Zaštitnik građana: RFZO oštetio prava trudnica

Zaštitnik građana utvrdio je da Republički fond za zdravstveno osiguranje nije izvršio obračun i isplatu naknada osiguranicama za vreme trudničkog bolovanja shodno metodologiji obračuna, u skladu sa pozitivno-pravnim propisima i načelima dobre uprave. Prilikom odlučivanja po žalbama u ponovnim postupcima u istoj upravnoj stvari Fond nije postupao po obavezujućim primedbama iz tri presude Upravnog suda, utvrdio je Zaštitnik građana.

Utvrđenje i preporuke Zaštitinika građana prenosimo u celosti:

“Na osnovu čl. 138. st. 1. Ustava Republike Srbije[1] i člana 31. st. 2. Zakona o Zaštitniku građana[2], postupajući po primljenim pritužbama M. I., J. J. i S. J., pritužilja – trudnica u postupku kontrole pravilnosti i zakonitosti rada Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje, Zaštitnik građana

U T V R Đ U J E

I          Republički fond za zdravstveno osiguranje načinio je propuste na štetu prava M. I., J. J. i S. J,  osiguranica – trudnica koje su privremeno sprečene za rad zbog bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, počev od 31. dana privremene sprečenosti za rad, tako što je propustio da izvrši obračun i isplatu naknade zarada osiguranicama shodno metodologiji obračuna, u skladu sa  pozitivno – pravnim propisima i načelima dobre uprave.

II         Republički fond za zdravstveno osiguranje odlučujući o pravu iz obaveznog zdravstvenog osiguranja načinio propust u radu na štetu prava  pritužilje M. I. iz Vranja, jer prilikom odlučivanja po žalbama u ponovnim postupcima u istoj upravnoj stvari nije postupao po obavezujućim primedbama i pravnim shvatanjima iz tri (3) presude Upravnog suda.

Na osnovu utvrđenih nedostataka u radu, Zaštitnik građana, u cilju unapređenja rada organa uprave i unapređenju zaštite ljudskih prava, upućuje Republičkom fondu za zdravstveno osiguranje sledeće:

P R E P O R U K E

 

I          Republički fond za zdravstveno osiguranje bez odlaganja će izvršiti obračun i isplatu naknade zarada osiguranicama M. I., J. J. i S. J. za vreme privremene sprečenosti za rad zbog bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, počev od 31. dana privremene sprečenosti za rad, u skladu sa metodologijom obračuna određenom pozitivno – pravnim propisima.

II         Potrebno je da Republički fonda za zdravstveno osiguranje preduzme sve neophodne mere u cilju otklanjanja posledica učinjenih propusta u načinu utvrđivanja visine naknade zarada osiguranicama M. I., J. J. i S. J. za vreme privremene sprečenosti za rad zbog bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće počev od 31. dana privremene sprečenosti za rad, uključujući i isplatu odgovarajuće kamate.

III       Republički fond za zdravstveno osiguranje će bez odlaganja razmotriti mogućnost udovoljavanja tužbenom zahtevu M. I. iz Vranja, i doneti odgovarajući akt kojim će izmeniti ili poništiti svoje rešenje UP II-02/6 broj 180.2-684/13-3 od 31. 03. 2016. godine, postupajući pri tom u skladu sa zakonskim odredbama i preporukama I i II Zaštitnika građana.

IV       Republički fond za zdravstveno osiguranje će u svom budućem radu, uvek kada odlučuje po zahtevima osiguranica – trudnica u vezi naknade zarada za vreme privremene sprečenosti za rad zbog bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće počev od 31. dana privremene sprečenosti za rad, postupati dosledno i isključivo u skladu sa pozitivno – pravnim propisima i obračun i isplatu naknade zarada vršiće u skladu sa propisanom metodologijom. 

V         Republički fond za zdravstveno osiguranje uputiće pritužiljama M.  I., J. J. i S. J. pisana izvinjenja zbog propusta koje je načinio prilikom utvrđivanja visine naknade zarada za vreme privremene sprečenosti za rad zbog bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće.

Republički fond za zdravstveno osiguranje obavestiće Zaštitnika građana o postupanju po preporukama I, II  i III najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema preporuke (čl. 31. st. 4. Zakona o Zaštitniku građana), uz dostavljanje relevantne dokumentacije i drugih dokaza na osnovu kojih se sa sigurnošću može utvrditi da je po preporukama Zaštitnika građana postupljeno.

