U „Sl. glasniku RS“, br. 94/2019 objavljena Uredba o sadržini i načinu vođenja evidencije privrednih subjekata koji obavljaju određenu komunalnu delatnost (u daljem tekstu: Uredba), kojom se bliže se uređuju sadržina i način vođenja te evidencije (u daljem tekstu: evidencija). Inače, Uredba (odnosno obaveze po istoj) počinje da se primenjuje za 6 meseci, nakon 4. jula 2020. god. Ni kraćeg propisa (nema ni punu stranicu A4 teksta), nit više nedoumica.
Na početku, moram da se ogradim, da ne bi bilo zabune i pogrešnog tumačenja namere, ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu niti optužiti za nešto. U pitanju su samo konstatacije i citiranje onoga što je napisano (u propisima), te postavljanje uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički.
1. O kakvoj evidneciji je reč?
Stav 1. člana 2. Uredbe glasi (citat):
„Evidencija sadrži sledeće podatke o privrednim subjektima koji obavljaju određenu komunalnu delatnost:
1) redni broj i datum upisa;
2) poslovno ime;
3) adresu sedišta privrednog subjekta i ogranka, odnosno izdvojenog mesta poslovanja (mesto, okrug, opština, ulica i broj);
4) pravnu formu privrednog subjekta (javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt);
5) matični broj iz nadležnog registra privrednih subjekata;
6) naziv komunalne delatnosti;
7) kontakt podatke (telefon, mejl adresa i dr.);
8) datum promene podataka upisanih u Evidenciju;
9) broj i datum osnivačkog akta, broj i datum odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o načinu obavljanja komunalne delatnosti, odnosno ugovora o poveravanju obavljanja komunalne delatnosti, u skladu sa zakonom kojim se uređuju komunalne delatnosti;
10) datum brisanja privrednog subjekta iz Evidencije.“.
Prema tekstu Uredbe, evidencija se vodi u elektronskoj formi kao jedinstvena baza podataka za vršioce komunalnih delatnosti u skladu sa zakonom kojim se uređuju komunalne delatnosti i podzakonskim aktima donetim na osnovu tog zakona. Evidencijom se vrši upis i promena podataka iz člana 2. tač. 2)-7) i tačka 9) ove uredbe, kao i brisanje privrednih subjekata iz iste. Evidencija se vodi prema azbučnom redu poslovnog imena privrednih subjekata i vrsti komunalne delatnosti koju privredni subjekti obavljaju.
Inače, Uredba je doneta na osnovu člana 4. stav 5. tačka 3) Zakona o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS”, br. 88/2011, 104/2016 i 95/2018) – u daljem tekstu: Zakon. Pomenuta odredba Zakona, predviđa da Vlada Republike Srbije, uređuje sadržinu i način vođenja evidencije privrednih subjekata koji obavljaju određenu komunalnu delatnost. Dobro, to je proceduralno ovlašćenje za donošenje Uredbe, odredba tehničke prirode, ali ne vidimo na osnovu čega se Uredba donosi.
Kako donosilac Uredbe (Vlada) nije pojasnio o čemu je reč, da probam ja. Naime, član 8a Zakona, stavom 7. predviđa da ministarstvo vodi evidenciju privrednih subjekata koji obavljaju određenu komunalnu delatnost (o čemu će kasnije biti više reči).
2. Ko ima obaveze po ovoj uredbi?
Po Uredbi, prvenstvena obaveza za postojeće privredne subjekte koji obavljaju komunalnu delatnost, je, da u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu iste, što će reći do dana početka njene primene, ministarstvu dostave podatke koji se odnose na poslovno ime, adresu, pravnu formu, matični broj, naziv komunalne delatnosti, kontakt podatke, osnivački akt, odluku o načinu obavljanja komunalne delatnosti i ugovor o poveravanju obavljanja komunalne delatnosti.
Dakle, imamo obaveze za vršioce komunalnih delatnosti. A prema Zakonu, komunalnu delatnost mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt kojima jedinica lokalne samouprave poveri vršenje iste.
Komunalne delatnosti u smislu člana 2. Zakona, su delatnosti od opšteg interesa, odnosno delatnosti pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem.
