Nešto što suštinski ne postoji niti je ikad postojala. Da, morao je biti sproveden neki formalni postupak odobrenja, ali ako je neko radno mesto bilo potrebno popuniti da bi posao bio obavljen, da bi neka javna služba funkcionisala i sl., nije se moglo zabraniti to. Doduše, pričam o onome što je propisano, a ne kako je sprovođeno. Jer, imam utisak da se formalni postupak za davanje saglasnosti nije koristio radi kontrole korišćenja budžetskih sredstava (što je bila proklamovana svrha), već za sprečavanje zapošljavanja “nepodobnih” i omogućavanje zapošljavanja “podobnih”, a što se sada naveliko zlopotrebljava u prosveti, ali to nije tema ovde. Smatram i da je postupak za dobijanje saglasnosti nepotreban, jer ako su propisane čak i kazne, nema potrebe komplikovati, već sve samo prebaciti na sistem efikasne kontrole urađenog, gde će neko stvarno i ozbiljno biti kažnjen za nepoštovanje pravila. Tako bi uređen sistem trebalo da funkcioniše.
Inače, ovaj i povezani tekstovi su ekstrakti iz stručnog komentara „ Da li postoji zabrana zapošljavanja u odnosu na postojeća radna mesta?”, objavljenog u časopisu Advokatska kancelarija, broj 135, novembar 2025. god. Suštinski isti tekst, sa malim modifikacijama (zbog profila čitalaca), objavljen je časopisu Rad, prava i obaveze, u broju 21., avgust 2025., pod nazivom “Na šta utiče zabrana zapošljavanja kod postojećih radnih mesta? “, te u časopisu Prosveta u praksi, pod nazivom “Ima li zabrana zapošljavanja značaj kod postojećih radnih mesta?”, u broju 24., jul 2025. god.
Konkretan povod za pisanje navedenih komentara je “primedba” (tako je napisano), koja je stigla na adresu redakcije časopisa Prosveta u praksi, nakon objavljivanja komentara “Koji zakon uređuje radni odnos u prosveti?”, u broju 23., maj 2025. god. U suštini isti tekst, sa malim modifikacijama (zbog profila čitalaca), objavljen je u časopisu Rad, prava i obaveze, u broju 19., april 2025., pod nazivom “Kada poseban zakon uređuje radne odnose?“, te u časopisu, Advokatska kancelarija pod nazivom “Kada poseban zakon uređuje preobražaj radnog odnosa?”, u broju 133, septembar 2025. god. Na Pravnom portalu se mogu pronaći ekstrakti iz tih tekstova: “Po kom zakonu dolazi do preobražaja radnog odnosa?” i “Kad se na preobražaj radnog odnosa primenjuje poseban zakon?”.
Iako sa čitaocima nikada ne raspravljam o onome što napišem, čitateljki koja je uputila “primedbu” uputio sam uzvratni e-mail, jer sam bio zbunjen. Ona se (ako sam dobro shvatio) negde načelno slagala sa mnom u pogledu onoga što su zaključci komentara, ali problem je izgleda bilo nešto drugo. Nisam razumeo (i to sam pitao čitateljku), da li nešto primedbuje, pita, sugeriše ili šta? Dakle, ako je primedba, šta je ista? Ako pita, šta je pitanje? Ako stručno raspravljamo, o čemu? Jer iznela je neke ocene i tvrdnje bez ijednog validnog argumenta, a nekmoli analize. Ne prihvatam postavku stvari to je tako, jer se tako obično radi, ili je to tako neko rekao.
I svestan sam da će svi potonji tekstovi na ove teme (uključujući i ovaj) biti protumačeni pogrešno, ali šta da se radi? Mogu jedino da iznesem svoje mišljenje odnosno tumačenje, pa ko kako shvati. Navode čitateljke koja je uputila “primedbu”, ću koristiti samo radi analize (ni zbog čega drugog), jer pokušaću da odgovorim na ono što očigledno nije shvaćeno. Njen identitet uopšte nije bitan, samo informacija koju je sama istakla, da je sekretar škole, diplomirani pravnik sa položenim pravosudnim ispitom. Znači, neko ko ima formalnu potvrdu da poseduje stručna znanja da shvati pravnički argument. Dakle, prihvatiću da možda nisam dobar u pisanom izražavanju, da nisam dovoljno jasan, da moja objašnjenja treba uprostiti ne bi li ih svi razumeli. A da li sam neznalica, kako mi je spočitano, nek procene drugi.
