Možda trenutna situacija u zemlji zahteva nešto drugo, ali malo ću se baviti nekim neverovatnim stvarima. Ovde ću pokušati da razjasnim ono što većina onih koji tumače propise misli da im je jasno, a po onome što čine izgleda da nije. Ovaj tekst je ekstrakt iz stručnog komentara – tačnije analize o radu jedne organizacije kojoj je povereno vršenje nekih javnih ovlašćenja. Konkretan povod za moj angažman je bilo nešto neverovatno, ali kod nas nekako uobičajeno,čini mi se.I u tom slučaju, kao i mnogo puta pre, mogao samiz „prve ruke“ (lično iskustvo) da se uverim da oni kojima je povereno vršenje nekih javnih ovlašćenja (organi uprave, javne službe, regulatorna tela itd.), primenjuju propise koji odavno ne važe. Kao i da oni kojima je u njihovo ime povereno da tumače propise to ne znaju da rade. Time se nanosi šteta građanima i privredi, a verovatno (u stvari sigurno) čine i neka kaznena dela. Iz neznanja, nemara ili sa namerom, ne znam zaista. O čemu je konkretno reč ne mogu reći, jer, iako nisam preuzeo formalnu obavezu, ipak negde imam obavezu da čuvam to kao poslovnu tajnu. Ali, o opštim stvarima mogu da govorim i da objasnim principe i ono što je pogrešno.
Inače, sve ograde date u napomeni na stranici „PRAVILA KORIŠĆENJA PRAVNOG PORTALA“, odnosno koje sam davao u prethodnim autorskim tekstovima objavljenim na Pravnom portalu (u vezi očekivanja, namera, motiva, svrhe i manira pisanja teksta, odsustva namere izvrgavanja ruglu i optuživanja, upotrebe izraza i skraćenica te rodne i polne neutralnosti upotrebljenih izraza, o tome šta predstavlja izneto, itd.), važe i ovde.
Svi tekstovi koje navodim dostupni su (ili će biti uskoro) na Pravnom portalu (u celini ili u delovima, kao ekstrakti).
1. Koji propis se primenjuje?
Pitanje iz naslova ovog dela je osnovna stvar koju treba utvrditi kod svake pravne analize. Kad sam vršio analizu u konkretnom slučaju, pitanje koje mi se prvo nametnulo je bilo, gde su oni koji rade u toj organizaciji čija sam postupanja razmatrao, pročitali ono što piše na njihovom web sajtu i što uporno primenjuju? Inače, saznao sam gde, jer sami su priznali i zašto je to tako (napismeno).
O nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”, tako da ovde neću ponavljati. Samo ću podsetiti na najvažnije, na to da je pravni poredak jedinstven kako u članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006, 115/2021-Amandmani i 16/2022), a ponavlja i u članu 194, te da pravo ima svoje postulate i pravila. Tumačenje (kao i pisanje) propisa je zanat koji ima svoja pravila i zahteva stručnost i određena znanja, ne samo teorijska, već i iskustvo. I tu nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik – značenje izraza, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog. Istina, domaći propisi jesu malo manjkavi i nedorečeni, ali bez obzira na to, propusti u pisanju propisa nikako se ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih. Zabranjeno je tumačiti ono čega nema (nepostojeće odredbe) ili slobodno po nahođenju tumačiti postojeće odredbe (prilagođavati termine i izraze) ili podvesti nešto drugo čega nema u tekstu pod te odredbe. Čak i da je neko hteo ili mislio da napiše nešto drugo, zbog pravne sigurnosti, primenjuje se uvek ono što piše u propisu.
I još nešto, na pravne odnose se uvek primenjuje propis važeći u trenutku nastanka odnosa.
Dakle, u konkretnom slučaju oni čija sam postupanja razmatrao, primenjivali su nešto što ne piše u aktuelnom – važećem propisu, već nešto što je pisalo u propisu koji se primenjivao ranije. Na osnovu čega? Jer, u ranijem propisu je pisalo da se neko pravo ima samo u određenim slučajevima, a u aktuelnom propisu to “samo” je obrisano. Što znači da se pravo ima u svim slučajevima koji su pokriveni.