Republički fond za zdravstveno osiguranje obavestiće Zaštitnika građana o postupanju po preporuci IV i  V najkasnije u roku od 60 dana od dana prijema preporuke (čl. 31. st. 3. Zakona o Zaštitniku građana), uz dostavljanje relevantne dokumentacije i drugih dokaza na osnovu kojih se sa sigurnošću može utvrditi da je po preporukama Zaštitnika građana postupljeno.

 

Činjenice, okolnosti i razlozi:

Zaštitnik građana primio je tri pritužbe kojima su pritužilje ukazale na nepravilnosti u postupanju Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje (u daljem tekstu: Fond), prilikom obračuna i isplate naknade zarada zbog privremeno sprečene za rad usled bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće:

• Pritužbu I. iz Vranja  u kojoj pritužilja navodi da je zaposlena kod supruga i poslodavca u PR „…“ iz Vranja. Rešenjem Fonda  – Filijala za Pčinjski okrug Vranje broj 180.7-819/13 od 27. 11. 2013. godine pritužilji je priznato pravo na naknadu zarade za vreme privremene sprečenosti za rad za mesec septembar 2013. godine u iznosu od 30.643,00 dinara i oktobar 2013. godine u iznosu od 33.740,00 dinara. Nezadovoljna visinom utvrđene naknade, pritužilja je izjavila žalbu Fondu za zdravstveno osiguranje koja je odbijena od strane ovog organa rešenjem UP II-02/6 broj 180.2-684/13 od 27. 12. 2013. godine. Nakon obraćanja Upravnom sudu donete su dve presude kojima su poništena drugostepena rešenja, oba puta iz identičnog razloga (tuženi nije cenio navode iznete u žalbi, a posebno navode iz žalbe da upravni organi ne mogu da se bave obligacionim odnosima i da odlučuju da li ugovor o radu ima pravno dejstvo) i vraća se organu na ponovno odlučivanje. Fond je, rešenjima UP II-02/6 broj 180.2-684/13-1 od 13. 01. 2015. godine i UP II-02/6 broj 180.2-684/13-2 od 15. 07. 2015. godine odlučio istovetno kao i u drugostepenom rešenju koje je doneo po žalbi. Nezadovoljna takvim rešenjem, pritužilja je podnela novu, treću po redu tužbu Upravnom sudu istog dana kada se obratila i Zaštitniku građana. Poslednjom presudom br. II-2 U.11968/15 od 28. 01. 2016. godine Upravni sud – Odeljenje u Nišu uvažava tužbu, poništava rešenje Fonda i predmet vraća organu na ponovno odlučivanje, jer organ i ovog puta nije postupio u skladu sa ranije donetom presudom, odnosno nije otklonio povrede pravila postupka na koje je tom prilikom ukazano, a u osporenom rešenju se poziva na identične razloge kao u prethodnom rešenju. Fond je, rešenjem UP II-02/6 broj 180.2-684/13-3 od 31. 03. 2016. godine ponovo doneo rešenje istovetno prethodnim rešenjima, te je pritužilja, i četvrti put, pokrenula upravni spor.

• Pritužbu J. iz Beograda u kojoj pritužilja navodi da je zaposlena u firmi „…“ od njenog osnivanja, od početka 2014. godine. Poslodavac je uredno isplaćivao zaradu u iznosu od 1300 evra, u dinarskoj protivvrednosti i izmirivao doprinose, a u aprilu 2015. godine pritužilja odlazi na trudničko bolovanje. Međutim, Fond je za mesec maj 2015. godine na račun poslodavca na ime naknade zarade za vreme privremene sprečenosti za rad umesto 200.000,00 dinara preneo iznos od 30.000,00 dinara.

