Prikaz novog Zakona o zaštiti potrošača
1. Od kada se primenjuje novi zakon?
Na samom početku, a pre upuštanja u detaljniju analizu novog Zakona o zaštiti potrošača („Sl. glasnik RS“, broj 88/2021) – u daljem tekstu: Zakon, najpre nekoliko reči o početku njegove primene i šta se njime ukida. Jasno je da danom početka primene Zakona prestaje da važi Zakon o zaštiti potrošača (“Sl. glasnik RS”, br. 62/2014, 6/2016-dr.zakon i 44/2018-dr.zakon). A Zakon počinje da se primenjuje nakon 19. decembra 2021. god, jer je i ovde upotrebljena odrednica koja je već mnogo puta bila sporna. Naime, rečeno je: „Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”, a primenjuje se po isteku tri meseca od dana stupanja na snagu…“, čime se ponovo otvara više puta razmatrano sporno pitanje računanja rokova i značenja odrednice „po isteku“ (uračunavanje dana ili početak po isteku dana koji se po broju poklapa…). Kako god, Zakon se svakako primenjuje od 20. decembra 2021. god. Ostaje sporno šta ako se baš 19. decembra desi nešto problematično, ali nebitno. Da to nije sve, zakonodavac se baš potrudio, pa je početak primene odredbi o vansudskom rešavanju potrošačkih sporova, što je inače ratio legis, odložio za nakon 19. marta 2022. god, koji datum je određen za početak primene Zakona u celosti.
2. Zašto je donet novi zakon?
Ako uporedimo trenutno važeći i novi zakon čija primena počinje tek za tri meseca, uočavamo najpre da nose isti naziv, a već prelaskom preko odredbi, vidimo da je „novi“ Zakon zapravo u osnovi prepisan trenutno važeći, dakle prepisana su rešenja trenutno važećeg, koja su sada samo precizirana, ponešto tek dotato, pa se već odmah na početku postavlja pitanje razloga kojim se rukovodio predlagač odnosno kasnije zakonodavac kod donošenja navodno novog Zakona, kada je trenutno važeći mogao da se izmeni i dopuni i time postigne isti efekat.
U obrazloženju nacrta Zakona kao prioritetan zadatak definisano je pronalaženje najboljeg modela za postojeće vansudsko rešavanje sporova koje bi u praksi zaživelo i s tim u vezi predviđena mogućnost da tela za vansudsko rešavanje potrošačkih sporova mogu da se finansiraju ili sufinansiraju iz budžeta Republike Srbije, koji način bi po mišljenju predlagača doneo efikasan mehanizam pomoću kojeg će se brže i lakše rešavati potrošački sporovi. Takođe, kada je reč o mehanizmima zaštite potrošača predviđena je još jedna novina – uvođenje prekršajnih naloga za određene prekršaje pravnog lica, odgovornog lica u pravnom licu i preduzetnika, te pomeranje roka zastarelosti za pokretanje i vođenje prekršajnog postupka kod prekršaja za povredu kolektivnog interesa potrošača i prekršaja za postupanje suprotno meri zaštite kolektivnog interesa potrošača, koji rok je sada pomeren na tri godine od dana kada je učinjen neki od navedenih prekršaja.
S obzirom na postavljene ciljeve, koji su i iskorišćeni kao razlozi za donošenje „novog“ Zakona, najvećim delom kroz ovaj prikaz pozabavićemo se „osveženim“ mehanizmima zaštite potrošača, gde ćemo kroz analizu istih pokušati da prikažemo njihov domet i pre početka njihove primene u praksi. Sem ovoga, valja pomenuti i druge sitnije novine, koje su više kozmetičke prirode, ali koje će možda duže ostati u svesti onih zbog kojih se navodno donosi „novi“ Zakon, a to su potrošači. Napominjemo i to da će forma analize izgledati tako da ćemo kroz interpretaciju relevantnih zakonskih odredbi, ukazati na dobre odnosno loše strane takvog rešenja, sve u cilju unapređenja kroz neku buduću izmenu i dopunu.
