od toga da je pravni sistem jedinstven i da se na štetu primenjuju pravila obligacionog prava, doći ćemo i do toga da krivica i te kako igra ulogu i u ovom slučaju, uz ocenu ostalih okolnosti.
Zakonodavac je u ZOR namerno upotrebio izraz šteta, to nije slučajnost. Kako se do toga došlo (prepisivanjem npr.) nije bitno. Samo, izgleda da uopšte nisu razumeli implikacije izraza koji su upotrebili.
Šta je šteta? ZOR ne daje definiciju štete, logično, jer i nije zakon kojim to može biti regulisano.
Sva pitanja u vezi naknade štete, kao i njenu definiciju daje Zakon o obligacinim odnosima („Sl. list SFRJ“, br. 29/1978, 39/1985, 45/1989-USJ, 57/1989 i „Sl. list SRJ“ 31/1993), u daljem tekstu: ZOO, koji ima poseban odeljak posvećen šteti, Odeljak 2, pod nazivom „PROUZROKOVANJE ŠTETE“.
Definiciju štete ZOO daje u članu 155. koji glasi:
„Šteta je umanjenje nečije imovine (obična šteta) i sprečavanje njenog povećanja (izmakla korist), kao i nanošenje drugome fizičkog ili psihičkog bola ili straha (nematerijalna šteta).“.
U članu 154. ZOO koji govori o osnovima odgovornosti, kaže da svako ko drugome prouzrokuje štetu dužan je naknaditi je, ukoliko ne dokaže da je šteta nastala bez njegove krivice, a da se za štetu od stvari ili delatnosti, od kojih potiče povećana opasnost štete za okolinu, odgovara bez obzira na krivicu. Dalje kaže, za štetu bez obzira na krivicu odgovara se i u drugim slučajevima predviđenim zakonom.
O naknadi materijalne štete ZOO član 185. kaže da je odgovorno lice dužno uspostaviti stanje koje je bilo pre nego što je šteta nastala a ukoliko uspostavljanje ranijeg stanja ne uklanja štetu potpuno, odgovorno lice dužno je za ostatak štete dati naknadu u novcu. Dalje kaže da, kad uspostavljanje ranijeg stanja nije moguće, ili kad sud smatra da nije nužno da to učini odgovorno lice, sud će odrediti da oštećeniku isplati odgovarajuća svota novca na ime naknade štete. Takođe, sud će dosuditi oštećeniku naknadu u novcu kad on to zahteva, izuzev ako okolnosti datog slučaja opravdavaju uspostavljanje ranijeg stanja. Kad dospeva obaveza naknade ZOO precizira u članu 186., te se obaveza naknade štete smatra dospelom od trenutka nastanka štete. A član 192. ZOO predviđa i to da oštećenik koji je doprineo da šteta nastane ili da bude veća nego što bi inače bila, ima pravo samo na srazmerno smanjenu naknadu.
Da sumiramo, kod naknade štete zbog neiskorišćenog godišnjeg odmora imamo slučaj kada uspostavljanje ranijeg stanja nije moguće i kada se umesto toga vrši isplata u novcu. A ova šteta je dospela u trenutku kad radni odnos prestaje ako odmor nije iskorišćen. Ali, rekli smo i da svako ko drugome prouzrokuje štetu dužan je naknaditi istu, ukoliko ne dokaže da je šteta nastala bez njegove krivice. Znači, izokola dolazimo do toga da krivica poslodavca ima značajnu ulogu, i da bi se poslodavac ipak mogao osloboditi od obaveze naknade ove štete (ili je srazmerno smanjiti zbog doprinosa oštećenog nastanku iste) ako je šteta posledica ponašanja zaposlenog (recimo onaj slučaj kada sam da otkaz a nema vremena da iskoristi odmor).
3. Implikacije upotrebljenog izraza
Iako ne želim da spekulišem u pravcu namere i tendencioznosti u tumačenju koje daje Ministarstvo, nameću se i takvi zaključci. Postavlja se pitanje, zašto se Ministarstvo bruka, da bi dalo opravdanje Ministarstvu finansija? Ministarstvo finansija je izričito i u svom mišljenju se poziva i na stav 5. člana 13. Zakona o porezu na dohodak građana („Sl. glasnik RS“, br. 24/2001, 80/2002, 135/2004, 62/2006, 65/2006- isp., 31/2009, 44/2009, 18/2010, 50/2011, 91/2011-OUS, 93/2012, 114/2012-OUS, 47/2013, 48/2013-ispr., 108/2013, 57/2014, 68/2014-dr.zakon, 112/2015, 113/2017 i 95/2018), koji kaže:
„Zaradom, u smislu ovog zakona, smatraju se i primanja u vezi sa radom kod poslodavca koja po osnovu prava iz radnog odnosa lice ostvari po prestanku radnog odnosa.“.