• Pritužbu J. iz Beograda u kojoj pritužilja navodi da je zaposlena u preduzeću „…“ d.o.o. Beograd, a od jula meseca 2015. godine privremeno je sprečena za rad zbog bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće. Poslodavac je pritužilji prvog meseca uredno isplatio tromesečni prosek naknade zarade u visini od 72.000,00 dinara. Isti iznos isplaćen je i drugog meseca ali od strane Fonda  nije refundiran iznos u celosti, već u visini minimalne zarade sa doprinosima. Početkom novembra 2015. godine poslodavac se zahtevom obratio Fondu zahtevajući dostavljanje rešenja o isplati naknade za bolovanje, kao i obrazloženje metodologije po kojoj je obračunavana visina naknade zarade. U obrazloženju Fonda 03 broj 4520/15 od 21. 12. 2015. navodi se da je uvidom u dostavljenu dokumentaciju koja se odnosi na isplatu naknade zarade usled privremene sprečenosti za rad utvrđeno da je pritužilji opredeljena neto zarada višestruko veća u odnosu na ostale zaposlene kod poslodavca. Dalje je navedeno da postoji sumnja da je povećana zarada prividna (simulovana) u pogledu iznosa ugovorene zarade, pa je pritužilji priznato pravo na naknadu zarade u iznosu koji je nesporan u odnosu na podnetu dokumentaciju.

 

Sagledavajući navode iz primljenih pritužbi, kao i priloženu dokumentaciju, Zaštitnik građana je, postupajući u skladu sa svojim ovlašćenjima, našao da su ispunjeni Zakonom propisani uslovi^[3] za pokretanje postupka kontrole pravilnosti i zakonitosti rada Fonda, jer se sve primljene pritužbe odnose na povredu principa dobre uprave a pri tome pritužilje trpe nenadoknadivu štetu. Istovremeno, zbog celishodnosti i ekonomičnosti, smatrao je opravdanim da vodi jedinstveni postupak po svim primljenim pritužbama kojima se ukazuje na identičan problem.

Zaštitnik građana je svojim aktom del. br. 31504 od 21. 08. 2015. god. obavestio Fond o pokretanju postupka pravilnosti i zakonitosti rada tog organa i zatražio izjašnjenje o svim činjenicama i okolnostima bitnim za donošenje stava ovog organa.

U svom izjašnjenju 09 broj: 07-212/15-5 od 21. 09. 2015. god. Fond je istakao sledeće:

• da je M. I. iz Vranja pokrenula upravni spor povodom ostvarivanja prava na naknadu zarade. Upravni sud – Odeljenje u Nišu doneo presudu br. II U. 1296/15 od 18. 06. 2015. god. kojom je poništio rešenje drugostepenog organa Fonda iz razloga što tuženi organ nije cenio navode žalbe, a posebno da je ugovor o radu obligaciono – pravni ugovor i da upravni organi ne mogu da se bave obligaciono – pravnim odnosima;
• da je drugostepeni organ postupio po nalogu suda i ponovo cenio navode žalbe, te je novim rešenjem br. 180.2-684/13-2 od 15. 07. 2015. godine žalba odbijena kao neosnovana. Navedeno rešenje je doneto na osnovu sledećih činjenica:
• I. je ugovorom o radu br. 5/2013 od 04. 06. 2013. god. zasnovala radni odnos kod supruga i poslodavca PR “…“ iz Vranja, na radnom mestu – administrator poslova, te da je zaposlenoj utvrđena zarada u iznosu od 97.700,00 dinara bruto;
• Aneksom ugovora o radu br. 2/2013 od 01. 07. 2013. god. zarada zaposlene povećana je na 100.000,00 dinara neto tj. 141.084,00 bruto, koja ulazi u osnov za naknadu zarade pritužilje;
• I. privremeno je sprečena za rad od 01. 08. 2013. godine, zbog održavanja trudnoće;
• Fond je, na osnovu PPOD i PPOPJ obrazaca za jun i jul 2013. godine, utvrdio da poslodavac ima samo jednog zaposlenog (suprugu- pritužilju), te da za vreme njenog odsustva sa rada poslodavac nije zaposlio drugo lice koje bi radilo do povratka pritužilje;
• Fond je, na osnovu dostavljene potvrde Poreske uprave, Filijala Vranje, utvrdio da bruto zarada vlasnika radnje za jun, jul i avgust 2013. god. iznosi 24.597,22 dinara.

• Fond je odbio žalbu smatrajući da je ugovor o radu simulovan u pogledu iznosa zarade, te je kao osnov za obračun naknade uzeta visina zarade drugih zaposlenih (u ovom slučaju vlasnika radnje i supruga pritužilje, s obzirom da drugih zaposlenih nema);
• Fond je stava da ugovor o radu nije obligaciono – pravni već radno – pravni ugovor koji je propisan odredbama Zakona o radu i iz kojeg proističu obaveze trećih lica (Fonda), te da je taj organ, u vršenju poverenih poslova, ovlašćen da utvrđuje materijalnu istinu, kao u konkretnom slučaju;
• Pravni osnov za donošenje spornih rešenja su presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu, III-4 br. U. 104/11 od 30. 11. 2012. i III-2 br. U. 14093/12 od 01. 11. 2013. god.

