Samo onog kome propisi obezbeđuju “važnost”. Znači onog ko je nadležan za nešto i ima moć da svoje miišljenje sprovede na zakonit način (naglašavam to).
Konkretan povod za pisanje ovog i povezanog komentara “Šta je svrha stručnog komentara?”, je “primedba” (tako je napisano), koja je stigla na adresu redakcije časopisa Prosveta u praksi, nakon objavljivanja komentara “Koji zakon uređuje radni odnos u prosveti?”, u broju 23., maj 2025. god. U suštini isti tekst, sa malim modifikacijama (zbog profila čitalaca), objavljen je časopisu Rad, prava i obaveze, broj 19., april 2025., pod nazivom “Kada poseban zakon uređuje radne odnose?“. Navode čitateljke koja je uputila “primedbu”, ću koristiti samo radi analize (ni zbog čega drugog), tako da u odnosu na nju i sve ostalo, i ovde važe sve ograde i napomene date u “Šta je svrha stručnog komentara?”.
1. Koje mišljenje je jedino važno?
Samo ono koje se može prinudno izvršiti.
Moji komentari su po pravilu rađeni na osnovu nečega šta je već dokazano na sudu ili u nekom drugom zvaničnom postupku (od strane moje malenkosti ili nekog drugog). To nisu teorije. Zašto je to bitno? Zato što su sudske odluke izvršne, tako da se mogu prinudno sprovesti. Mišljenja ministarstva nisu, jer nisu obavezujuća. Prema članu 1. Zakona o državnoj upravi („Sl. glasnik RS“, br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 30/2018-dr.zakon i 47/2018), državna uprava je deo izvršne vlasti RS a čine je ministarstva, organi uprave u njihovom sastavu i posebne organizacije. A stav 2. člana 80. istog zakona, decidno kaže da mišljenja organa državne uprave nisu obavezujuća.
A još problematičnije je kad neko nenadležan donese nekakvo “uputstvo za rad” pa to primenjuje kao propis ili umesto propisa. To se može učiniti, ali tako što se propis izmeni u formi propisa iste pravne snage (znači, potpuno novog ili o izmenama i dopunama) od strane nadležnog tela.
Čak i kada postoji neki formalni akt nekog ministarstva, Vlade RS ili koga god, ima nešto što se zove pravni poredak, hijerarhija propisa i zakonitost uprave. Piše to u Ustavu, čl. 194,. 195. i 198. Pa tako, svi podzakonski opšti akti RS, kao i opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, moraju biti saglasni zakonu. A pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu. Dakle, ne može se nečijom odlukom promeniti ono što piše u zakonu, već se to mora uraditi zakonom. Jasno? Uvek se primenjuje ono što važi sve dok se to ne izmeni ili ukine. To se zove legalnost.
Zašto ovo navodim? Jer, u onome što je napisala čitateljka koja je uputila “primedbu” najviše mi je zasmetalo (citat):
“Nebitni su članovi Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vapitanja koje ste naveli, jer kao što rekoh Uredba je bitna. Pravo Vaše pitanje i razmatranje bi išlo u pravcu “Zašto je Uredba bitnija od Zakona, bilo krovnog bilo posebnog”. Što se tiče sve češćeg korišćenja”krovni zakon”, posebni zakon, ustanove obrazovnog tipa su naterane da primenjuju Zakon o radu. Zašto, prvenstveno jer je postojao i postoji poseban Zakon koji je predviđa pravno sredstvo, prijem u radni odnos i slično. Možda ću se složiti sa Vama da se Zakon o radu primenjuje u delu kojim nije regulisana materija radnih odnosa u prosveti, mada s obzirom na to da ovom državom vladaju Pravilnici, Uredbe, Mišljenja, i tu bi se mogao izbeći čuveni Zakon o radu. Ali to je druga tema.“.
Dakle, čitateljka koja je uputila “primedbu” kaže da je podzakonski akt jači od zakona, a mišljanja organa uprave su jača od bilo kog propisa?!? Krovni zakon koji uređuje radne se posmatra kao nešto nametnuto, čiju bi primenu bilo poželjno izbeći?!? Meni je neverovatno da tako što napiše neko ko je pravnik po obrazovanju.
Da li je moguće da neko, ko sam ističe da je diplomirani pravnik (znači ima završene četvrorogodišnje studije po starom, ili master po novom sistemu), sa položenim pravosudnim ispitom, ne zna (ili neće da razume) osnovne postavke pravnog sistema? Da misli da rad nekoj delatnosti (npr. prosveti) regulišu samo propisi gde se pominje ta oblast u njihvom naslovu? Da ne zna da pravni sistem ne čini jedan propis, da je pravni poredak jedinstven kako to u članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006, 115/2021-Amandmani i 16/2022), a ponavlja i u članu 194? Da ne razume da postoji hijerarhija propisa, te da nijedan propis ne postoji sam za sebe, već da je deo nekog sistema i da ne sme biti u koliziji sa drugim propisima? Da ako nešto nije regulisano jednim propisom, da ne znači da nije uopšte? Neverovatno, ali istinito. I to pokazuje da je problem našeg pravnog sistema mnogo veliki. Mi čak nemamo ni kadrove koji bi ga mogli urediti i održavati, niti raditi u istom. Jer da bi to mogli, moraju najpre da shvate osnovne postavke, šta je pravilno.
