Neustavna odluka o osnivanju Vojvođanske akademije nauka, umetnosti i kulture

Ustavni sud na sednici održanoj 6. aprila 2017. godine, doneo je Odluku Broj IUo-314/2015 kojom je utvrdio da Pokrajinska skupštinska odluka o osnivanju javne ustanove „Vojvođanska akademija nauka, umetnosti i kulture“ („Sl. list APV”, broj 29/15) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Odluka je objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 55/2017 od 2. juna 2017. god.

Naime, Ustavnom sudu podnet je predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pokrajinske skupštinske odluke o osnivanju javne ustanove „Vojvođanska akademija nauka, umetnosti i kulture” („Sl. list APV”, broj 29/15).

U predlogu su kao sporna navodena sledeća ustavnopravna pitanja:

1. Kao prethodno, da li, saglasno Ustavu, autonomna pokrajina može da uređuje pitanja od pokrajinskog značaja i u drugim oblastima, mimo onih određenih odredbom člana 183. stav 2. Ustava;

Članom 183. Ustava Republike Srbije propisana je nadležnost autonomnih pokrajina:

Ovaj član glasi:

„Autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osnivaju.

Autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti:

1. prostornog planiranja i razvoja,
2. poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova, turizma, ugostiteljstva, banja i lečilišta, zaštite životne sredine, industrije i zanatstva, drumskog, rečnog i železničkog saobraćaja i uređivanja puteva, priređivanja sajmova i drugih privrednih manifestacija,
3. prosvete, sporta, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite i javnog informisanja na pokrajinskom nivou.

Autonomne pokrajine se staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, u skladu sa zakonom.

Autonomne pokrajine utvrđuju simbole pokrajine i način njihovog korišćenja.

Autonomne pokrajine upravljaju pokrajinskom imovinom na način predviđen zakonom.

Autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i zakonom, imaju izvorne prihode, obezbeđuju sredstva jedinicama lokalne samouprave za obavljanje poverenih poslova, donose svoj budžet i završni račun.“

2. Da li odredbe Statuta Pokrajine na koje se poziva osnivački akt (član 16, a u vezi sa članom 17), predstavljaju dovoljan pravni osnov za osnivanje Javne ustanove „Vojvođanska akademija nauka, umetnosti i kulture”, sa ciljem obavljanja poslova u oblasti nauke, kulture i umetnosti sa drugačijim položajem i organizacijom od zakonom propisanog oblika osnivanja organizacija za obavljanje naučnoistraživačke delatnosti, te delatnosti u oblasti kulture i umetnosti čiji osnivač, saglasno zakonu, može biti i autonomna pokrajina;

3. Da li Zakon o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti isključuje mogućnost da jedinice teritorijalne autonomije i lokalne samouprave u oblasti nauke i umetnosti osnivaju organizacije koje po razlozima osnivanja i nazivu sadrže rešenja analogna onima koje sadrži taj zakon, imajući u vidu da je Srpska akademija nauka i umetnosti Zakonom uređena kao „sui generis” ustanova od posebnog nacionalnog značaja „zasnovana na principima i tradiciji akademijskog organizovanja u Srbiji”;

4. Da li se, budući da Srpska akademija nauka i umetnosti, na osnovu zakona, u svom sastavu ima ogranke, te da je Statutom Srpske akademije nauka i umetnosti predviđeno postojanje ogranka te akademije u AP Vojvodini, koji organizuje istraživanja i druge aktivnosti u oblasti naučnog i umetničkog stvaralaštva u okviru zadataka SANU, a posebno vezanih za područje Vojvodine, ovde radi o istovremenom postojanju „paralelnih institucija” u ovim oblastima.

U obrazloženju odluke, između ostalog, navedeno je:

„Prilikom razmatranja predloga za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke, Ustavni sud je najpre pošao od ustavnopravnog položaja autonomne pokrajine prema odredbama Ustava Republike Srbije od 2006. godine. Naime, sadržina i granica pokrajinske autonomije, kao oblika teritorijalne decentralizacije Republike, određene su i ograničene odredbama čl. 177, 178. i 183. Ustava. U tom smislu, kada je reč o izvornoj nadležnosti autonomne pokrajine, prema već zauzetom stavu Suda (videti Odluku Ustavnog suda IUz-353/2009, objavljenu u „Službenom glasniku Republike Srbije”, broj 67/12), ustavotvorac je odredio oblasti u kojima autonomna pokrajina uređuje pitanja koja su zakonom propisana kao pitanja od pokrajinskog značaja, uz ograničenje da u ovim oblastima autonomna pokrajina nema zakonodavnu vlast, već odnose uređuje „u skladu sa zakonom”, kao i da te oblasti nisu u celini prenete u nadležnost autonomne pokrajine, već izvorna nadležnost obuhvata uređivanje samo onih pitanja koja su, u konkretnoj oblasti, određena kao pitanja od pokrajinskog značaja. Pri tome, oblasti nauke i umetnosti nisu oblasti koje su utvrđene članom 183. stav 2. Ustava, jer je, po shvatanju Suda, lista oblasti u kojima zakonom mogu biti određena pojedina pitanja koja su od pokrajinskog značaja, što znači oblasti u kojima može biti određena izvorna nadležnost autonomne pokrajine, zaključena odredbama Ustava.