Nakon prijema traženog izjašnjenja, a u cilju efikasnijeg i delotvornijeg postupka, dana 21. 03. 2016. godine održan je sastanak predstavnika Zaštitnika građana i Fonda. Posebna pažnja posvećena je prvenstveno pitanjima pravnog osnova po kom se pritužilji kao visina zarade za period efektivno proveden na radu uzima iznos zarade poslodavca, a ne visina zarade osiguranice, koja je određena ugovorom o radu i isplaćena. Istovremeno, pažnja je posvećena i metodologiji po kojoj je vršen obračun naknade zarade usled privremene sprečenosti za rad u konkretnim slučajevima, kao i načinu na koji nadležne organi Fonda u upravnim postupcima utvrđuju postojanje prividnih ugovora o radu i u njima neosnovano ugovorenih visina zarada i ugovora o radu kojim je određena zarada zaposlenoj na osnovu realnog učinka koji je postigla na radu. O održanom sastanku sačinjena je službena beleška del. br. 10431 od 23. 3. 2016. god.

Od predstavnika Fonda dobijene su sledeće informacije:

• Fond je, prilikom obračuna visine naknade zarada osiguranicama za vreme privremene sprečenosti za rad zbog bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, počev od 31. dana privremene sprečenosti za rad – trudničkog bolovanja, uočio u određenom broju slučajeva, da im je povećana zarada u mesecima koji prethode otpočinjanju korišćenja bolovanja. U pojedinim slučajevima, povećanje zarade je bilo i višestruko;

• Fond je najčešće takve slučajeve rešavao u toku samog postupka, neposrednim razgovorom sa osiguranicima kojima su obrazlagani razlozi za donošenje takve odluke ovog organa. Pri tom je naglašeno da je osiguranicama ukazivano da povećanje zarade i iskazivanje zarade u većem nominalnom iznosu nekoliko meseci pre otpočinjanja sa korišćenjem trudničkog bolovanja ima elemente krivičnog dela ali da ni jedan postupak u tom pravcu nije pokrenut;
• trudnice – osiguranice kod čijih se obračuna naknada zarada javlja ovaj problem gotovo uvek zaposlene kod privatnog poslodavaca čiji je vlasnik supružnik ili neko drugo lice sa kojim su u srodstvu;
• da sudska praksa nije ujednačena;
• da su od strane Fonda osporavane samo one visine osnovica koje se iznenada uvećavaju aneksima ugovora o radu upravo za mesece koji su relevantni za obračun visine naknade zarade trudnici, a da se pritom za vreme njihovog odsustva ne angažuje drugo lice koje bi obavljalo date poslove, ili je osiguranica jedina zaposlena u firmi;
• da ne postoji pisana instrukcija data filijalama kako da postupaju u istovetnim situacijama već im je dostavljena presuda Upravnog suda u Novom sadu, a na koju se Fond pozvao i u izjašnjenju datom Zaštitniku građana;
• da je Fond kontaktirao kolege iz Upravnih sudova radi iniciranja sastanka u cilju rešavanja ovog problema, a do usvajanja novog zakona koji predviđa izmene prema kojima će period od 12 meseci biti relevantan za utvrđivanje osnovice za obračun naknada zarada trudnici, a ne 3 meseca kako je do sada bio slučaj;
• da  metodologija ovakvog obračuna visine naknade zarade trudnicama ne postoji odn. nije u skladu sa važećim propisima, već da filijale RFZO postupaju isključivo na osnovu presude Upravnog suda u Novom Sadu na koje se i pozivaju u rešenjima koje donose, iako naš pravni sistem nije ustrojen na precedentnom pravu;

Tokom sprovedenog postupka kontrole pravilnosti i zakonitosti rada Fonda, Fond je u potpunosti sarađivao sa Zaštitnikom građana, dostavljao tražene informacije i stavio na raspolaganje sve podatke i dokumentaciju kojom raspolaže, a koja je od značaja za konkretni postupak.