Inače, sve ograde date u napomeni na stranici „PRAVILA KORIŠĆENJA PRAVNOG PORTALA“, odnosno koje sam davao u prethodnim autorskim tekstovima objavljenim na Pravnom portalu (u vezi očekivanja, namera, motiva, svrhe i manira pisanja teksta, odsustva namere izvrgavanja ruglu i optuživanja, upotrebe izraza i skraćenica te rodne i polne neutralnosti upotrebljenih izraza, o tome šta predstavlja izneto, itd.), važe i ovde.
Svi tekstovi koje navodim dostupni su (ili će biti uskoro) na Pravnom portalu (u celini ili u delovima, kao ekstrakti).
Ovde i u povezanom tekstu neću skretati sa teme. Pojašnjenju svrhe stručnog komentara, tome šta se može očekivati od autora, ophođenju prema nekome ko je uložio svoj trud da nešto analizira, načinu da se ono što autor smatra pobije, na šta me inspirisala čitateljka koja je uputila “primedbu”, kao i pitanju, čije mišljenje je jedino važno, kojim sam se mnogo puta bavio, posvetio sam posebne komentare “Šta je svrha stručnog komentara?” i “Čije mišljenje je jedino važno?”.
1. Da li postoji zabrana zapošljavanja?
Ne, niti je ikada postojala kao apsolutna, postoji (i postojala je) zabrana povećanja broja zaposlenih iznad određenog maksimuma. A to nisu istoznačne stvari.
Ono što mi je u razmišljanju čitateljke koja je uputila “primedbu” bilo najneverovatnije, jeste činjenica da ista nije bila u stanju da razluči bitno od nebitnog u odnosu na konkretnu situaciju. Naime, ona kaže (citat):
“Kolega je naveo primer sekretara škole, primljenog na određeno vreme, po članu Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, koji u prevodu govori da se radi o slobodnom radnom mestu, Ali, zbog Uredbe o zabrani zapošljavanja, kolegi sekretaru škole je ugovor o radu dat na godinu dana, kao i svim drugim zaposlenim u prosveti, tetkicama, nastavnicima i slično. I ptice na grani znaju da u prosveti nema prerastanja radnog odnosa sa određenog na neodređeno vreme. Ptice na grani znaju da zaposlenoj na određeno vreme ne može prestati radni odnos u slučaju trudnoće. Ono što mi je skrenulo pažnju kod ovog članka je sledeće: 1. ne govori se o korišćenju neiskorišćenog godišnjeg odmora, jer imenovana nije kao Georgina bila večito trudna, kao i činjenica da je dete moralo napuniti godinu dana nekad zar ne, 2. U oči upada činjenica da sekretar radi od 2019. da je ugovor o radu da kažem obnavljan. Najmanje tri ili četiri je bio prestanak Uredbe o zabrani zapošljavanja, zašto kolega sekretar te škole nije primljena putem konkursa koji se raspisuje za sve kad Uredba prestaje trenutno da važi za odredjenu godinu.”.
Pitao sam čitateljku koja je iznela primedbu, a ovde ću ponoviti. Kakve veze ima korišćenje odmora, starost deteta itd. sa prijemom u radni odnos? Koji se morao desiti pre nastupanja svih tih okolnosti? Ne razumem zaista, pogotovo što čitateljka u jednom trenutku sama kaže (citat): “Činjenica, da je imenovana ostala u drugom stanju je nebitna i tu se slažem sa Vama.“A zašto onda pominje trudnoću i starost deteta? Trudnoća je imala veze samo sa produženjem radnog odnosa na određeno vreme, što je objašnjeno, i ne utiče na ono što je prema mom mišljenju urađeno nezakonito u pokaznom primeru iz teksta “Po kom zakonu dolazi do preobražaja radnog odnosa?“.
Čitateljka koja je uputila “primedbu” smatra da sam neuk, jer mi je napisala (citat): “[…] Vaša pitanja govore o Vašem nepoznavanju materije radnih odnosa u prosveti. […]“. Pita i odgovara (citat): “[…] Da li ste čuli za PRM obrazac. Verovatno niste […]“. Još dodaje (citat): “[…] nemojte da Vas zbuni naslov Uredbe […]“. čime implicira da imam problem sa čitanjem i sa razumevanjem napisanog. Hajde da vidimo da li je tako.