2. Čitaj šta je napisano
Ne zamerite na slobodnom korišćenju i maloj „prepravci“ maksime: „Piši kao što govoriš, čitaj kao što je napisano“, koju pripisuju pripisuju Vuku Stefanovću Katradžiću, koji je, tačnosti radi, samo propagirao uvođenje tog pravila u srpski jezik. To pravilo je zapravo ortografski princip koji je osmislio Johan Kristof Adelung (Johann Christoph Adelung), nemački gramatičar, filolog i filozof, koji je živeo u XVIII i početkom XIX veka.
Samo ono što je napisano može se tumačiti. Razumeo neko nešto ili ne, najviše zameram nepažnju kod čitanja, jer nekad je dovoljno samo pažljivo pročitati nešto. Nije bitno šta neko misli da je napisano, već šta je stvarno napisano. Jer, tumačiti se može samo ono što je napisano (i objavljeno u službenom glasilu), a ne ono što je nečija interpretacija napisanog.
Ali, bez obzira na stručnost pisaca propisa, propusti u pisanju propisa nikako se ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih, a što se najčešće čini. Ako je nešto loše ili želite drugačije da uredite, inicirajte promenu i dopunu, nemojte stvarati pravnu nesigurnost primenom onog što ne piše u propisu. A to što se „nešto tako oduvek radi“ ne znači automatski da je pravilno i zakonito.
Lično, izbegavam da raspravljam o teorijskim i načelnim pitanjima (da li nešto treba da postoji i kako nešto rešiti), već uvek razmatram samo ono što je napisano i što se jedino može tumačiti. Jer, nikad ne možemo da znamo, niti smemo da pretpostavljamo, šta je neko mislio, šta je bila ideja, vidimo samo šta je napisao. Nije dakle reč o filozofskim gledanjima već isključivo o pravilima struke (i pravne nauke).
Dakle, razmatram samo ono što je napisano i zvanično objavljeno i što se jedino može tumačiti. Zato uvek i podsećam na osnovna pravila kod tumačenja napisanog. Ako nešto ne piše u propisu onda i ne postoji, a kao najvažnije mora se uzeti u obzir šta pravna nauka kaže o tumačenju napisanih odredbi, inače materija koja se nekada izučavala na prvoj godini Pravnog fakulteta u okviru predmeta Uvod u pravo, te na pravno-biroteničkim smerovima u gimnazijama po “usmerernom obrazovanju” (predmet Osnovi prava). To nije ništa spektakularno, to su neka pravila koja je morao da zna svaki maturant gimnazije ili student prve godine prava. Ona kažu, prvo se tumači jezički i gramatički (onako kako piše) a onda logički (veza) i idejno (šta je pisac propisa hteo da kaže, namera, intencija). Zabranjeno je tumačiti ono čega nema (nepostojeće odredbe) ili slobodno po nahođenju tumačiti postojeće odredbe (prilagođavati termine i izraze) ili podvesti nešto drugo čega nema u tekstu pod te odredbe.
Čak i kada je očigledno da nešto nije bila namera zakonodavca, zbog pravne sigurnosti uvek se mora primenjivati onako kako piše u propisu, sve dok se (i ako se) propis ne promeni. A ako je nešto baš toliko pogrešno, postoji procedura za to. Obrati se donosiocu propisa, a ako on ništa ne preduzima onda Ustavnom sudu, koji će, ako postoji osnov najpre susupendovati a kasnije ukinuti sporne odredbe.
Čak i da je nešto drugačije bilo propisano nekim podzakonskim aktom (a u tekstovima koje pominjen na kraju sam pokazao da nije) ne sme se raditi suprotno zakonu. Jer, to je akt veće snage. To Ustav kaže, i upravo tu je problem. Ako uredbom npr. (koju donosi Vlada) derogirate zakon, u formalno pravnom smislu izvršili ste državni udar. Jer, organ izvršne vlasti je preuzeo nadležnost zakonodavne, što sam objašnjavao u tekstu “Kako je ponovo odložena primena zakona o platama u javnom sektoru?”. Podela vlasti postoji zbog nekih razloga, a propisi postoje da bi postojala pravna sigurnost. Ako svako reguliše nešto kako mu se hoće, onda ne živimo u državi nego u mestu koje danas mnogo pominju, a nalazi se u jednom parku. U stvari, odavno živimo u istom, a ja samo pokušavam da ukažem na to kako bi trebalo biti. Ništa drugo, ništa više. Inače, nekih mesec dana nakon objavljivanja pomenutog teksta, zakoni o kojima je bila reč u istom su ukinuti zakonom. Znači da se neko “setio” da je nešto pogrešno urađeno.
3. Umesto zaključka
Inače, ovo sve objašnjavao sam mogo puta, u skoro pa svim komentarima, pogotovo u „Koliko je važno ono što piše u propisu?”. I stalno ponavljam isto, postao sam dosadan i sebi, nekmoli čitaocima. Ali šta da se radi, neki jednostavno ne mogu ili neće da nauče. I dok je tako, ja ću ponavljati kako bi trebalo biti, jer ne pristajem na nepravilno i nezakonito postupanje, ma ko da je u pitanju.
A to što konkretna čitateljka nije shvatila (ili namerno pogrešno tumači) detaljno sam analizirao u “Ima li zabrana zapošljavanja značaj kod postojećih radnih mesta?” koji je predviđen za julski broj časopisa Prosveta u praksi, te u “Na šta utiče zabrana zapošljavanja kod postojećih radnih mesta?”, koji će biti objavljen u časopisu Rad, prava i obaveze u avgustu 2025. god. Ekstrakti iz tih komentara biće objavljeni naknadno na Pravnom portalu.
Izvor: Izvod iz iz službenog mišljenja i iz propisa preuzeti su iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.