***

Prilikom utvrđivanja propusta Zaštitnik građana rukovodio se odredbama Ustava Republike Srbije, Zakona o zdravstvenom osiguranju[4], Pravilnika o načinu i postupku ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja[5], Zakona o opštem upravnom postupku[6], Zakona o radu[7],  Zakona o obligacionim odnosima[8] i Zakona o upravnim sporovima[9].

Ustav Republike Srbije propisuje da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (čl. 18. st. 1). Čl. 63. Ustava jemči se sloboda odlučivanja o rađanju – svako ima prava da slobodno odlučuje o rađanju, a Republika Srbija podstiče roditelje da se odluče na rađanje i pomaže im u tome. Zdravstveno osiguranje, zdravstvena zaštita i osnivanje zdravstvenih fondova uređuju se zakonom (čl. 68. st. 3). Pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu (čl. 198. st. 1).

Ustavom Republike Srbije takođe je propisano da su sudske odluke obavezne za sve i ne mogu biti predmet vansudske kontrole (čl. 145).

Zakonom o zdravstvenom osiguranju propisano je da pravo na naknadu zarade za vreme privremene sprečenosti za rad osiguranika predstavlja jedno od prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja koje se ostvaruje pod uslovom da je dospeli doprinos za zdravstveno osiguranje plaćen, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (čl. 30. st. 1. tač. 2. i st. 2.). Naknada zarade za vreme privremene sprečenosti za rad pripada osiguranicima ako je privremeno sprečena za rad zbog bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće (čl. 74. st. 1. tač. 3.). Osnov za obračun naknade koja se isplaćuje iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, za osiguranike (zaposlene, preduzetnike, sveštenici i verski službenici) čini prosečna zarada koju je osiguranik ostvario u prethodna tri meseca pre meseca u kojem je nastupila privremena sprečenost za rad (čl. 88. st. 1). Zaradu čini zarada za obavljeni rad i vreme provedeno na radu, utvrđena u skladu sa propisima o radu, i to: osnovna zarada zaposlenog i uvećana zarada po osnovu vremena provedenog na radu za svaku punu godinu rada ostvarenu u radnom odnosu (čl. 88. st. 2). Ako osiguranik koji ispunjava uslov u pogledu prethodnog osiguranja nije ostvario zaradu u tri kalendarska meseca koja prethode mesecu u kojem je nastupila privremena sprečenost za rad, osnov za naknadu zarade čini prosečan iznos zarade za vreme za koje je osiguranik ostvario zaradu, uz ograničenje najvišeg osnova za naknadu (čl. 89. st. 3). U slučaju privremene sprečenosti za rad zbog bolesti ili komplikacije u vezi sa održavanjem trudnoće, počev od 31. dana privremene sprečenosti za rad, visina naknade zarade obezbeđuje se u iznosu od 100% od osnova za naknadu zarade, s tim što se iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja obezbeđuje iznos od 65% od osnova za naknadu zarade, kao i iznos od 35% od osnova za naknadu zarade iz sredstava budžeta Republike (čl. 96. st. 4.). Sredstva u iznosu od 35% od osnova za naknadu zarade prenose se Republičkom fondu koji u ime i za račun budžeta Republike uplaćuje sredstva na račun poslodavca (čl. 96. st. 5.).

Pravilnikom o načinu i postupku ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja propisano je da se isplata naknade vrši na osnovu određenih dokaza – dokumentacije koja se dostavljanja nadležnoj filijali Fonda (čl. 81.) i to:

1) izveštaja o privremenoj sprečenosti za rad – doznaka i ocene lekarske komisije;

2) potvrde o ostvarenoj zaradi za utvrđivanje osnova za obračun naknade zarade;

3) potvrde o kretanju (porastu-smanjenju) zarada kod poslodavca za prvo usklađivanje osnova za naknadu zarade zaposlenog;

4) potvrde o kretanju (porastu-smanjenju) zarada kod poslodavca za naredna usklađivanja osnova za naknadu zarade zaposlenog;

5) spiska obračunatih – isplaćenih naknada zarada;

6) dokaza da je dospeli doprinos plaćen tj. izjave poslodavca da je dospeli doprinos plaćen, Poreske prijave o obračunatim i plaćenim doprinosima za obavezno socijalno osiguranje na zarade – obrazac PP OD i Poreske prijave o obračunatim i plaćenim doprinosima za obavezno socijalno osiguranje na naknade zarada na teret drugih isplatioca – obrazac PP OD-1;

Zakonom o opštem upravnom postupku propisano je da organi koji postupaju u upravnim stvarima rešavaju na osnovu zakona i drugih propisa (čl. 5. st. 1.), a da u upravnim stvarima u kojima je organ zakonom ovlašćen da rešava po slobodnoj oceni rešenje mora doneti u granicama ovlašćenja i u skladu sa ciljem sa kojim je ovlašćenje dato (čl. 5. st. 2).

