Uvodna razmatranja
Kao što je poznato, Zakon o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima (,,Sl. glasnik RS”, br. 91/2025, u daljem tekstu Zakon) objavljen je 23. oktobra, a počeo je da se primenjuje 24. oktobra 2025. godine. Ovaj Zakon, dugo medijski najavljivan, trebalo bi da predstavlja pokušaj barem delimičnog rešenja (za neuređenu evidenciju nepokretnosti i masovnu bespravnu gradnju) kao i da uspostavi široku evidenciju nepokretnosti u Republici Srbiji, a što predstavlja višedecenijski problem.
Prema podacima, u Srbiji postoji više od četiri miliona objekata bez upisanog vlasnika, a dosadašnji zakoni o ozakonjenju nisu dali očekivane rezultate. Novi zakon uvodi digitalne tehnologije i centralizovan pristup, što bi trebalo da omogući brzo i tačno evidentiranje. Time bi se svakako jačala i pravna sigurnost građana i smanjio rizik u prometu nepokretnosti.
Ovaj zakon ima za cilj da kroz digitalizaciju omogući transparentniji, brži i jeftiniji proces uspisa prava svojine za građane i institucije. Ovde treba jasno naglasiti da ovaj zakon ne sprovodi legalizaciju objekta, već upis prava svojine na nepokretnostima, tj. ne rešava urbanistička pitanja. Dakle, smisao zakona je uskađivanje stanja u svojinskim evidencijama sa faktičkim stanjem, kako bi faktički vlasnici mogli da raspolažu objektima te eventualno dobiju kredite za rekonstrukciju i nadogradnju, ili priključenje na komunalne sisteme itd.
Zbog svega navedenog, ovaj zakon bi trebalo da bude veoma značajan, ali i da obuhvati veliki broj zainteresovanih lica, zbog čega i pišemo ovaj komentar, pa ćemo pokušati u daljem tekstu da razmotrimo ključne odredbe zakona i njihovu praktičnu primenu, kako bismo vam olakšali posao i upoznali vas sa procedurom.
Predmet evidentiranja
Predmet evidentiranja i upisa prava u evidenciju nepokretnosti i pravima na njima (osim izuzetaka) jesu:
1) objekti, delovi objekta, odnosno posebni delovi objekta izgrađeni suprotno zakonu;
2) objekti, delovi objekta, odnosno posebni delovi objekta izgrađeni, odnosno radovi izvedeni na objektu bez pribavljenog rešenja o odobrenju za izvođenje radova (sanacija, rekonstrukcija, adaptacija, promena namene i dr);
3) objekti za koje je izdata privremena građevinska dozvola pre 13. maja 2003. godine, kao i objekti asfaltne baze i fabrike betona za obavljanje komunalne delatnosti održavanja ulica i puteva u gradovima i drugim naseljenim mestima, objekti naplatnih stanica i privremenih saobraćajnica;
4) objekti izgrađeni u vreme kada nije bilo propisano izdavanje građevinske dozvole, a na kojima nije upisano pravo svojine u katastru nepokretnosti;
5) stambeni objekti kategorije „A” i „B” i privredni objekti za koje je izdato rešenje o građevinskoj dozvoli, ali je do dana stupanja na snagu ovog zakona istekao zakonski rok za pribavljanje rešenja o upotrebnoj dozvoli;
6) podzemne i nadzemne instalacije, odnosno infrastrukturni linijski objekti, ukoliko su predmet upisa u katastar nepokretnosti, odnosno katastar infrastrukture;
7) objekti iz evidencije o utvrđenim promenama na nepokretnostima koje nisu upisane u katastar nepokretnosti;
8) objekti upisani u skladu sa odredbama Zakona o posebnim uslovima za upis prava svojine na objektima izgrađenim bez građevinske dozvole („Službeni glasnik RS”, br. 25/13 i 145/14) i
9) zemljište ispod objekta ili deo zemljišta na katastarskoj parceli na kojoj je objekat sagrađen.