Ali, čim neko traži da ga neko drugi opravda, onda verovatno zna da nije sigurno da je to što tvrdi tačno. Da li je ovo primanje u vezi sa radom kod poslodavca koje po osnovu prava iz radnog odnosa lice ostvari po prestanku radnog odnosa? Nije baš sigurno, i zato je bitno utvrditi njegov karakter. A rekli smo ako je šteta, isplaćuje se zbog nečega, zaposleni je radio neke dane kada nije trebao a zarada za rad u te dane je već isplaćena i na nju su plaćeni porezi i doprinosi… Dakle, cela konstrukcija zavisi od upotrebljenog izraza, njegovog karaktera, šta on predstavlja.
Mišljenja sam da Ministarstvo finansija opravdava sebe time što odgovornost prebacuje na Ministarstvo. Jer, nemoguće je da Ministarstvo finansija ne zna šta piše u ostalim odredbama Zakona o porezu na dohodak građana (jer poziva se i citira odredbe istog), recimo u delu: „Izuzimanja iz dohotka za oporezivanje“, u članu 9. stav 1. tač. gde se kaže, ne plaća se porez na dohodak građana na primanja ostvarena po osnovu naknada materijalne i nematerijalne štete, izuzev naknade za izmaklu korist i naknade zarade (plate), odnosno naknade za izgubljenu zaradu (platu). Dakle, na iznose štete porez se ne plaća, a predmetna naknada definitivno nije izmakla korist, da ne trošim vreme na analizu. A šta podrazumeva platu (zaradu) već sam citirao šta ZoR kaže u čl. 105. Znači sve je jasno kao dan.
A to je čini se znalo ranije i Ministarstvo finansija, koje u Mišljenju, br. 414-00-00176/2005-04 od 31. oktobara 2005. god., kada govori o poreskom tretmanu štete koja je u vezi sa radnim odnosom, između ostalog kaže:
„Imajući u vid navedeno, naknada štete zbog nezakonitog prestanka radnog odnosa dosuđena pravnosnažnom sudskom presudom, kojom je utvrđeno da je zaposlenom nezakonito prestao radni odnos, da zaposleni, odnosno poslodavac ne zahteva da se zaposleni vrati na rad i kojom je poslodavac obavezan da zaposlenom isplati naknadu štete saglasno odredbama člana 191. st. 4. i 5. Zakona ima poreski tretman naknade štete iz člana 9. stav 1. tačka 8) Zakona o porezu na dohodak građana (“Sl. glasnik RS”, br. 24/2001, 80/2002 i 135/2004). Ima osnova da takva naknada štete zaposlenom bude izuzeta od oporezivanja porezom na dohodak građana, ukoliko u svojoj prirodi isključivo ima za cilj da naknadi štetu zaposlenom koju je trpeo zbog nezakonite odluke poslodavca, odnosno ukoliko takva naknada ne predstavlja naknadu izgubljenih zarada i drugih primanja zaposlenog za period od momenta nezakonitog prestanka radnog odnosa do momenta pravnosnažnosti presude, odnosno da ne predstavlja osnov za ostvarivanje prava iz oblasti obaveznog socijalnog osiguranja, kao i ukoliko se navedeni period ne računa u staž osiguranja na osnovu koga zaposleni ostvaruje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja.“.
Svi sve znaju izgleda, a ne primenjuju, već govore nešto drugo. Zanimljivo.
4. Zašto se daju ovakva mišljenja?
Uvek i iznova postavlja se pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub?
Ovde je reč o zaključku resornog ministarstva, gde bi po logici stvari trebalo da rade osobe koje se razumeju u radno-pravnu tematiku, jer podsetiću, Ministarstvo je inače zakonopisac u konkretnom slučaju i ovlašćeni predlagač izmena ZoR. Što je najgore ZoR je trenutno prepun odredbi koje nemaju uporište u onome što je je navedeno kao obrazloženje za donošenje konkretnog teksta propisa. Naime, predlagači izmena ZoR iz 2014. god. u obrazloženju predloga zakona o izmenama naveli su da između ostalog, vrše i usklađivanje sa Konvencijom Međunarodne organizacije rada (MOR) broj 132 o plaćenom godišnjem odmoru (Zakon o ratifikaciji iste objavljen je u „Sl. listu SFRJ“, br. 52/1973). I to je ono što je čudno, način na koji su odredbe navedene konvencije interpretirane. Ali, ovo je toliko krupna tema da sam joj posvetio i poseban komentar.
Samo ću navesti da pomenuta Konvencija u članu 11. predviđa jedino da zaposleno lice koje navrši minimalni radni staž, po prestanku zaposlenja dobija plaćeni odmor u srazmeri sa dužinom radnog staža za koji nije dobijen takav odmor ili naknada umesto njega, ili protivuvrednost u formi kredita za odmor, te (član 12.) da će biti ništavni i nevažeći ili zabranjeni svaki sporazum o odricanju od prava na minimalni plaćeni godišnji odmor ili odustajanje od odmora radi novčane naknade ili nečeg drugog. U druga pitanja (kao što je karakter i poreski tretman tih naknada i kredita) Konvencija ne ulazi. To prepušta zakonodavstvu zemalja potpisnica. A u ZoR je o tome sve jasno rečeno.