Čitateljka koja je uputila “primedbu” kaže [Sic]:
“[…] Naime, verovatno niste upoznati sa čl.4.st.1.t.7 UREDBE O POSTUPKU ZA PRIBAVLJANJE SAGLASNOSTI ZA NOVO ZAPOŠLJAVANJE I DODATNO RADNO ANGAŽOVANJE KOD KORISNIKA JAVNIH SREDSTAVA/(“Sl. glasnik RS”, br. 159/2020 i 116/2023)- nemojte da Vas zbuni naslov Uredbe. pre toga pogledajte Uredbu br.159/2020. [ovde citira tačku 7. stava 1. člana 4. Uredbe]kao i sa UREDBOM IZMENI I DOPUNI UREDBE O POSTUPKU ZA PRIBAVLJANJE SAGLASNOSTI ZA NOVO ZAPOŠLJAVANJE I DODATNO RADNO ANGAŽOVANJE KOD KORISNIKA JAVNIH SREDSTAVA: Zapošljavanje u javnom sektoru ograničeno do kraja 2026. godine
Slažem se sa Vama da se početna nezakonitost ne može opravdavati formom. Ali, premisa Vaše pisanije je pogrešna. Zloupotreba prava. Čija? Ustanove, suda… Iako su sva radna mesta sistematizovana, zaposlena na mestu sekretara nije mogla biti primljena putem konkursa na neodređeno vreme jer isti nije smeo biti raspisan. Baš zbog ove zabrane na koju niste obratili pažnju. […]“.
A ovu rečenicu čitateljke uošte nisam razumeo [Sic]:
“Najmanje tri ili četiri je bio prestanak Uredbe o zabrani zapošljavanja, zašto kolega sekretar te škole nije primljena putem konkursa koji se raspisuje za sve kad Uredba prestaje trenutno da važi za odredjenu godinu.”.
Ne znam koji propis je Uredba o zabrani zapošljavanja (jer upotreba velikog slova “U” u reči “uredba”, prema pravnim pravilima ukazuje da je reč o nazivu akta a ne opisnom označenju), takvo što nikad nije postojalo. A ako je čitateljka mislila na uredbu koju je navela, ista nije prestajala da važi. Kako god, na pitanje zašto sekretar škole nije primljena putem konkursa, dao sam odgovor konstatacijom, da sam to isto i pitao u tekstu. Znači, čitateljka se slaže sa mnom?
Međutim, u navedenom je izneto i par neverovatnih tvrdnji. Sva sreća pa dovoljno “ne poznajem” navedeni propis, pa znam o čemu je reč. Idemo redom.
Za početak potrebno je shvatiti da u pokaznom primeru nisam govorio da može doći do preobražaja radnog odnosa iz određenog u neodređeno vreme, sve dok postoji zabrana zapošljavanja. To je jasno, to su sudovi više puta rekli. Već da se zabranom ne sme opravdati zloupotreba prava.
Da prvo objasnim ono što čitateljki koja je uputila “primedbu” izgleda nije jasno. Kad sam, u komentaru na koji je „primedba“ upućena, govorio o zloupotrebi prava, jasno sam naveo (čak je istaknuto): „Zloupotreba prava u ugovornom odnosu je zabranjena.“. Tako da mi je nejasno pitanje čitateljke, čija je zloupotreba prava? Kako sud može da zloupotrebljava pravo u ugovornom odnosu? Sa kim je zaposlena u ugovornom odnosu? Sa poslodavcem – ustanovom obrazovanja ili sudom? Naravno da je reč o poslodavcu.
Ali zanemarimo to, mene (a izgleda i čitateljku) interesuje, zbog čega konkurs na neodređeno vreme nije smeo biti raspisan, kako čitateljka koja je uputila “primedbu” tvrdi?
Prvo, ta uredba “za koju nisam čuo” a koju čitateljka pominje, je Uredba o postupku za pribavljanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava („Sl. glasnik RS“, br. 159/2020 i 116/2023), u daljem tekstu: važeća Uredba (jer postoji i nevažeća, istog naziva, koja je bitnija za konkretno razmatranje). Jedna te ista, izmenjena aktom iste snage (dakle uredbom).
Član 1. važeće Uredbe kaže da se istom bliže uređuje postupak za pribavljanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava i za lica utvrđena članom 27k Zakona o budžetskom sistemu (“Sl. glasnik RS”, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013-isp, 108/2013, 142/2014, 68/2015-dr.zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 118/2021-dr.zakon, 138/2022, 92/2023 i 94/2024). I neću sad navoditi, ni ko ni kako daje tu saglasnost, jer je nebitno za ovo razmatranje. Ovde je jedino bitno da ta uredba propisuje postupak za saglasnost za zapošljavanje, a ne zabranjuje isto. A obrazac PRM – Novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava je sredstvo, nekakav formular koji se popuni podacima, da bi onaj ko daje saglasnost lakše mogao da utvrdi činjenice. Jer, tako i se i kaže u uredbi, molba za novo zapošljavanje i za odobravanje dodatnog radnog angažovanja podnosi se na Obrascu PRM. A obrascem se ništa ne zabranjuje, niti se odobrava. Dakle, to je jedan od “papira” u postupku, ništa više.