Način i postupak evidentiranja
Ovaj Zakon donosi i neke nove pojmove, posebno značajne i vezane za evidentiranje i podnošenje prijave, patako možemo reći da je Digitalna platforma jedinstveno softversko okruženje koje omogućava integrisano prikupljanje, obradu, razmenu i korišćenje podataka i usluga iz više različitih izvora za potrebe sprovođenja ovog zakona. Digitalni zoning plan izrađuje jedinica lokalne samouprave i sadrži zone za koje je određena namena zemljišta i visina doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta, izrađen na digitalnoj platformi.
Zakon predviđa da se ceo proces evidentiranja nepokretnosti obavlja putem digitalne platforme koju uspostavlja Agencija za prostorno planiranje i urbanizam, uz tehničku podršku Republičkog geodetskog zavoda. Ta platforma omogućava razmenu i obradu podataka između lokalnih samouprava i centralnih institucija, čime se značajno ubrzava postupak. Jedinice lokalne samouprave obavezne su da dostave digitalne zoning planove i relevantne dokumente u standardizovanom formatu, što predstavlja korak napred u digitalizaciji prostornog planiranja. Ova odredba stvara osnovu za jedinstvenu bazu podataka i transparentan sistem, ali zahteva i visok nivo tehničke spremnosti na lokalnom nivou. Odgovornost za tačnost podataka jasno je poverena lokalnim samoupravama, čime se podstiče institucionalna odgovornost i smanjuje prostor za zloupotrebe.
Podnošenje prijave
Podnošenje prijava za evidentiranje i upis prava svojine odvija se isključivo elektronskim putem, putem digitalne platforme. Prijava se podnosi za svaku nepokretnost pojedinačno, a propisani su i posebni postupci za stambene zgrade sa više jedinica i objekte kod kojih investitor nije poznat. Ovim rešenjem zakon pojednostavljuje proces i smanjuje troškove, ali istovremeno zahteva digitalnu pismenost i dostupnost tehničkih sredstava kod građana.
Posebno je značajno što Agencija ima ovlašćenje da nastavi postupak i u slučajevima kada podnosilac prijave ne otkloni nedostatke u roku, čime se sprečava administrativni zastoj. Ova centralizacija postupka ujedno doprinosi ujednačenosti primene zakona.
Sadržinu i formu prijave, kao i načine autentikacije podnosioca prijave, odnosno sadržinu i formu prigovora propisaće naknadno Agencija.
Naknada za troškove evidentiranja
Zakon uvodi jasno definisan sistem naknada koje se plaćaju za troškove evidentiranja, a visina naknade zavisi od zone i kategorije objekta. Uvedena je progresivna skala — viša naknada u urbanim zonama (od ekstra do šeste zone je gradacija), a niža u manjim mestima, čime se ostvaruje princip socijalne pravičnosti. Naknade se kreću u opsegu od 1000 evra do 100 evra, pri čemu su najviše cene u Beogradu u ekstra zoni, dok je u drugim gradovima opseg manji, ali se očekuje da upravo najveći broj objekata bude u najnižoj, šestoj zoni. Svi iznosi se određuju u dinarskoj protivvrednosti, po srednjem kursu Narodne banke Srbije, na dan obračuna.
Posebno su oslobođene od plaćanja naknade ranjive grupe građana poput osoba sa invaliditetom, boraca, samohranih roditelja i korisnika socijalne pomoći. Takođe, predviđene su olakšice za pomoćne i ekonomske objekte manje površine.
Naknada se uplaćuje jednokratno, a prihod se deli između Republike Srbije, lokalnih samouprava i Agencije. Ovaj model treba da obezbedi finansijsku održivost sistema i stimuliše lokalne organe da aktivno učestvuju u sprovođenju zakona.
