Polazište svake nove reformske agende u ovoj oblasti mora biti povratak na izvorni problem – kontrolu mase zarada i njenu fiskalnu održivost. Ključni izazov koji su Fiskalni savet i MMF identifikovali još pre petnaestak godina bio je neodrživ nivo rashoda za zarade u javnom sektoru – i u apsolutnom smislu i u odnosu na privatni sektor – kao i slaba kontrola mase zarada, koja je iz godine u godinu rasla iznad budžetom planiranih okvira. Ispravljanje uočenih nepravičnosti u vidu različitih zarada za slične poslove unutar javnog sektora prepoznato je kao poželjna dodatna vrednost, premda ne kao preduslov fiskalne održivosti. Postavljanje „pravičnosti“ kao centralnog reformskog cilja pokazalo se kao pogrešno usmerenje. Vremenom je, u okviru tadašnjeg MDULS-a i uz snažnu podršku Svetske banke, ova „dodatna vrednost“ postavljena u središte reformskog procesa i implicitno predstavljena kao neophodan uslov za stabilizaciju rashoda za zarade. Praktično iskustvo, kako u Srbiji tako i u brojnim evropskim zemljama, pokazuje da to nije slučaj: masu zarada u javnom sektoru moguće je efikasno kontrolisati i bez jedinstvenog zakona koji uređuje zarade. Srbija je tokom fiskalne konsolidacije stabilizovala masu zarada bez jedinstvenih platnih razreda, premda je sistem ostao neuređen. Iako je reforma platnih razreda iz 2016. godine u potpunosti podbacila, politička volja za poštovanje agregatnih fiskalnih ograničenja omogućila je da se ukupni rashodi za zarade drže u okvirima budžetskih pravila i da se prosečne zarade u javnom sektoru približe nivou privatnog sektora. To ukazuje na to da je ključni mehanizam stabilizacije bio u domenu fiskalne politike i budžetskih ograničenja, a ne u domenu normativne unifikacije sistema zarada. Treba istaći, međutim, da je ta stabilizacija bila praćena diskrecionim intervencijama po sektorima koje nisu bile plod sistemskih analiza. Istovremeno, kompresija zarada je tokom prethodne decenije prerasla u jedan od najozbiljnijih strukturnih problema javnog sektora. Iako je postignuto da prosečan nivo zarada u javnom sektoru bude uporediv sa privatnim i da masa zarada ne bude izvor neposrednih fiskalnih rizika, tokom prethodne decenije došlo je do pogoršanja kompresije zarada. Ova devijacija razvila se, dobrim delom usled snažnog rasta minimalne zarade, do te mere da danas drastično otežava, ili čak onemogućava, da najodgovornija i najstručnija radna mesta u državnom sektoru ponude konkurentne uslove u odnosu na privatni sektor. Drugim rečima, problem koji je uoči reforme iz 6 2016. postojao tek u naznakama danas je akutan i zahteva hitno rešavanje, kako bi se očuvala sposobnost javnog sektora da obavlja svoje ključne funkcije. Nakon ukidanja zakona iz 2016. godine, potreban je pragmatičan sektorski pristup unapređenju sistema zarada. Iako princip „jednaka plata za jednak rad“ predstavlja legitiman normativni orjentir, praksa je pokazala da je pokušaj njegove implementacije kroz jedan sveobuhvatan i rigidan zakon bio kontraproduktivan. Takav pristup nije uvažavao institucionalnu i funkcionalnu raznolikost javnog sektora, niti društveno-politička ograničenja u kojima se reforme sprovode. Dodatno, kredibilitet procesa bio je narušen već na samom početku, izuzimanjem najviših državnih funkcionera iz sistema platnih razreda. Sektorski pristup omogućava da se istovremeno adresira kompresija zarada i pokrenu dugo odlagane strukturne reforme pojedinih delova javnih službi. Za razliku od univerzalnog zakonskog rešenja, sektorski pristup omogućava brže i