Ono što stoji na web sajtu onih čija sam postupanja razmatrao je ono što je pisalo u starom zakonu (doslovce), koji se na odnose o kojima je ovde reč ne primenjuje više od deceniju i po. Tačnije, ne bi smeo da se primenjuje, ali izgleda da je drugačije. U ranijem propisu su definicije i postavke bile malo drugačije. A to “malo” pravi ogromnu razliku, iako je naizgled sve isto. Da, pomenute su iste stvari ali na različitim mestima, a ako nekoga iz kategorije koje nema neko pravo premestite u kategoriju koja to pravo ima, onda to više nije ista situacija. Isto je i kad iz nabrajanja kategorija koje nemaju neko pravo obrišete nekoga a ne dodate ga nigde. To onda ne znači da on nema pravo, već da ima, jer potpada pod opšti slučaj, jer nije isključen. U pravu važi restriktivni princip, ne zaboravimo to.
2. Koje je objašnjenje za nepravilna postupanja?
Naravno, uvek je moguća nenamerna greška. Ali, ovde je tako rađeno jer je to “stav i praksa” (tako je rečeno napismeno, imam dokaz o tome)onih čija sam postupanja razmatrao?!? Dakle, reč je o praksi koju neko sprovodi na osnovu stava koji je zauzet. Pošto to ne piše u propisu, pitanje koje se logično nameće je odakle proizlazi takav stav?
Kako god, jasno je da svesno primenjuju propis koji je važio pre. Ali, smeju li to da čine? Ne, nikako i ni pod kojim uslovima.
Po svoj prilici, one čija sam postupanja razmatrao i one koji ih kontrolišu izgleda da zbunjuju osnovne postavke pravnog sistema, npr. to koji propis važi, i gde mogu naći važeći tekst propisa, kao i od kada neki propis važi. To je inače regulisno Ustavom, članom 196. Tu se najpre kaže, zakoni i svi drugi opšti akti, objavljuju se pre stupanja na snagu. Ustav, zakoni i podzakonski opšti akti RS objavljuju se u republičkom službenom glasilu, a statuti, odluke i drugi opšti akti autonomnih pokrajina, objavljuju se u pokrajinskom službenom glasilu. Statuti i opšti akti jedinica lokalne samouprave, objavljuju se u lokalnim službenim glasilima.
Kako god, opravdanje postupanja onih čija sam postupanja razmatrao je bilo da statusno nešto nije urađeno do kraja, pa kad se to uradi primenjivaće novi propis. Reč je bila o tome da je predviđeno formiranje novog, posebnog pravnog lica koje bi se bavilo poslovima kojima se trenutno još uvek bave oni čija sam postupanja razmatrao. Jer, u odredbi aktuelnog propisa piše da će do tog trenutka oni čija sam postupanja razmatrao i dalje obavljati te poslove. Klimavo objašnjenje, jer status ne menja ništa. Bitno je šta je neko u obavezi da čini. Ako prikupljate neka sredstva onda ih morate isplaćivati za svrhe za koje su prikupljena. Jer, po nevažećem propisu se ne može ništa raditi, pa ni određivati neka obaveza ni prikupljati sredstva. To se mora raditi po važećem propisu. A nikako se ne mogu prikupljati sredstva po važećem propisu, a odbijati isplata po nevažećem (a upravo to se čini). Ako propis na važi, onda nema ni osnova za neku obavezu ili pravo. Jer, kad se kaže obavljanje poslova, misli se na procedure i tehnička postupanja, a ne na osnov, nečije pravo na nešto i sl.
S druge strane, u tom dopisu onih čija sam postupanja razmatrao, a koji sam analizirao, ima nešto veoma problematično. Jer u istom se kaže (citat): “[…] na osnovu člana […] navedenog zakona koji jerelevantan jer izričito propisuje da se do formiranja […] po navedenom zakonu njegove poslove obavlja […] primenom propisa koji su važili pre […]”.
Dakle, neko kaže da je propisano da mogu da primenjuju nevažeći propis. Namerno ili slučajno (nespretna formulacija) kažu tako? Jer, odredba koju tumačekaže (citat): “[…] saglasno propisima koji su bili na snazi […].”. Primećuje li neko razliku? Uzgred, u citiranoj normi ništa nije baš tako izričito.
Nije isto reći saglasno nečemu i primenom nečega. Razlika je ogromna. Vraćamo se na ona pominjana pravila tumačenja propisa, na upotrebu jezika. Kad se kaže saglasno, misli se “u skladu”, da nešto mora biti po nekom obrascu, da ne sme izaći iz okvira, da ne sme biti u suprotnosti. Kad se kaže “primenom”, to znači da se nešto direktno primenjuje, to je onda direktno upućujuća (i obavezujuća) norma. U istom propisu se kaže npr. i da se nadzor nad poslovanjem vrši shodnom primenom drugih propisa.