Komunalne delatnosti, prema čl. 2. i 3. su:
– snabdevanje vodom za piće (zahvatanje, prečišćavanje, prerada i isporuka vode);
– prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda;
– proizvodnja, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom;
– upravljanje komunalnim otpadom (odvoženje, tretman i bezbedno odlaganje otpada);
– gradski i prigradski prevoz putnika (obuhvata javni linijski prevoz autobusom, trolejbusom, tramvajem, metroom, žičarom, putničkim brodom, skelom i čamcem za privredne svrhe, kao i obezbeđivanje mesta za ukrcavanje i iskrcavanje putnika);
– upravljanje grobljima i sahranjivanje i pogrebna delatnost (preuzimanje i prevoz posmrtnih ostataka);
– upravljanje javnim parkiralištima (održavanja prostora za parkiranje, kontrola i naplata parkiranja, uklanjanje nepropisno parkiranih i ostavljenih vozila, premeštanje parkiranih vozila, postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila);
– obezbeđivanje javnog osvetljenja saobraćajnih i drugih površine javne namene;
– upravljanje pijacama (opremanje, održavanje objekata, davanje tezgi u zakup itd.);
– održavanje (izvođenje radova) ulica, puteva, trgova, platoa i sl;
– održavanje čistoće na površinama javne namene (čišćenje i pranje, prikupljanje i odvoženje komunalnog otpada, pražnjenje posuda za otpatke, održavanje javnih česmi, bunara, fontana, kupališta, plaža i toaleta kao komunalnih objekata);
– održavanje javnih zelenih površina (uređenje, tekuće i investiciono održavanje, rekonstrukcija i sanacija zelenih, rekreativnih površina i priobalja);
– dimničarske usluge (čišćenje i kontrola dimovodnih i ložnih objekata i uređaja i ventilacionih kanala i uređaja i sl.);
– delatnost zoohigijene (hvatanje, prevoz, zbrinjavanje, smeštaj napuštenih i izgubljenih životinja u prihvatilište, kontrola i smanjenja populacije izgubljenih životinja, uklanjanja i leševa životinja, dezinfekcija, dezinsekcija i deratizacija na javnim površinama i sl.).
Skupština jedinice lokalne samouprave može kao komunalne odrediti i druge delatnosti od lokalnog interesa i propisati uslove i način njihovog obavljanja.
A vršioci komunalne delatnosti dužni su da ministarstvu dostave svaku promenu podataka upisanih u evidenciju u zakonom predviđenom roku.
A imamo obaveze i za jedinice loklane samouprave, jer u slučaju prestanka važenja ugovora o poveravanju obavljanja komunalnih delatnosti u skladu Zakonom, jedinica lokalne samouprave dužna je da taj podatak dostavi ministarstvu u roku od pet dana od dana prestanka važenja tog ugovora. I rečeno je da se u tom slučaju vrši brisanje privrednih subjekata iz evidencije. To je jasno.
Ali, nije baš jasno šta se dešava u slučaju brisanja privrednih subjekata iz registra koji vodi Agencija za privredne registre (APR), jer u članu 5. Uredbe se kaže da ministarstvo postupa u skladu sa članom 2. tačka 10) ove uredbe. Gore smo videli (zato je citiran u celosti), da član 2. govori o sadržaju evidencije, a njegova tačka 10), o jednoj vrsti podatka koju evidencija sadrži (datum brisanja privrednog subjekta iz evidencije). Dakle, šta se dešava u slučaju brisanja privrednih subjekata iz registra APR? Da li ministarstvo briše subjekt iz evidencije po službenioj dužnosti? Ne znamo, jer nije jasno napisano. A i da jeste tako, na osnovu čega se to čini? Nigde nije rečeno da APR mora da dostavi podatke ministarstvu.
3. Ko će voditi ovu evidenciju?
I da zanemarimo sve ovo gore rečeno, dolazimo do glavnog, pitanja svih pitanja, iz naslova ovog dela.
Prema Uredbi, evidenciju vodi ministarstvo nadležno za poslove komunalnih delatnosti u skladu sa zakonom kojim se uređuju komunalne delatnosti, a podaci sadržani u evidenciji objavljuju se na internet stranici ministarstva. To isto je učinjeno i u Uredbi o načinu i uslovima za otpočinjanje obavljanja komunalnih delatnosti ( „Sl. glasnik RS“, br. 13/2018, 66/2018 i 51/2019), i tamo se govori o ministarstvu nadležnom za poslove komunalnih delatnosti.
A koje je to ministarstvo? Zakon kojim se uređuju komunalne delatnosti je gore pomenuti Zakon. I u Zakonu se opisno (i pravilno) govorioministarstvu nadležnom za komunalne delatnosti, jer naziv konkretnog ministarstva i ne treba stavljati u tekst zakona. Jer ministarstva i njihove nadležnosti se menjaju u konkretnim vladama, a procedura izmene zakona je komplikovana i duga. Pravilno je to pitanje rešiti podzakonskim aktom, jer je procedura donošenja tih akata brža i moguće je češće menjenje istih, prema konkretnim okolnostima. Ono što je nejasno, zašto konkretna, sadašnja Vlada kao donosilac uredbe ne kaže koje je to konkretno ministarstvo u njenom okviru? To znaju valjda? Ili možda nisu ni oni sigurni?
Videli smo ranije šta su to komunalne delatnosti.
Prema trenutno važećem Zakonu o ministarstvima („Sl. glasnik RS“, br. 44/2014, 14/2015, 54/2015, 96/2015-dr.zakon i 62/2017), prema kome je ustrojena aktuelna Vlada, Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture obavlja poslove državne uprave koji se, između ostalog, odnose na komunalne delatnosti, izuzev proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom, te inspekcijski nadzor nad objektima komunalne infrastrukture i obavljanjem komunalnih delatnosti.