3. Nova diskreciona prava trgovca
Počnimo najpre od odredbe, tačnije čl. 25. Zakona, kojim je regulisano izlaganje robe, tačna mera i isticanje prodajnih podsticaja, gde se između ostalog kaže da je trgovac dužan da potrošaču obezbedi robu u tačnoj meri ili količini i ukoliko je primereno, da mu omogući da proveri tu tačnost. Problem kod ovako formulisane odredbe jeste umetak „i ukoliko je primereno“, što sada ostavlja disreciono pravo trgovcu da procenjuje koje su to situacije kada je nešto primereno, a kada ne, za omogućavanje provere tačnosti robe koju potrošač želi kupiti. Trenutno važeći zakon ne postavlja ovo kao uslov, pa se postavlja smisao ovoga po više osnova, generalno najpre stoga što bi svaka nova izmena i dopuna ili novi zakon trebalo da unapredi potrošačka prava, a ne da novo rešenje predstavlja korak nazad, a drugo može uticati i na često spominjan problem sa nesaobraznošću robe, odnosno odgovornost koja proističe iz potencijalno njene nesaobraznosti, te nepotrebnog podnošenja zahteva za otklanjanjem iste, kada je jednostavnije da ukoliko se odmah utvrdi da je roba neosaobrazna da se istog momenta i zameni, bez suvišnih procedura.
Zanimljivo i ne manje važno, a sa čim se potrošači često susreću u praksi, jeste i činjenica da ni novim Zakonom nije najsrećnije rešen problem sa obavezom obaveštavanja o promeni cene od strane trgovca. Naime čl. 87. Zakona između ostalog se kaže da je trgovac dužan da najkasnije 30 dana pre početka primene promenjenih cena obavesti potrošače, s tim da kada lično obaveštavanje potrošača nije moguće, da ih obavesti javno. Ovako postavljena formulacija samo je naizgled poboljšanje u odnosu na odredbu trenutno važećeg zakona, stoga što ta alternativa ostavlja prostora da trgovac uvek tumači tako da nije imao mogućnost da dostavi lično obaveštenje, a da zbog toga ne trpi nikakvu sankciju, kao i činjenica da nije predviđeno kako se otvaruje to lično obaveštavanje i ko snosi teret dokazivanja u slučaju sumnje, tako da će praktično ostati neostvariva u praksi, jer je zapravo zasnovana na dobrovoljnosti trgovaca.
Ističemo i to da je na više mesta u Zakonu istaknuto da je teret dokazivanja na trgovcu, ali se u ovom prikazu nismo detaljnije time bavili, obzirom da to proizilazi iz samog odnosa trgovca i potrošača, u kome su ovi drugi uvek bili tretirani kao slabija strana.
4. Komplikovanje procedura
Kada je reč o zaštiti potrošača u ostvarivanju prava iz ugovora na daljinu i ugovora koji se zaključuju izvan poslovnih prostorija, tačnije kod ograničenja upotrebe pojedinih sredstava komunikacije na daljinu, kod direktnog oglašavanja, Zakon osim što ponavlja rešenje trenutno važećeg da je zabranjeno direktno oglašavanje telefonom, faksom ili elektronskom poštom, bez prethodnog pristanka potrošača, kao i da je zabranjeno direktno oglašavanje drugim sredstvima komunikacije na daljinu, bez prethodnog pristanka potrošača, sada precizira i uvodi u čl. 37. mogućnost da potrošači koji ne žele primati pozive trgovaca u komercijalne svrhe, mogu podneti zahtev operatoru elektronskih komunikacija sa kojim imaju zaključen ugovor, da im se telefonski broj, fiksni ili mobilni, upiše u registar, da je upis ili ispis iz registra besplatan, te da je zabranjeno upućivati pozive i/ili poruke telefonom potrošačima čiji su telefonski brojevi upisani u registar potrošača koji ne žele primati pozive i/ili poruke u okviru promocije i/ili prodaje telefonom, pa ukoliko trgovac prekrši ovu zabranu, predviđena je njegova prekršajna odgovrnost i može mu se izreći novčana kazna u fiksnom iznosu, dakle prekršajni nalog. Kao prvo, da li je zaista potrebno uvoditi obavezu podnošenja zahteva od strane potrošača za upisom u navedeni registar, ako ista zakonska odredba već predviđa pretpostavku da potrošač nije dao svoj pristanak, čime se potrošači samo dodatno proceduralno opterećuju. Drugo, kaže se da zahtev mogu podneti oni potrošači koji imaju sa operaterom zaključen ugovor, verovatno misleći na korisnike fiksnog priključka i tzv. postpejd korisnike, koji svoje obaveze izmiruju plaćanjem mesečnih računa za pruženu uslugu, ali da li se to može odnositi i na tzv. pripejd korisnike. Za ove poslednje zakonodovac nije dao odgovor. To samo znači da kada neko ne želi da prima pozive neke kompanije za marketing onda svoj broj može da prijavi u taj registar, te da onda firma mora da proveri registar svaki put pre zvanja da bi videla da li je broj na toj listi, umesto da se jednostavno primeni već ustanovljena pretpostavka da potrošač nije dao svoj pristanak. Uostalom to se moglo podvesti pod nepoštenu poslovnu praksu, što je inače i prema važećem, ali i novom prekršajno kažnjivo, dakle ne bi iziskivalo bilo kakvu proceduru upisa.