Još nešto, kad se doda reč “shodno” onda se nešto primenjuje tako što se to prilagodi, koristeći to nešto kao okvir i model. Jeste malo komplikovano, zato uvek ponavljam, nije bitno nešto napisati samo da ga ima, da bi se nešto reklo, ili prepisati od nekud, već je potrebno razumeti šta je napisano ili prepisano. Čak i da je ovo moje tumačenje neispravno, da nisam sve zaključke izveo pravilno, ovo bi moralo biti kako sam rekao jer ničim validnim nije odložena primena odredbi o kojima raspravljamo.
To što je u nekoj odredbi aktuelnog propisa rečeno da će neko obaveze nastale do dana stupanja na snagu istog, izmirivati saglasno propisima koji su bili na snazi do tada (što i jeste logično), ne znači da će na obaveze koje nastanu nakon toga primenjivati nevažeči propis.
Inače, da je moje tumačenje ispravno potvrđuje i to što se u svim ostalim slučajevima primenjuje aktuelni propis a “stari” samo za određene kategorije (kojih u stvari ima i najviše, čime je i novčana suma u pitanju najveća). Kako sad to, ako se “poslovi” obavljaju po starom, kako se onda sve ostalo radi po novom propisu? Ovde je praktično situacija sledeća, kad se nameće obaveza, nešto naplaćuje kao obavezno (uzima novac), onda to može po važećem zakonu (jer daje širu osnovu), ali kad treba nešto da se isplati, onda ćemo se pozvati na nevažeći?!? Zaista, sme li se tako?
Ovo sve o čemu pričam nije trebalo čak ni tumačiti, samo pročitati. Tumačenje nekad jeste komplikovan proces, čitanje valjda nije? Jasno je onom ko želi da razume. Nije valjda da je potrebno da tumačim šta znači vremenska odrednica “do dana” “do dana” (pre tog dana, ranije). Značenje reči u srpskom jeziku, dato je u knjigama, koje se izdaju već više od dva veka, počev od „Srpskog rječnika“ – Vuka Stefanovića Karadžića, prvi put štampanog 1818. god.
Da podvučem, kako ovlašćenje koje je važilo nekad može da daje pravo nekom da isto radi sad i nadalje? Ne razumem zaista.
3. Ko i kako može da odluči da se propis ne primenjuje?
Inače, oni čija sam postupanja razmatrao dali su i dodatno objašnjenje. Pravo da rade tako kako rade (pogrešno), izvode iz toga što je (citat): “Oko rešenja koje propisuje važeći zakon […] u prošlosti se vodila naučna i stručna diskusija i takvo rešenje je doživelo masovnu kritiku u radovima naših najpoznatijih profesora […]”.
Dakle (parafrazirano), kažu da je zbog “kritike u stručnoj javnosti” neko odlučio da ne primenjuje ono što piše u važećem zakonu?!? Još kažu i da su to odlučili nadležni organi (ne navodeći koji), pa se pitam koji je to organ nadležan da odluči da se zakon ne primenjuje? Znam šta piše u propisima, razumem se u pravni sistem, ali ne znam da postoji organ kome je to u nadležnosti. To se može učiniti, ali tako što se zakon ukine, izmeni ili odloži njegova primena, a to se čini tako što to u formi propisa iste pravne snage (znači, potpuno novog ili zakona o izmenama i dopunama) usvoji Narodna skupština RS i to se objavi u službenom glasilu. To ne može “neko” da odluči, ko god taj neko bio. A ja ne videh propis kojim je uređeno da se neke odredbe aktuelnog propisa koji analiziram neće primenjivati.
Čak i da postoji neka odluka nekog ministarstva, Vlade RS ili koga god, ima nešto što se zove pravni poredak, hijerarhija propisa i zakonitost uprave. Piše to u Ustavu, čl. 194,. 195. i 198. Pa tako, svi podzakonski opšti akti RS, kao i opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, moraju biti saglasni zakonu. A pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu. Dakle, ne može se nečijom odlukom promeniti ono što piše u zakonu, već se to mora uraditi zakonom. Jasno? Jer, neko može da misli i da “odluči” da je dozvoljeno ubijati riđokose osobe npr., samo se pitam, da li će biti kažnjen onaj ko takvo što uradi?
A to što se na izmenama propisa radi (jer i to je pomenuto kao opravdanje), ne utiče ni na šta. Jer, Ustav i propisi kažu nešto drugo, uvek se primenjuje ono što važi sve dok se to ne izmeni, a što sam već objasnio. To se zove legalnost.