preciznije reagovanje na akutne probleme, uključujući potrebu za povećanjem zarada na najodgovornijim i najkompleksnijim pozicijama u ključnim ministarstvima i upravama, gde je rizik od odliva kadrova najveći. Istovremeno, on otvara prostor za dugo odlagane dubinske reforme u pojedinim sektorima, poput obrazovanja, koje su nakon 2016. godine u velikoj meri izostale – delom i zbog postojanja nefunkcionalnog (a sveobuhvatnog) zakonskog okvira. Dodatna prednost ovakvog pristupa parcijalnih dubinski reformi je što može da otkloni i druge sistemske nedostatke, mimo same visine zarada, i na taj način unapredi položaj zaposlenih u državnom sektoru i njegovu konkurentnost u odnosu na privatni. Sektorske reforme mogu biti efikasne bez jedinstvene osnovice, ali samo ako su zasnovane na transparentnosti i dobroj analitičkoj osnovi. Za ujednačavanje plata između različitih delova javnog sektora nije neophodan jedan jedinstveni zakon ili jedna osnovica, ali je neophodno da se odluke zasnivaju na proverljivim podacima, jasnim kriterijumima i argumentaciji. U tom smislu, uspostavljanje jedinstvenog registra zaposlenih u javnom sektoru „Iskra“, iako sa velikim kašnjenjem, predstavlja važan institucionalni pomak, jer omogućava sistematska poređenja zarada između sektora i identifikaciju izraženih odstupanja. Od ključne važnosti je, pritom, da se ova baza redovno analizira i da se rezultati transparentno objavljuju, kako bi slučajevi osetnijih odstupanja bili identifikovani i, ne manje važno, postepeno stvarala društveno-politička podrška za njihovo otklanjanje. Visok stepen transparentnosti je ključan oslonac održivosti reformi u ovoj osetljivoj oblasti.
Podsećamo da je u čl.8. Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru (“Sl. glasnik RS”, br. 18/2016, 108/2016, 113/2017, 95/2018, 86/2019, 157/2020 i 123/2021), stoji:
„Koeficijent izražava vrednost svih zahteva za obavljanje poslova radnog mesta.
Početni koeficijent se određuje u rasponu vrednosti početna tri platna razreda platne grupe u koju je svrstano zvanje u kojem se obavljaju poslovi određenog radnog mesta, odnosno položaj za državne službenike i službenike u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, odnosno u rasponu vrednosti početna tri platna razreda platne grupe u koju je svrstano radno mesto za policijske službenike i ostale zaposlene u javnom sektoru.“
Uvođenje javnog registra zarada ne bi bio institucionalni presedan, već nastavak ranijih (nedovršenih) pokušaja unapređenja transparentnosti. Na samom početku reformskih aktivnosti u ovoj oblasti, tokom 2013. godine, uspostavljena je jedna verzija registra zarada i zaposlenih u javnom sektoru Srbije. Iako ograničenog obuhvata i skromnih analitičkih mogućnosti, ovaj registar je predstavljao važan korak ka sistematičnijem sagledavanju sistema zarada u javnom sektoru. Međutim, upravo sa otpočinjanjem reforme platnih razreda, umesto da se ovaj instrument dalje razvija i proširuje na čitav javni sektor, došlo je do obrnutog procesa – postojeći registar je ugašen u prvoj polovini 2015. godine. Nova platforma „Iskra“ sada omogućava da se taj prekinuti proces ponovo pokrene i suštinski unapredi, kroz proširenje obuhvata na ceo državni sektor i uključivanje ključnih pokazatelja – ne samo broja zaposlenih, već i nivoa i strukture zarada (osnovna plata, dodaci, bonusi), popunjenost radnih mesta u odnosu na sistematizaciju i dr. To bi stvorilo neophodnu osnovu za argumentovano i selektivno delovanje po sektorima, umesto za opšta i arbitrarna rešenja.