U oblasti kulture, koja spada u izvornu nadležnost Autonomne pokrajine, saglasno članu 183. stav 2. tačka 3. Ustava, odredbama člana 41. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine su utvrđena pitanja od pokrajinskog značaja u ovoj oblasti, tako da AP Vojvodina preko svojih organa, u oblasti kulture, u skladu sa zakonom, ima nadležnost da, pored ostalog, osniva arhive, muzeje, biblioteke, pozorišta, zavode i druge ustanove u oblasti kulture.

Ocenjujući ustavnost i zakonitost osporene Pokrajinske odluke kojom je osnovana Vojvođanska akademija nauka, umetnosti i kulture, a imajući u vidu odredbu člana 4. stav 1. ove odluke prema kojoj se „VANUK osniva na principima i tradicijama organizovanja naučne, umetničke i kulturne delatnosti savremenog evropskog prostora”, kao i odredbe člana 6. Odluke kojima je, između ostalog, predviđeno da se „VANUK osniva radi proučavanja naučnih, umetničkih i kulturnih pitanja specifičnih za AP Vojvodinu, kao i radi podsticanja, unapređenja, pomaganja i propagiranja naučnog i umetničkog stvaralaštva u skladu sa zakonom” i člana 8. Odluke, kojima je utvrđeno da se VANUK registruje, pored ostalog i za „istraživanje i eksperimentalni razvoj u biotehnologiji, kao i istraživanje i razvoj u ostalim prirodnim i tehničko-tehnološkim naukama i društvenim i humanističkim naukama”, Ustavni sud konstatuje da je Republika na osnovu ustavnog ovlašćenja da uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, naučno-tehnološki razvoj, kao i druge odnose od interesa za Republiku, Zakonom o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti odredila ovu akademiju kao najvišu naučnu i umetničku ustanovu u Republici i kao ustanovu od posebnog nacionalnog značaja, te da je isti status Srpska akademija nauka i umetnosti imala i prema Zakonu o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti iz 1992. godine, a na osnovu koga su prestali da važe pokrajinski zakoni kojima su bile osnovane pokrajinske akademije nauka i umetnosti.

S obzirom na to da Srpska akademija nauka i umetnosti, koja je osnovana 19. novembra 1841. godine, predstavlja ne samo najvišu naučnu i umetničku ustanovu u Republici, već i ustanovu od posebnog nacionalnog značaja, po oceni Suda, zakonodavac je donošenjem posebnog zakona o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti, te uređivanjem posebnog statusa, predmeta rada i položaja njenih članova, isključio mogućnost da autonomna pokrajina, koja saglasno Ustavu predstavlja oblik teritorijalne decentralizacije Republike, osniva ustanovu koja po nazivu i predmetu rada ima u osnovi isti karakter kao i Srpska akademija nauka i umetnosti koja predstavlja ustanovu od nacionalnog značaja. Naime, iz Zakona o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti proizlazi da institucija kakva je akademija nauka i umetnosti nije javna služba, već osobena sui generis ustanova, koja se bavi naučnoistraživačkom delatnošću, a ne kulturom, kao i da ovaj zakon ne sadrži pravni osnov za obrazovanje Vojvođanske akademije nauka i umetnosti. Međutim, uvažavajući položaj AP Vojvodine, ovaj zakon je propisao da se delatnost Srpske akademije nauka i umetnosti (u daljem tekstu: Akademija) obavlja ne samo u sedištu Akademije, već i u njenom Ogranku, kao sastavnom delu Akademije, te je Statutom Akademije predviđeno da Akademija ima Ogranak u Novom Sadu, da Ogranak Akademije organizuje istraživanja i druge aktivnosti u oblasti naučnog i umetničkog stvaralaštva u okviru zadataka Akademije navedenih u članu 7. ovog statuta, a posebno vezanih za područje Vojvodine (član 54.), da u sastav Ogranka Akademije ulaze članovi Akademije koji žive ili rade u Vojvodini (član 55. stav 1.), kao i da se sredstva za rad Ogranka Akademije utvrđuju kao posebna pozicija u finansijskom planu (član 58). Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je ocenio da je osporenom Odlukom Autonomna pokrajina Vojvodina osnovala po položaju i predmetu rada „paralelnu” ustanovu u odnosu na Srpsku akademiju nauka i umetnosti kao ustanovu od nacionalnog značaja, iako takvo ovlašćenje, odnosno nadležnost autonomne pokrajine nije predviđena Ustavom, kao ni zakonima kojima su uređeni nadležnost AP Vojvodine i pitanja iz oblasti nauke i kulture.