Upis prava svojine na nepokretnostima
Agencija je dužna da bez odlaganja proveri podnetu dokumentaciju i da na osnovu dostupnih podataka izda potvrdu o ispunjenosti uslova za upis prava svojine na nepokretnostima, odnosno obaveštenje da nisu ispunjeni uslovi za upis prava svojine na nepokretnostima u skladu sa odredbama ovog zakona. Kada Agencija utvrdi da su ispunjeni uslovi za evidentiranje i upis, izdaje potvrdu i prosleđuje je Zavodu.
Agencija priprema odgovarajuću bazu podataka u vezi sa nepokretnostima, uz tehničku podršku Zavoda, na osnovu dostavljenih digitalnih zoning planova, satelitskih i drugih snimaka, podataka pribavljenih od imalaca javnog ovlašćenja, podnosilaca prijava, odnosno drugih zainteresovanih lica, podataka iz drugih autoritativnih izvora fizički dostavljenih u digitalnom standardnom formatu za potrebe identifikacije objekata i utvrđivanja prava na objektima i identifikacije lica koji ispunjavaju uslove propisane ovim zakonom za upis prava svojine.
Objavljivanje skupa podataka za javno izlaganje predstavlja i javni poziv za sva zainteresovana lica da od dana objavljivanja skupa podataka za javno izlaganje podnesu Agenciji:
1) prijavu;
2) prigovor na podatke iz prijave, uz dostavljanje dokumentacije koja služi kao dokaz za tvrdnju iz prigovora;
3) dokaze o vremenu izgrađenosti objekta, ako objekat iz tehničkih razloga (vegetacija, oblačnost i sl.) nije vidljiv na satelitskim i drugim snimcima prikupljenim za teritoriju Republike Srbije do dana stupanja na snagu ovog zakona, kao i
4) drugu dokumentaciju od značaja za upis prava svojine na objektu, delu objekta, odnosno posebnom delu objekta i upis pripadajućih prava.
Ukoliko više lica podnese prijavu za isti objekat, deo objekta ili posebni deo objekta, odnosno ako postoji više konkurentskih prijava za istu nepokretnost, Agencija na osnovu dostupnih podataka i priloženih dokaza donosi potvrdu o ispunjenosti uslova za upis prava svojine u korist lica koje dostavi nesporan dokaz o pravu i ukoliko su ispunjeni i drugi uslovi propisani Zakonom.
Kada Agencija utvrdi da su ispunjeni uslovi za upis prava svojine, izdaje potvrdu koja predstavlja ispravu podobnu za upis i dostavlja je Zavodu putem e-šaltera.
Upis prava svojine u korist Republike Srbije i posledice nepodnošenja prijave
Posebno naglašavamo da je moguć i upis prava svojine u korist Republike Srbije, i to na objektima izgrađenim na zemljištu u javnoj svojini koje je planskim dokumentom važećim na dan stupanja na snagu ovog zakona planirano za uređenje ili izgradnju objekata javne namene u obaveznoj javnoj svojini ili izgrađeni na zemljištu koje je u javnoj svojini koje je površina javne namene u obaveznoj javnoj svojini, objekti izgrađeni u prvoj zoni zaštite prirodnog dobra i zoni zaštite kulturnog dobra od velikog značaja i kulturnog dobra od izuzetnog značaja, u drugoj zoni zaštite prirodnog dobra izgrađeni na zemljištu u javnoj svojini, objekti upisani u Listu svetske kulturne baštine ili izgrađeni na samom kulturnom dobru, na javnom vodnom dobru, u pružnom pojasu, u neposrednoj zoni sanitarne zaštite vodoizvorišta, kao i u pojasu eksproprijacije državnog puta – brze saobraćajnice, evidentiraju se i na njima se po odredbama ovog zakona upisuje pravo svojine u korist Republike Srbije u slučaju ispunjavanja i posebnih uslova.