U javnosti se pojavljuju preporuke da se Srbija vrati reformskom konceptu iz 2016. godine. U novoj studiji Svetske banke iz 2025. godine pod nazivom Ocena javnih finansija – Fiskalna politika za visoko razvijenu Srbiju ponovo se ističe potreba za uvođenjem jedinstvenog sistema platnih razreda, zasnovanog na jedinstvenom zakonskom okviru i jedinstvenoj osnovici za obračun zarada. Iskustvo iz prethodne decenije, međutim, ukazuje da je ovaj model bio izložen snažnim institucionalnim i društvenopolitičkim ograničenjima: ključni delovi rešenja ostali su pretežno „na papiru“, dok je politika zarada u praksi nastavila da se oblikuje kroz ad hok sektorske intervencije. Zakon iz 2016. tretira se kao poželjna referentna tačka, bez kritičkog osvrta na razloge zbog kojih u prethodnom ciklusu nije mogao da zaživi u praksi. Zakon o platnim razredima iz 2016. nije bio rezultat temeljne tehnokratske analize, već ishod brojnih kompromisa u pregovorima sa sindikatima, što je od početka ograničilo njegovu unutrašnju logiku, a u krajnjoj liniji i kredibilitet. Posebno je značajno da su najviši državni funkcioneri i izabrana lica bili izuzeti iz sistema, čime je oslabljena poruka univerzalnosti pravila. Dodatno, u projekcijama koje prate preporuke za novu reformu, Svetska banka najmanje korekcije predviđa za sektor pravosuđa, što je teško uskladiti sa urgentnom potrebom jačanja institucija i vladavine prava. I u novoj inicijativi izostaje odgovor na strukturni problem koji je u međuvremenu eskalirao: kompresiju zarada u javnom sektoru. Kao što smo objasnili, izražena kompresija zarada u javnom sektoru nastala je protekle decenije usled dva faktora – odsustva povećanja najviših koeficijenata za najkvalifikovanija radna mesta prilikom proširenja obuhvata sa 40.000 na oko 500.000 radnika Zakonom iz 2016. godine i neusklađenosti osnovne zarade u javnom sektoru Zakonom iz 2016. godine sa minimalnom zaradom propisanom Zakonom o radu. Nažalost, ni poslednja inicijativa Svetske Banke ne prepoznaje ove ključne nedostatke niti predviđa njihovo otklanjanje putem povećanja najviših dozvoljenih koeficijenata za najodgovornija radna mesta. Takođe, da bi se sprečila kompresija na „donjem“ delu raspodele, osnovna zarada u javnom sektoru morala bi biti usklađena sa minimalnom zaradom iz Zakona o radu. Taj 8World Bank (2025), Public Finance Review – Fiscal Policy for a High-Income Serbia. 8 9 parametar nije bio transparentno definisan i objavljen pre pregovora o koeficijentima prilikom donošenja Zakona iz 2016. godine, a iz dostupnih analiza proizilazi da bi potpuno izjednačavanje osnovne i minimalne zarade značajno uvećalo budžetske troškove – do nivoa koji bi bio fiskalno teško održiv. Ovo upućuje na zaključak da bi se, i u obnovljenoj verziji istog koncepta, ponovo ostavio prostor da rast najnižih zarada vremenom proizvodi dodatnu kompresiju – upravo onaj mehanizam koji je dominirao u prethodnoj deceniji.
Stoga, Fiskalni savet preporučuje Vladi da ne prihvati povratak na reformski koncept iz 2016. godine. S obzirom na dubinu strukturnih problema u sistemu javnih zarada i ograničene institucionalne kapacitete, Srbija nema prostor za još jedan dugotrajan reformski ciklus koji bi se završio bez opipljivih rezultata. Umesto jednog sveobuhvatnog i rigidnog rešenja, reformske napore treba usmeriti ka sektorski diferenciranim merama, zasnovanim na pouzdanim podacima, pre svega kroz platformu „Iskra“, visokoj transparentnosti i jasnom uporištu na objektivnim parametrima – uključujući i potencijalno dubinske reforme pojedinih javnih službi. Takav pristup pogodniji je za hitno adresiranje kompresije zarada tamo gde ona direktno podriva kapacitet države da zadrži ključne stručne kadrove, ali i za postepeno ispravljanje najvećih strukturnih neravnoteža u paritetima plata u dugom roku – uz adekvatnu društveno-političku podršku i očuvanje fiskalne održivosti.
Izvor: sajt Fiskalnog saveta Republike srbije (www.fiskalnisavet.rs)
Izvor: Izvodi iz propisa preuzeti su iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.