S druge strane, Ministarstvo rudarstva i energetike obavlja poslove državne uprave koji se između ostalog, odnose na proizvodnju, distribuciju i snabdevanje toplotnom energijom.
Dakle, ministarstvo nadležno za poslove komunalnih delatnosti u skladu sa zakonom kojim se uređuju komunalne delatnosti, u stvari su dva ministarstva. I šta sad ovo znači? Da će evidenciju privrednih subjekata koji proizvode i distribuiraju toplotnu energiju voditi Ministarstvo rudarstva i energetike a za sve druge će to činiti Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture? To je jedno rešenje, samo necelishodno, jer se obesmišljava sama ideja uspostavljanja evidencije (evidencija nije jedinstvena). Drugi, tehnički problem je što su javna komunalna preduzeća i privredna društva kojima je obavljanje komunalne delatnosti povereno različito organizovana po lokalu, te obavljaju i po nekoliko komunalnih delantosti. Šta bi onda bilo u slučaju da jedan subjekt obavlja i delatnost odvoženja otpada i distribuiranja toplotne energije? Koje bi ministarstvo vodilo evidneciju?
U stvari, kako to pitanje nije direktno rešeno zakonima, trebalo je da to Vlada odredi i poveri vođenje evidencije jednom ministarstvu. Ali nije, i šta sada da čine privredni subjekti koji obavljaju komunalnu delatnost? Kome da dostave podatke? Da li će određenje nadležnog ministarstva Vlada učiniti novom Uredbom u narednom periodu i tome rešiti ovo pitanje? Ako tako postupe, ostaje pitanje zašto to nisu učinili odmah? Zašto i sebi i drugima prave dupli posao?
Da podsetim nešto nosioce izvršne vlasti. To što nešto objavite u medijima, ili stavite na web sajt (recimo propišete neku obavezu i uspostavite nadležnost), ne znači da je važeće i obavezujuće ako pre toga nije propisano zakonom ili podzakonskkim aktom.
4. Umesto zaključka
Da li i ovo potvrđuje tezu da je neznanje glavni problem našeg pravnog sistema?
Šta želim reći? Nije poenta samo formalno ispuniti neku zakonsku obavezu (doneti podzakonski akt), već doneti upotrebljiv akt po kome će biti moguće postupanje u praksi. Pogotovo ako tim aktom namećete obaveze.
Doduše, Uredbom su propisane samo obaveze i rokovi, ali nigde nije rečeno šta se dešava ukoliko se ne postupa u skladu sa time. Zakonom jesu propisani prekršaji i kazne za odgovorna lica u jedinicama lokalnih samouprava i privredne subjekte i odgovorna lica u njima, u slučaju da ne dostave podatke i obaveštenja u vezi sa obavljanjem komunalnih delatnosti. Ali, samo ako to ne učine u roku od 15 dana od dana prijema zahteva ministarstva. Znači, samo ako postoji takav zahtev. Šta u slučaju nepoštovanja obaveze po propisu? Nije jasno.
Da ponovim još jednom, pisanje i tumačenje propisa je zanat (nešto što se u stručnim krugovima naziva nomotehnika) koji ima svoja pravila i zahteva određena znanja i stručnost. Odgovornost pisaca teksta propisa je ogromna, zato što od njihovog delanja (i znanja) zavisi ono što ćemo primenjivati kao pozitivno pravo. A tu nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog.
Ovde ne raspravljamo o teorijskim i načelnim pitanjima (da li nešto treba da postoji i kako nešto rešiti). Razmatramo samo ono što je napisano i što se jedino može tumačiti. Nikad ne možemo znamo šta je neko mislio, šta je bila ideja, vidimo samo šta je napisao. Nije reč o filozofskim gledanjima već isključivo o tumačenju teksta propisa, dakle pravilima struke (i pravne nauke).
Za početak bi pisci propisa mogli da malo prouče Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa („Sl. glasnik RS“, br. 21/2010), koja je doneo Zakonodavni odbor Narodne skupštine Republike Srbije. Iako su ova pravila pisana kao uputstvo za izradu propisa koje donosi Narodna skupština, principi dati u njima su upotrebljivi kod izrade bilo kog opšteg pravnog akta. Pravila postoje, treba ih samo naučiti, i potom primeniti.
Najčudnije je da ovakve odredbe uopšte prođu put do usvajanja. Zar tekst nekog opšteg akta ne prođe još par kontrola (raznih odbora, stručnih službi, savetnika, konsultanata, članova kabineta…) pre nego što postane zvaničan predlog?
Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, te da svako donese sopstvene zaključke, lično ću izneti samo sopstveni utisak. Ono što se čini kod nas, više nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom, ne znam za medicinske stručnjake ili psihologe), već za Riplija (Ripley), za rubriku „Verovali ili ne“.