Ustavni sud, pri tome, primećuje da promena organizacije VANUK-a i položaja njenih članova u odnosu na prethodno ustanovljenu Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti, koja se ogleda u tome da „VANUK posluje kao ustanova, u skladu sa propisima o javnim službama i da počinje sa radom danom upisa u sudski registar”, kao i da organi rukovođenja, upravljanja i nadzora VANUK-a jesu direktor, upravni i nadzorni odbor koje imenuje i razrešava Pokrajinska vlada (za razliku od predsednika, predsedništva i Skupštine Akademije i akademika kao članova Akademije), nisu od značaja za stav Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom postupku, imajući u vidu da su razlozi za osnivanje VANUK-a i predmet rada ove institucije ostali suštinski nepromenjeni u odnosu na Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti, povodom čije Odluke o osnivanju je Ustavni sud već utvrdio neustavnost u nezakonitost u svojoj Odluci IU-427/2003 od 26. decembra 2013. godine („Službeni glasnik RS”, broj 61/14). Ustavni sud je, pri tome, naročito imao u vidu da je „Vojvođanska akademija nauka, umetnosti i kulture” osnovana Pokrajinskom skupštinskom odlukom, dakle aktom koji je po svojoj pravnoj prirodi propis – opšti pravni akt kojim, saglasno odredbi člana 25. alineja 2. Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine, „AP Vojvodina putem svojih organa… uređuje pitanja od pokrajinskog značaja, u skladu sa zakonom”. Polazeći od toga da je sam donosilac osnivanje sporne institucije, koju je formalno opredelio kao ustanovu, smatrao uređivanjem pitanja od pokrajinskog značaja koja, saglasno Statutu, moraju biti u skladu sa zakonom, to je Ustavni sud našao da, u konkretnom slučaju, ima osnova za postupanje u ovom ustavnosudskom sporu, uprkos načelnom pravnom stavu da osnivački akti javnih preduzeća i ustanova nisu opšti pravni akti za čiju je ocenu nadležan Ustavni sud. Ovo posebno iz razloga što se Ustavni sud i u svojoj dosadašnjoj praksi upuštao u ocenu ustavnosti i zakonitosti osnivačkih akata javnih preduzeća i ustanova, pre svega sa stanovišta ovlašćenja donosioca za njihovo osnivanje, odnosno sa stanovišta ovlašćenja donosioca da uredi pojedina pitanja sadržana u osnivačkom aktu (videti odluke Ustavnog suda IUl-140/2009 od 29. aprila 2010. godine i IUp-153/2008 od 19. juna 2012. godine).

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je ocenio da je autonomna pokrajina osporenom Odlukom prekoračila Ustavom i zakonom utvrđene nadležnosti, te da osporena Odluka, iz navedenih razloga, u celini nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.“

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Pokrajinska skupštinska odluka navedena u tački 1. izreke prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije”.

Sudija Ustavnog suda, dr Tamaš Korhec, dao je izdvojeno mišljenje u vezi sa Odlukom Ustavnog suda broj IUo-314/2015, u kojem je između ostalog naveo:

„Ne mogu da se otmem utisku da je Ustavni sud – umesto da pažljivo i brižljivo uporedi konkretnu sadržinu odredaba osnivačkih akata VANU-a i VANUK-a – u ovom slučaju svoju odluku zasnovao na istovetnosti donosioca i sličnosti naziva ovih akata i ustanova. Uveren sam u to da je Ustavni sud pogrešio, te da za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti jednog pravnog akta AP Vojvodine ne može biti dovoljno da se u njoj nađu reči „vojvođanska”, „akademija”, „nauka” i „umetnost”. Nadalje, Ustavni sud ne bi smeo da – prilikom ocene ustavnosti i zakonitosti – svoju odluku zasniva na pretpostavci o namerama i željama donosioca, nego isključivo na pravu i na sadržini odredaba i normi. Još manje bi Ustavni sud trebalo svoju odluku da zasniva na kvalitetu i opravdanosti postojanja i rada neke ustanove, jer se sve to svrstava u domen javnih politika – ako demokratski predstavnici naroda u skupštini procene da rad neke ustanove nije koristan i potreban, treba da ugase tu ustanovu. Taj zadatak i tu ulogu ne sme da preuzme Ustavni sud. Kao sudije, naše pravo, naša odgovornost i naša dužnost jesu da rešavamo pravne sporove, u našem slučaju ustavno-pravne sporove, a ne da ocenjujemo skrivene ili neskrivene namere i da donosimo sudove o korisnosti ili štetnosti neke ustanove.

Ustav Republike Srbije jemči slobodu naučnog i umetničkog stvaralaštva svakome.“

Izvor: Izvod iz Ustava i odluke Ustavnog suda preuzete iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com-a.