Za ovo razmatranje od značaja je jedino činjenica da se važeća Uredba primenjuje od 1. januara 2021. god. a da je zaposlena u pokaznom primeru primljena u radni odnos 2018. god., dakle u vreme važenja Uredbe o postupku za pribavljanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava („Sl. glasnik RS“, br. 113/2013, 21/2014, 66/2014, 118/2014, 22/2015, 59/2015, 62/2019 i 50/2020) – u daljem tekstu: prethodna Uredba, koja se primenjivala od 21. decembra 2013. god. i koja je takođe sadržala Obrazac PRM, a prestala da važi sa početkom primene važeće Uredbe. Što je izgleda promaklo čitateljki koja je uputila “primedbu”.
2. Kada je i kako uvedena “zabrana” zapošljavanja?
Kako god, ni jedna od navedednih uredbi nije ništa zabranila niti dozvolila, već je to uređeno zakonom na osnovu kog su iste donete, pomenutim Zakonom o budžetskom sistemu. Trenutno, “zabranu” zapošljavanja uređuje član 27k istog, iznad kog stoji naslov “Novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava”. I sad, navedeni član kaže da je korisnicima javnih sredstava do 31. decembra 2026. god. dozvoljeno da bez posebnih dozvola i saglasnosti u tekućoj kalendarskoj godini prime u radni odnos (i na određeno i na neodređeno vreme) u svojstvu pripravnika do 70% ukupnog broja lica kojima je prestao radni odnos na neodređeno vreme po bilo kom osnovu u prethodnoj kalendarskoj godini (umanjen za broj novozaposlenih na neodređeno vreme i određeno vreme u svojstvu pripravnika u toj kalendarskoj godini), dok o prijemu novozaposlenih na neodređeno vreme i određeno vreme u svojstvu pripravnika iznad tog procenta odlučuje telo Vlade, na predlog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva finasija. Izuzetno može se jednim aktom dati saglasnost novoosnovanom korisniku javnih sredstava na broj lica koji taj korisnik može primiti u radni odnos u svojstvu pripravnika u kalendarskoj godini u kojoj je osnovan. Ova zapošljavanja mogu se realizovati ukoliko korisnik javnih sredstava ima obezbeđena sredstva za plate, odnosno zarade, sa pripadajućim porezom i doprinosima za novozaposlene, kao i pod uslovima i u skladu sa procedurama predviđenim posebnim propisima. Ove odredbe ne odnose se na sudije, javne tužioce i zamenike javnih tužilaca, nastavno osoblje visokoškolske ustanove i naučno i istraživačko osoblje naučnoistraživačke organizacije akreditovane u skladu sa zakonom, na izabrana, postavljena i imenovana lica u državnim organima i organima jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, kao i na direktore javnih preduzeća, društava kapitala, ustanova i javnih agencija čiji su osnivači Republika Srbija ili jedinice teritorijalne autonomije, odnosno lokalne samouprave, kao i na osobe sa invaliditetom u skladu sa propisima koji uređuju oblast profesionalne rehabilitacije i zapošljavanja osoba sa invaliditetom.
Dalje, ukupan broj zaposlenih na određeno vreme (izuzev u svojstvu pripravnika), lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge, kao i posredstvom agencije za privremeno zapošljavanje i lica angažovanih po drugim osnovama, kod korisnika javnih sredstava, ne može biti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme, osim izuzetno, uz odgovarajuću saglasnost. U ovo ograničenje ne ubrajaju se lica u radnom odnosu na određeno vreme radi zamene odsutnog zaposlenog do njegovog povratka, lica radno angažovana posredstvom Nacionalne službe za zapošljavanje u cilju sprovođenja mera aktivne politike zapošljavanja u skladu sa propisima koji uređuju oblast zapošljavanja (javni radovi i dodatno obrazovanje i obuke), lica angažovana radi realizacije projekata koji se finansiraju sredstvima Evropske unije ili sredstvima donacija, ukoliko se naknade za njihov rad, sa pripadajućim porezima i doprinosima, finansiraju iz ovih izvora, kao i lica angažovana od strane korisnika programa obuke, akreditovanih realizatora obuke koji su upisani u Stalnu listu predavača i drugih realizatora obuka koju vodi Nacionalna akademija za javnu upravu. Takođe, korisnik javnih sredstava koji ima manje od 50 zaposlenih na neodređeno vreme može da ima najviše do sedam zaposlenih, odnosno angažovanih lica u smislu navedenog.