Kada govorimo o zaštiti potrošača u ostvarivanju prava iz ugovora o pružanju usluga, osim usluga od opšteg ekonomskog interesa, čl. 74. Zakona, uvodi se obaveza da za pružanje usluga čija je vrednost veća od 5.000 dinara, prodavac je dužan da sačini proračun na trajnom nosaču zapisa sa specifikacijom usluge. Pre otpočinjanja pružanja usluge, prodavac je dužan da pribavi pisanu saglasnost potrošača na proračun. Napominjemo da ovde zakonodavac pod pojam prodavac podvodi i majstore koji pružaju usluge, pa ako se uzme u obzir činjenica da praksa pokazuje da velika većina njih nije zvanično registrovana, već da pružanje usluga vrše u tzv. „sivoj zoni“, to se postavlja pitanje praktične primene navedene zakonske odredbe na njih, kada oni već krše druge propise u smislu obavezne registracije, te plaćanje poreza i doprinosa. Takođe, koliko je realno očekivati od potrošača kome je najčešće hitno potrebna opravka nečega u smislu pružanja usluga, da insistira na ovoj „dužnosti“, što priznaćemo nije svojstveno ni „potrošačkoj kulturi“ naših potrošača, niti kodeksu odnosno poslovnoj etici kojoj bi trebalo da se pridržavaju oni koji te usluge i pružaju, a da ne govorimo o deficitu istih na tržištu, pa u tom smislu pitamo zakonodavca čime se rukovodio kada je pravio ovakvu formulaciju obzirom da je reč o notornoj činjenici.
Treba spomenuti i to da zbog izvršene delimične harmonizacije sa Direktivom o putovanjima u paket aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima 2015/2302, Zakon u smislu pomenute direktive predviđa da pre zaključenja ugovora o organizovanju putovanja, povezanog putnog aranžmana ili izleta organizator, odnosno posrednik je u obavezi da putniku pruži sve informacije, na jasan i razumljiv način, pa ako organizator, odnosno posrednik ne pruži putniku punu predugovornu informaciju u pogledu drugih troškova, koji nisu obuhvaćeni jedinstvenom prodajnom cenom turističkog putovanja, putnik nije obavezan da te troškove snosi. Iako novi Zakon taksativno navodi koje su to informacije, mišljenja smo da to preciziranje ima smisla samo u postupku dokazivanja, kada bi se eventualno postavilo kao pitanje da li je putnik bio upoznat sa svim relevantim informacijama kada je donosio odluku o turističkom aranžmanu.
5. Izbor postupka zaštite
Na polju mehanizma zaštite prava potrošača i dalje je ostavljena mogućnost izbora između sudske i vansudske zaštite, pa se najpre čl. 92. Zakona propisuje da potrošač može pokrenuti sudski ili vansudski postupak rešavanja potrošačkog spora tek nakon prijema odgovora na izjavljenu reklamaciju u skladu sa ovim zakonom ili nakon prijema odluke trgovca koji pruža usluge od opšteg ekonomskog interesa po izjavljenom prigovoru u skladu sa zakonom kojim se uređuje opšti upravni postupak. I to nije sporno, dakle ako reklamacioni postupak ne bude rešen u korist potrošača, isti ima ostavljenu mogućnost da svoja prava zaštiti sudskim ili vansudskim putem. Zakonodac, takođe na više mesta naglašava obavezu trgovca da upozna potrošača sa vansudskim načinom rešavanja potrošačkog spora, te njegovu obavezu da učestvuje u istom. Ako je težište da se u tom smislu rasterete sudovi pružanjem mogućnosti i za ovakvim mehanizmom zaštite, onda je u redu, mada za tako nešto i nema dovoljno razloga ako je i prema sadašnjem rešenju predviđen suštinski isti mehanizam, koji nije dao rezultata, jer praktično nije ni zaživeo, pa se postavlja prakstično pitanje kako nečemu takvom davati još i prednost. Drugo, koja je svrha naglašavanja da je trgovac obavezan da učestvuje u vansudskom rešavanju spora, kada to proizilazi iz prirode istog, bilo da je reč o posredovanju u rešavanju sporova, bilo arbitraži, gde je za njihovo vođenje nužno da postoji bar saglasnost stranaka da konkretan spor žele da reše baš na takav način. Dakle, obaveznost učestvovanja se može posmatrati samo u tom smislu, ako se obe strane slože, a ne kako se ovde naglašava.