Zakonom o radu propisano je da je zaposleni, u smislu tog zakona, fizičko lice koje je u radnom odnosu kod poslodavca. Poslodavac, u smislu navedenog zakona, jeste domaće, odnosno strano pravno ili fizičko lice koje zapošljava, odnosno radno angažuje, jedno ili više lica (čl. 5). Odredbama člana 11. Zakona propisano je da se ništavost odredaba ugovora o radu utvrđuje pred nadležnim sudom. Radni odnos zasniva se ugovorom o radu. Ugovor o radu zaključuju zaposleni i poslodavac (čl. 30). Zaposleni ima pravo na odgovarajuću zaradu, koja se utvrđuje u skladu sa zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu (čl. 104. st. 1). Zarada iz čl. 104. st. 1. ovog zakona sastoji se od zarade za obavljeni rad i vreme provedeno na radu, zarade po osnovu doprinosa zaposlenog poslovnom uspehu poslodavca (nagrade, bonusi i sl.) i drugih primanja po osnovu radnog odnosa, u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu (čl. 105. st. 1). Pod zaradom u smislu navedenog člana smatra se zarada koja sadrži porez i doprinose koji se plaćaju iz zarade (čl. 105. st. 2).

Zakonom o obligacionim odnosima propisano je da na ništavost sud pazi po službenoj dužnosti i na nju se može pozivati svako zainteresovano lice (čl. 109. st. 1).

Odredbama Zakona o upravnim sporovima, presuda doneta u upravnom sporu je obavezujuća (čl. 7. st. 1). Kada sud poništi akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje ponovnog rešavanja po žalbi, odnosno stanje ponovnog rešavanja po zahtevu stranke u prvostepenom postupku, ako je žalba bila zakonom isključena (stanje pre nego što je poništeni akt donet). Ako prema prirodi stvari u kojoj je nastao upravni spor treba umesto poništenog upravnog akta doneti drugi, nadležni organ je dužan da taj akt donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, pri čemu je nadležni organ vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka (čl. 69.). 

Zakon  o upravnim sporovima propisuje i mogućnost  udovoljavanja tužbenom zahtevu od strane tuženog (čl. 29.). Ako tuženi u toku sudskog postupka donese drugi akt kojim se menja ili poništava upravni akt protiv kojeg je upravni spor pokrenut, naknadno donese prvostepeni odnosno, drugostepeni upravni akt, taj organ će, pored tužioca, istovremeno izvestiti i sud. U tom slučaju, sud će pozvati tužioca da u roku od 15 dana od dana prijema poziva dostavi sudu pisanu izjavu o tome da li je naknadno donetim aktom zadovoljan ili ostaje pri tužbi i u kom obimu, odnosno da li tužbu proširuje i na novi akt. Ako tužilac blagovremeno dostavi sudu pisanu izjavu da je naknadno donetim aktom zadovoljan ili ako ne da izjavu u propisanom roku, sud će doneti rešenje o obustavljanju postupka.

***

Sagledavajući podatke do kojih se došlo tokom sprovedenog postupka kontrole pravilnosti i zakonitosti rada Fonda prilikom preduzimanja radnji iz svoje nadležnosti vezanih za ostvarivanje prava na isplatu naknada, kao i obračun naknada za vreme privremene sprečenosti za rad zbog bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, počev od 31. dana privremene sprečenosti za rad, Zaštitnik građana utvrdio je propuste u radu organa.

Zaštitnik građana je tokom postupka kontrole pravilnosti i zakonitosti rada Fonda isključivo cenio da li je organ postupao na zakonom propisan način i omogućio  osiguranicama – trudnicama ostvarivanje prava koja su im garantovana Zakonom o zdravstvenom osiguranju, ne upuštajući se, pritom, u ocenu postojanja opravdanosti postupanja poslodavaca prilikom uvećanja osnovne zarade pritužilja neposredno pred nastupanje privremene sprečenosti za rad, jer za to nije ni nadležan.