Za objekte za koje nije podneta prijava, a koji su u skladu sa odredbama ovog zakona predmet upisa prava svojine u korist Republike Srbije, Agencija dostavlja Zavodu spisak objekata radi upisa predbeležbe prava svojine. Za objekte za koje nije podneta prijava, a koji nisu predmet upisa u korist Republike Srbije, Agencija dostavlja Zavodu spisak objekata radi upisa svojine na objektu u korist vlasnika katastarske parcele na kojoj se objekat nalazi.
Dakle, u postupku upisa prava svojine centralnu ulogu ima Republički geodetski zavod, koji na osnovu potvrda Agencije vrši upis bez pokretanja upravnog postupka. Time se proces ubrzava i izbegava dupliranje procedura. Zakon predviđa i posebne odredbe za upis prava svojine u korist Republike Srbije, naročito za objekte koji su izgrađeni na javnim površinama ili u zaštićenim zonama. Formiranje katastarske parcele ispod objekta postaje deo postupka, čime se rešava dugogodišnji problem neusaglašenosti između objekta i zemljišta. Na ovaj način zakonodavac je želeo da postigne veću pravnu sigurnost i jasnije definisanje imovinskih odnosa, što bi trebalo da ima direktan pozitivan efekat na promet nepokretnosti.
Rok za podnošenje prijave
Zakon propisuje rok od 60 dana za podnošenje prijava (krajnji rok je 6. februar 2026. godine), koji počinje da teče 45 dana (od 8. decembra 2025. godine) nakon stupanja zakona na snagu. Ovaj rok je relativno kratak, ali je predviđena mogućnost produženja do godinu dana za lica koja imaju opravdane razloge. Time se omogućava fleksibilnost i uvažavaju objektivne okolnosti, poput tehničkih problema ili nedostupnosti dokumentacije.
Takođe, zakon uvodi oštre mere protiv nove bespravne gradnje — za sve objekte izgrađene bez dozvole posle stupanja zakona na snagu primenjivaće se odredbe zakona kojim se uređuje izgradnja objekata i krivični postupak i biće uklonjeni ili upisani u korist Republike Srbije. U cilju prevencije i sprečavanja nove bespravne gradnje, Zavod vrši godišnje snimanje metodom daljinske detekcije na teritoriji Republike Srbije i na osnovu tih podataka vrši ažuriranje podataka u evidenciji o utvrđenim promenama na objektima koji nisu upisani u katastar nepokretnosti.
Zaključak
Zakon predstavlja pokušaj stvaranja jedinstvene evidencije nepokretnosti u Srbiji. Kombinovanjem digitalnih tehnologija, ali i pojednostavljenih procedura i pravila (što nosi puno rizika), želi se na drugoj strani stvoriti osnov za trajno rešavanje problema bespravne gradnje i nesređenih imovinsko-pravnih odnosa. Iako će sprovođenje zakona zahtevati dodatne tehničke i kadrovske kapacitete, njegovi efekti na pravnu sigurnost i razvoj tržišta nepokretnosti mogu bi da budu pozitivni. Iako je težnja zakonodavca da reši ,,nerešiv” i komplikovan dugogodišnji problem, ostaje da se vidi koliko je to zaista moguće na pravi način, kako će sve navedeno biti izvedeno u praksi, koliko će ažuriranje i digitalni procesi zaista biti brzi i koliko će doprineti usklađivanju sa evropskim standardima u oblasti imovinskog prava.
Ono što je takođe bitno naglasiti jeste da se uspostavlja princip nulte tolerancije na novu bespravnu gradnju, što treba da ima preventivni efekat.
Takođe, još jednom napominjemo da proces evidentiranja nepokretnosti propisan ovim Zakonom neće konačno rešiti objekte koji imaju nerazrešene pravno-imovinske odnose, već će se on rešavati nadalje nakon upisa.
Izvor: Izvod iz propisa preuzet iz pravne baze „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.