Dalje zakonodavac ističe kao prednost vansudskog rešavanja potrošačkog spora i to da je reč o hitnim postupcima, što u poređenju sudskom zaštitom, koja se nudi u klasičnim potrošačkim sporovima prema Zakonu o parničnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 72/2011, 49/2013-OUS, 74/2013-OUS, 55/2014, 87/2018 i 18/2020) (u daljem tekstu: ZPP), ne predstavlja prednost, jer i kada su ovi drugi u pitanju, ZPP iste u smislu rokova tretira kao tzv. hitne.
U vezi predloga za pokretanje vansudskog rešavanja potrošačkog spora, kod njegovih obaveznih elemenata nalazimo nekoliko nelogičnosti, koje odmah upadaju u oči. Najpre se navodi da predlagač treba navesti podatke o predmetu potrošačkog spora, uz opis činjeničnog stanja i dokaze kojima se utvrđuju činjenice. Slično i nesporno kao i sa referatom tužbe. Međutim sporno je što odmah nakon toga zahteva izjavu da je potrošač prethodno izjavio reklamaciju ili prigovor trgovcu, datum podnošenja reklamacije ili prigovora, izjavu da spor nije u toku ili već rešen u sudskom, arbitražnom ili drugom postupku, kao i izjavu o načinu vođenja postupka (neposredno ili elektronskim putem). Krenimo redom od prve izjave, da li je zaista potrebno istu posebno davati, ako se činjenica da je reklamacija odnosno prigovor prethodno izjavljen trgovcu navodi i dokazuje već kod opisa činjeničnog stanja i navođenja dokaza. Dakle potpuno je besmisleno ponavljati istu stvar. Dalje se navodi izjava da predmetni spor nije predmet rešavanja ili već rešen u nekom drugom postupku. Ne vidimo svrhu pomenute izjave, ako se ima u vidu da je telo dužno svakako da odluči u tom smislu o dopuštenosti predloga u roku od 15 dana od dana prijema predloga. Takođe, šta znači izjava o načinu vođenja postupka, gde zakonodavac navodi dve mogućnost neposredno ili elektronskim putem, pa u tom smislu pitamo konkretno šta znači jedna, a šta druga mogućnost, šta je smisao ovakve formulacije, kada zakonodavac dalje navodi da telo može zakazati usmenu raspravu uvek kada je to korisno za razjašnjenje predmetnog spora, dakle kao izuzetno se ostavlja takva mogućnost.
Kada se govori o troškovima vođenja ovakvih sporova, ovim zakonom se naglašava da je isti besplatan za stranke u tom smislu što se ne plaćaju takse kao kada se traži sudska zaštita pred sudom, jer se rad tela ovlašćenog za vansudsko rešavanje potrošačkog spora finansira iz budžeta. Da li je zaista besplatno ili je možda zapravo skuplje? Prvo, ako se nešto finansira iz budžeta ne može biti besplatno, obzirom da i potrošači participiraju u istom u smislu doprinosa. Drugo, troškovi u pogledu zastupanja stranaka u smislu podnošenja predloga od strane punomoćnika iz reda advokata u ovakvim sporovima su znatno veći, jer su i advokatskom tarifom u smislu nagrade i naknade za rad propisani veći iznosi kod ovakve vrste sporova u odnosu na troškove u klasičnom sudskom postupku, osim ako zakodovac nije imao na umu samo varijantu bez zastupanja.
U pogledu odluka koje se mogu doneti kada je reč o vansudskoj zaštiti, zakon predviđa formu preporuke, za koju već iz naziva zaključujemo da je neobavezujuća i druga u formi sporazuma o rešavanju spora. Kao treća mogućnost okončanja postupka, navodi se da se odlukom tela postupak može obustaviti, ako dalje vođenje postupka nije celishodno (npr. složenost postupka i sl.), što podsećamo nikako nije slučaj sa sudskim, pa se ponovo postavlja pitanje svrsishodnosti vođenja ovakvih postupaka, za koje zakonodavac veruje i očekuje da će doprineti efikasnijoj zaštiti prava potrošača. Na umu treba imati i mogućnost izjavljivanja pravnog leka u sudskom postupku, ako stranke nisu zadovoljne odlukom, dakle dodatna kontrola, što opet nije svojstveno vansudskom rešavanju potrošačkih sporova.