Nakon sprovedenog postupka, nedvosmisleno se zaključuje da se Fond prilikom utvrđivanja osnovica za obračun naknada zarada trudnicama da je obračun vršio suprotno metodologiji propisanoj Zakonom o zdravstvenom osiguranju. Zakon o zdravstvenom osiguranju propisuje da osnov za obračun naknade koja se isplaćuje iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, za osiguranike (zaposlene, preduzetnike, sveštenici i verski službenici), čini prosečna zarada koju je osiguranik ostvario u prethodna tri meseca pre meseca u kojem je nastupila privremena sprečenost za rad. U konkretnim slučajevima sve pritužilje su osigurane po osnovu radnog odnosa, i u radnom odnosu su bile duže od 3 tri kalendarska meseca koja prethode mesecu u kojem je nastupila privremena sprečenost za rad i za to vreme su ostvarile zaradu koju im je poslodavac isplatio u određenom iznosu. Na  isplaćene zarade, po ugovoru o radu i aneksu ugovora o radu, plaćeni su i doprinosi za obavezno socijalno osiguranje. Međutim, Fond, kao nadležan organ, nije „priznavao“ iznose ostvarenih i isplaćenih zarada osiguranicama, a što je bio u obavezi u skladu sa navedenim zakonskim odredbama, već je pritužiljama priznavao pravo na naknadu zarade u iznosu koji je nesporan u odnosu na podnetu dokumentaciju[10], odnosno na bazi zarade direktora preduzeća[11], tj. u iznosu minimalne zarade.

Prilikom ovakvog postupanja, Fond je smatrao da kao nadležan organ za odlučivanje o ostvarivanju prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja može u upravnom postupku utvrditi da je između poslodavca i zaposlene zaključen simulovani ugovor, koji kao takav nema dejstvo među strankama[12], odnosno da je upravni organ obavezan, načelom utvrđivanja materijalne istine da utvrdi pravi interes stranaka u postupku, kao i da je prvostepeni organ pravilno postupio kada je utvrdio da je ugovor o radu između poslodavca i zaposlene simulovan[13].

Organi koji  postupaju u upravnim stvarima rešavaju na osnovu zakona i drugih propisa, a u okviru zakonskih ovlašćenja. Načelo istine ne ovlašćuje organ da arbitrarno utvrđuje da li je činjenica istinita, odnosno da li je ugovor o radu simulovan ili ne, već se istinitost takve činjenice bitne za odlučivanje može utvrđivati samo u kontradiktornom postupku, pred nadležnim sudom. Budući da zakonodavac nije ovlastio Fond da odlučuje o tome da li ugovor o radu proizvodi pravno dejstvo, organ koji je vodio postupak prekoračio je granice svojih ovlašćenja i odlučivao o stvari koja nije u njegovoj nadležnosti.

Ovakvim tumačenjem načela istine i ovlašćenja koja iz takvog tumačenja proizilaze, Fond je postupao suprotno načelu zakonitosti, koje ga obavezuje na postupanje na osnovu i u okviru zakona i drugih propisa prilikom odlučivanja u upravnim stvarima. Istovremeno, Ustavom Republike Srbije propisano je da pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu.

Zaštitnik građana je mišljenja da je Fond, kad god je u svakom od pojedinačnih slučajevima uočio da je poslodavac u mesecima koji prethode otpočinjanju korišćenja bolovanja, znatno uvećao osnovnu zaradu zaposlenoj osiguranici, i pri tom posumnjao u opravdanost takvog postupanja, trebao i morao da aktivira određene zakonske mehanizme kojima bi u propisanom postupku pred nadležnim organima osporio validnost takvog postupanja i eventualno dokazao ništavost takvog ugovora odnosno aneksa ugovora o radu. Ne sporeći želju organa da zaštiti javni interes, Zaštitnik građana smatra da pri tom postupanje Fonda ne sme biti suprotno zakonu, niti mimo zakonom propisanih ovlašćenja. Teret propusta na strani organa izvršne vlasti (administracije) ne treba da snosi građanin. Odgovornost za obavljanje javnog posla upravo nalaže da svaki organ uprave uloži poseban napor kako bi šteta po privatni i javni interes usled propusta na strani izvršne vlasti bila sprečena.