Upotreba analogije i izvođenje zaključaka po tom principu jesu dozvoljeni u pravu, ali imaju neka svoja pravila. Dobro, da ne budem prestrog, nekad je potrebno da se uđe u baš ozbiljno tumačenje i pravnu filozofiju, što je možda prekomplikovan poduhvat za Ministarstvo. Ali ovde je bilo potrebno samo pročitati tekst propisa.
Možda je problem što osobe koje sede u Ministarstvu ne poznaju procesna pravila ili nisu nikada učestvovali u nekom konkretnom postupku. Nagađam, jer da jesu, onda bi im bilo jasno kako se izvode zaključci i daje obrazloženje. A ta pravila, ustanovljena procesnim zakonima (o parničnom, krivičnom, prekršajnom i upravnom postupku) kažu da svako obrazloženje mora da bude razumljivo i da sadrži pozivanje na propise i razloge koji upućuju na konkretnu odluku.
O logičkim sposobnostima je nezahvalno govoriti, ali ne sme se zaboraviti na elementarnu logiku. Postavljene premise moraju dati konkluziju. Nije dovoljno citirati odredbe nekog propisa, potrebno je izvući logičan zaključak koji je moguće obrazložiti. A ako nešto u zakonu piše doslovno, onda se to i ne tumači već primenjuje onako kako piše. A u konkretnom slučaju je bilo potrebno samo pročitati odredbe zakona, ništa više. Tumačenje i primena pravne analogije je možda složen proces, ali čitanje valjda nije.
Situaciju jedino popravlja pitanje obaveznosti mišljenja kao nekog akta. Prema članu 1. Zakona o državnoj upravi („Sl. glasnik RS“, br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 30/2018-dr.zakon i 47/2018), državna uprava je deo izvršne vlasti Republike Srbije koji vrši upravne poslove u okviru prava i dužnosti Republike Srbije, a državnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije (organi državne uprave). Davanje mišljenja uređeno je članom 80. tog zakona, koji kaže da su organi državne uprave dužni da daju mišljenja o primeni odredaba zakona i drugih opštih akata, na traženje fizičkih ili pravnih lica, a u roku od 30 dana. Dalje kaže decidno, da mišljenja organa državne uprave nisu obavezujuća.
Znači, nijedno od ovih mišljenja nije pravni akt po kome postoji obaveza postupanja, niti predstavlja propis, ono je samo jedno od tumačenja odredbi propisa, koji sudovi ne moraju obavezno uvažiti u slučaju nekog spora. Ali opet s obzirom ko ih izdaje (sami predlagači teksta propisa koje tumače) ne mogu se ni zanemariti.
Da li i ovo potvrđuje tezu da glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, već neznanje?
Ovde se još jednom pokazalo, da je za svaki posao potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. Ovde je reč i o loše napisanom propisu i o lošem tumačenju istog.
A da kažem i ovo, nije dovoljno nešto prepisati od nekud, potrebno je to prilagoditi konkretnom sistemu i uskladiti druge propise s tim. Mora se povesti računa o onome što se u stručnim krugovima naziva nomotehnikom, jer odgovornost pisaca teksta propisa je ogromna, jer od njihovog delanja (i znanja) zavisi ono što ćemo primenjivati kao pozitivno pravo. A već sam rekao, nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog. U procesu stvaranja propisa mora se uložiti trud da se pravna norma što preciznije napiše, da bi se kasnije uvek mogao tačno utvrditi njen smisao.
A svakako se propusti u pisanju propisa ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih (a što se najčešće čini). Ako je nešto loše ili želite drugačije da uredite, inicirajte promenu i dopunu, nemojte stvarati pravnu nesigurnost primenom onog što ne piše u propisu. A to što se „nešto tako oduvek radi“ ne znači automatski da je pravilno i zakonito.
A možda su moja očekivanja preterana, jer kako da oni koji napišu loš tekst propisa kasnije daju upotrebljivo i ispravno tumačenje istog? Da su znali bolje, napisali bi to u samom propisu.
Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar na pitanje postavljeno u naslovu ovog dela, te da svako donese sopstveni sud o svemu ovome.
Na kraju, da ne bude zabune oko toga i pogrešnog tumačenja namere, ovim komentarom nikako se ne želi nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti se neka konkretna osoba (ili više njih) izvrgnuti ruglu niti optužiti za nešto. U pitanju su samo konstatacije i citiranje onoga što su neka lica sama iznela odnosno napisala, i postavljanje uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju unapređenja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, broj 61, septembar 2019. god.