Međutim to nije sve, Zakon je ostao nedorečen i u pogledu ispunjenosti uslova za bavljenje posredovanjem u vansudskom rešavanju potrošačkih sporova, obzirom da do kraja nije rešio kako će se proveravati iskustva tih lica u građanskopravnoj materiji, što je najvažniji uslov, koji bi nekog trebalo da preporuči da bude posrednik.
Kod zaštite kolektivnog interesa potrošača, zakonodavac izostavlja da povreda kolektivnog interesa potrošača postoji između ostalog i u slučaju nepoštene poslovne prakse, što je korak nazad u odnosu na trenutno važeći.
Što se tiče jačanje uloge i odgovornosti potrošačkih organizacija, tačnije kapaciteta u zaštiti prava potrošača, Zakonom nije napravljen suštinski iskorak u pružanje pravne pomoći potrošačima u ostvarivanju potrošačkih prava, koji bi se ogledao u mogućnosti podnošenja kolektivne tužbe, od strane istih, koja bi možda bila prava mera odnosno odgovor u borbi za zaštitu i ostvarivanje potrošačkih prava, pa bi u tom smislu nekim novim izmena i dopunama ZPP u sklopu sudske zaštite trebalo predvideti istu, koju je podsećamo Ustavni sud ukinuo kao neustavnu. Rešenja koja nudi Zakon, navodno vode jačanju vansudske zaštite, a da u prošlom periodu nismo videli njenu efektivnu primenu, kako bismo pravilno ocenili da li će preciznije regulisanje zaista doprineti češćem opredeljivanju za istu.
Sada za nezakonitost u radu trgovca, ako istu utvrdi inspektor, najpre zapisnikom nalaže trgovcu da otkloni utvrđenu nezakonitost, ostavljajući mu za to primereni rok, koji rok ne sme biti duži od dva meseca, pa ako trgovac u ostavljenom roku ne otkloni utvrđenu nezakonitost, inspektor bez odlaganja donosi sada rešenje kojim izriče meru za otklanjanje nezakonitosti sa primerenim rokom u istom trajanju, čime se u odnosu na trenutno važeći, možemo primetiti uvodi zapisnik kao forma donošenja odluke, a potom na neki način i prolongira rok u kome bi trgovac trebalo da otkloni utvrđenu nezakonitost, čime zapravo zakonodavac toleriše ovakvo postupanje trgovca sada dvostruko duže.
Uvođenje mogućnosti izricanja prekršajnih naloga za pojedine vrste prekršaja, ne znači automatski da će isti češće biti sankcionisani, kako se to obično misli, u smislu da će to doprineti boljoj kontroli i zaštiti potrošačkih prava. Zakonom o prekršajima (“Sl. glasnik RS”, br. 65/2013, 13/2016, 98/2016-OUS, 91/2019-dr.zakon i 91/2019), je regulisan način izdavanja prekršajnih naloga, gde se navodi da ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice može izdati prekršajni nalog ukoliko je prekršaj iz njegove nadležnosti otkrio između ostalog i prilikom inpekcijskog nadzora, pa uzevši u obzir koliko nadležne inpekcije to često čine što same, što po inicijativi potrošača, reklo bi se da naizgled pojednostavljeno sankcionisanje, neće imati punu primenu u praksi.
6. Umesto zaključka
Za unapređivanje mehanizama zaštite potrošačkih prava, potrebno je podjednako jačati sve vidove zaštite, a naročito one, koje su do sada ipak dali merljive rezultate, pa ih u skladu sa istim poboljšavati, a ne ovako naglašavati navodne prednosti nečega, što tek treba da dokaže svoju opravdanost. Ostaje nam da vidimo u narednom periodu stvarne efekte ovog „novog“ Zakona, za koji bismo rekli sve, osim da je nov, jer ni po naslovu, ni po sadržini ne odudara od trenutno važećeg, pa bi se pre moglo reći da je zakonovac izmenio postojeći, tako što ga je dopunio, nego što je nov zakon po svojoj suštini.
Izvor: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska kancelarija“, br. 86, oktobar 2021.