A “najtanji” deo objašnjenja onih čija sam postupanja razmatrao, u logičkom pogledu je sledeće. Ako se već ta “stručna javnost” bunila protiv osnivanja nekog novog posebnog pravnog lica (koji nazvaše “paradržavnim organom”, iako i sada postoje mnoga nezavisna regulatorna tela, fondovi i sl. koji služe u razne svrhe), i njeno mišljenje je uvaženo, čime onda opravdavaju neprimenjivanje materijalnih odredbi? Ovo je razmišljanje na nivou, znamo da je svako ubistvo zabranjeno, ali neće se goniti oni koji ubijaju riđokose osobe sve dok se ne formira poseban sud nadležan samo za ubistva riđokosih?!?! U redu, neće se osnovati novo, posebno pravno lice, oni čija sam postupanja razmatrao će i dalje raditi te poslove, ali kakve veze ima to ko prima zahtev i isplaćuje novac sa time ko ima pravo na to? Dajte, stvarno.Ovo je već komično, ne mogu ovo da ozbiljno komentarišem dalje.
Uostalom, ako je nešto toliko problematično, zašto niko od tih stručnjaka nije pokrenuo postupak za izmenu propisa, ili za ocenu ustavnosti i zakonitosti? Ili ako je baš nejasno, zašto nije traženo autentično tumačenje odNarodne skupštine RS, mišljenje resornog ministarstva i sl.
Da, dobro je kad se uvažava mišljenje stručnjaka izneto u javnosti, šteta što se to ne čini uvek i za sva sporna pitanja. Samo, kad su propisi u pitanju “uvažavanje” nečijeg mišljenja ima svoju proceduru. Ne može se samo “uvažiti”, mora se sprovesti formalna procedura (objašnjeno već).
A najkomičnije u celoj priči je odgovor ministarstva i posebne institucije koja je ovlašćena za nadzor poslovanja onih čija sam postupanja razmatrao, što takođe imam napismeno. Naime, ovlašćeni za nadzor kažu da je reč o „nasleđenim“ i „kompleksnim“ problemima, da je usklađivanje statusa onih čija sam postupanja razmatrao trebalo da bude odrađeno još u vreme prethodne „vlasti“, i da pitanje treba da se postavi onima koji su bili nadležni da donose odluke ranije?!? Iako ovde nije problem u statusu, pa je samim tim i ovo objašnjenje besmisleno, reći ću i ovo. Oni koji predstavljaju institucije kod nas i rade za njih, nikako da shvate da rad i nadležnost institucija ne zavisi od trenutne administracije (onog ko je na vlasti), već da oni svoj posao moraju da obavljaju u kontinuitetu. Tako da je potpuno nebitno kad je problem nastao, i ko ga je i kako i zašto prouzrokovao. Bitno je jedino da ne sme ostati nerešen, a da se očekuje da problem rešava uvek onaj ko je trenutno nadležan za to. To se zove legalizam, to sa ideologijom i politikom nema nikakve veze. Sistem mora da funkcioniše nezavisno od garniture na vlasti.
Onaj ko ne može (ne ume, ne zna…) da reši problem ne treba ni da se prihvata posla. Druga je stvar ako nešto ne želi (neće). Samo, kad se vrše javna ovlašćenja, to što neko želi nije bitno, već samo da li se nešto mora. Kad onaj ko vrši javna ovlašćenja nešto neće, čini kazneno delo.
Zašto ovakvo bespravno stanje traje više od decenije? Za to neko snosi odgovornost. To se moglo uvideti valjanim nadzorom nekog stručnog, ko zna šta piše u propisima, jer ovde nije trebalo mnogo tumačiti. Svakako, decenija i po je sasvim dovoljno vremena da se svi problemi reše, pa i oni “nasleđeni”, koliko god veliki i kompleksni bili.
4. Umesto zaključka
Ovde sam objasnio neke stvari, time kako loše tumačenje može da napravi problem pozabaviću se u “Kako dokazati ispravnost tumačenja?”.
Inače, o sličnim stvarima, kako se primenuje nevažeći propis, pisao sam npr. u „Ko odobrava korišćenje bespilotnih vazduhoplova za snimanja?“. A o drugim greškama o kojima je ovde bilo reči, npr. u „Čije mišljenje je jedino važno?“.
Izvor: Izvodi iz propisa preuzeti su iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.