O zasnivanju radnog odnosa iznad propisanog procenta u navedenim slučajevima, u službama Narodne skupštine, Zaštitnika građana, Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, Državne revizorske institucije, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Agencije za sprečavanje korupcije, Komisije za kontrolu državne pomoći, Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, Komisije za zaštitu konkurencije, Komisije za hartije od vrednosti, Fiskalnog saveta, Regulatornog tela za elektronske medije i Agencije za energetiku Republike Srbije, odlučuje odbor Narodne skupštine nadležan za administrativno-budžetska pitanja.
A stav 7. navedenog člana kaže da će postupak za pribavljanje saglasnosti biti uređen aktom Vlade, te je tako i doneta važeća Uredba.
Ali, član 27k uveden je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“, br. 149/2020), a primenjivao se od 1. januara 2021. god. U vreme kad je zaposlena u pokaznom primeru prvi put zasnovala radni odnos, zabranu zapošljavanja uređivao je član 27e Zakona o budžetskom sistemu. Zabrana zapošljavanja uvedena je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“ br. 108/2013), koji se primenjivao od 7. decembra 2013. god., kojim su dodati st. 34-38.
Stavovi 34-27 su glasili (citat):
“Korisnici javnih sredstava ne mogu zasnivati radni odnos sa novim licima radi popunjavanja slobodnih, odnosno upražnjenih radnih mesta do 31. decembra 2015. godine.
Izuzetno od stava 34. ovog člana, radni odnos sa novim licima može se zasnovati uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog ministarstva, odnosno drugog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva.
Ukupan broj zaposlenih na određeno vreme zbog povećanog obima posla, lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge i lica angažovanih po drugim osnovama, kod korisnika javnih sredstava, ne može biti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih.
Izuzetno od stava 36. ovog člana, broj zaposlenih na određeno vreme zbog povećanog obima posla, lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge i lica angažovanih po drugim osnovama, kod korisnika javnih sredstava, može biti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih, uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog ministarstva, odnosno drugog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva.”.
Dakle, zabrana zapošljavanja je važila generalno, ali se zapošljvanje moglo sprovesti uz pribavljenu saglasnost.
A stavom 38. člana 27e Zakona o budžetskom sistemu, bilo je propisano da će postupak za pribavljanje saglasnosti biti uređen aktom Vlade, te je tako doneta prethodna Uredba.
Dakle, saglasnost se tražila za zapošljavanje na određenom radnom mestu kod korisnika budžetskih sredstava, u kom smislu je postojala zabrana zapošljvanja bez saglasnosti, koja čak ni tako nije bila apsolutna. Jer, članom 4. prethodne Uredbe je bilo precizirano da saglasnost nije bila potrebna za popunjavanje slobodnog, odnosno radnog mesta upražnjenog premeštajem, odnosno raspoređivanjem na drugo radno mesto unutar istog korisnika javnih sredstava, premeštajem iz drugog državnog organa po sprovedenom internom konkursu, po osnovu sporazuma o preuzimanju iz drugog organa, kao i za zasnivanje radnog odnosa na određeno vreme radi zamene odsutnog zaposlenog do njegovog povratka, kao ni u slučaju popunjavanja slobodnih, odnosno upražnjenih radnih mesta, zasnivanjem radnog odnosa sa licem kome je radni odnos na neodređeno vreme kod korisnika javnih sredstava prestao na osnovu sporazuma radi zasnivanja radnog odnosa kod drugog korisnika javnih sredstava. Kako god, “zabrana” nije suspendovala odredbe drugih propisa, pogotovo ne onih koji su predviđali obavezno raspisivanje konkursa, ili prijem u radni odnos na sistematizovana radna mesta.
3. Umesto zaključka
Ovde sam razjasnio da li postoji zabrana zapošljavanja, šta je to i kada je i kako uvedena, te time da li su tom „zabranom“ suspendovane odredbe drugih propisa.
A u komentaru „Utiče li zabrana zapošljavanja na sistematizovana radna mesta?“ ću se pozabaviti time da li zabrana zapošljavanja postoji u odnosu na sistematizovana radna mesta i zašto konkurs mora biti raspisan, bez obzira na “zabranu” zapošljavanja.
Izvor: Izvod iz propisa preuzet iz pravne baze „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.