Nesporno je da Fond u postupku po zahtevu pritužilje M. I., ni nakon treće presude Upravnog suda kojom se tužba uvažava, rešenje Fonda poništava a predmet vraća nadležnom organu na ponovno odlučivanje, nije doneo na zakonu zasnovano rešenje, pridržavajući se primedaba suda, Zaštitnik građana smatra da takvo postupanje Fonda predstavlja ne samo akt loše uprave, već i svojevrstan pravni i činjenični apsurd, jer se upravo od organa koji je nadležan za sprovođenje i izvršavanje zakona očekuje da po zakonu i postupa.

Pozitivni propisi i načela dobre uprave zahtevaju od organa uprave da postupaju i preduzimaju mere u okviru svoje nadležnosti. Organi javne vlasti i javni službenici posebno vode računa da odluke koje se tiču prava, obaveza ili na zakonu zasnovanih interesa građana imaju osnov u zakonu i da njihov sadržaj bude usklađen sa zakonom. U slučaju greške koja se negativno odražava na prava ili interese građana, organi javne vlasti, odnosno javni službenici će posledice greške otkloniti na najbrži mogući način, i građane obavestiti o tome. Nezakonito i nepravilno postupanje je akt loše uprave i kao takvo neprihvatljivo sa stanovišta ostvarivanja i zaštite prava građana.

Zakonom je propisano da su organi uprave, prilikom ponovnog odlučivanja o pravima, obavezama i interesima građana, vezani pravnim shvatanjima i primedbama nadležnog suda. Ova zakonom propisana obaveza organa uprave ne dozvoljava polemisanje sa sudskom odlukom, već zahteva da organ uprave u punoj meri postupi u skladu sa pravnim shvatanjem suda i otkloni sve propuste na koje je sud primedbama ukazao. Drugačije postupanje nije zakonito, predstavlja akt loše uprave i otežava, a može i da obesmisli, zaštitu prava i interesa građana.

Zaštitnik građana smatra da je dužnost organa koji je načinio propust da u svakoj mogućoj meri i na svaki dozvoljen način obezbedi uslove da se ovakvi i/ili slični propusti ne ponavljaju ubuduće.

Na osnovu svih utvrđenih činjenica i okolnosti, Zaštitnik građana utvrdio je propuste u radu Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje, te je saglasno članu 31. stav 2. Zakona o Zaštitniku građana, uputio preporuke radi otklanjanja uočenih nedostataka u radu, kao i u cilju unapređenja ostvarivanja prava građana i sprečavanja nastanka sličnih propusta u budućnosti.

Zaštitnik građana je, primenom čl. 31. st. 3.i 4. Zakona, utvrdio rok od 60 odnosno 30  dana za otklanjanje uočenih nedostataka i dostavljanje obaveštenja o tome.

ZAMENICA ZAŠTITNIKA GRAĐANA

Gordana Stevanović

[1]  “Sl. glasnik RS”, br. 98/06.

[2]  „Sl. glasnik RS“, br. 79/05 i 54/07.

[3] Čl. 25. st. 5. Zakona o Zaštitniku građana

[4] “Sl. glasnik RS”, br. 107/2005, 109/2005 – ispr., 57/2011, 110/2012 – odluka US, 119/2012, 99/2014, 123/2014, 126/2014 – odluka US, 106/2015 i 10/2016 – dr. zakon

[5] “Sl. glasnik RS”, br. 10/2010, 18/2010 – ispr., 46/2010, 52/2010 – ispr., 80/2010, 60/2011 – odluka US i 1/2013

[6] „Sl. list SRJ“, br. 33/97 i 31/2001 i „Sl. glasnik RS“, br. 30/2010

[7] “Sl. glasnik RS”, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013 i 75/2014

[8] „Sl. list SFRJ“, br. 29/78, 39/85, 45/89 – odluka USJ i 57/89, „Sl. list SRJ“, br. 31/93 i „Sl. list SCG“, br. 1/2003 – Ustavna povelja

[9] „Sl. glasnik RS“, br. 111/09

[10] Dopis Fonda 03 broj 4520/15 od 21. 12. 2015. god.

[11] Rešenje Fonda broj 180.7-819/13 od 27. 11. 2013. god.

[12] Rešenje Fonda UP II- 02/6 broj 180.2-684/13 od 27. 12. 2013. god.

[13] Rešenje Fonda UP II- 02/6 broj 180.2-684/13-2 od 15. 07. 2015. god.”

Izvor: Zvanični sajt Zaštitnika građana, http://www.zastitnik.rs/