Nedostaci sredstva obezbeđenja i formalni nedostaci kao osnov za odbijanje ponude

I Uvod

Bitni nedostaci su oblast koja ima spornih pitanja i nedoumica, pa učesnici u postupku javnih nabavki često ne mogu da razluče i jasno odrede razloge za odbijanje ponude. Nejasnoce naročito postoje u dve tačke postojeceg zakonskog rešenja. To to su nedostaci sredstava obezbeđenja i neformalni nedostaci, tj. nedostaci zbog kojih nije moguće utvrditi stvarnu sadržinu ponude ili nije moguće uporediti je drugim ponudama. Kao što je više puta napominjano, Zakon o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015, u dalje tekstu ZJN) je dao mogućnost se ponude koje imaju nedostatke velikog suštinskog značaja mogu odbaciti. Član 106. ZJN glasi:

“Bitni nedostaci ponude

Član 106.

Naručilac će odbiti ponudu ako:

1) ponuđač ne dokaže da ispunjava obavezne uslove za učešće;

2) ponuđač ne dokaže da ispunjava dodatne uslove;

3) ponuđač nije dostavio traženo sredstvo obezbeđenja;

4) je ponuđeni rok važenja ponude kraći od propisanog;

5) ponuda sadrži druge nedostatke zbog kojih nije moguće utvrditi stvarnu sadržinu ponude ili nije moguće uporediti je sa drugim ponudama.”

Ranije je veliki broj ponuda odbacivan zbog neznatnih odstupanja koja ne utiču zaista na sam sadržaj i kvalitet ponude, što je rezultiralo biranjem lošijih ponuda. Kako odvojiti formalne nedostatke od neformalnih (bitnih) i koji to nedostaci sredstva obezbeđenja mogu uticati da ponuda bude neprihvatljiva? Ovo su pitanja na koja cemo pokušati da odgovorimo.

II Nedostaci sredstava obezbeđenja

Možda najveći problem (koji imaju naručioci) prilikom definisanja da li nešto jeste bitan nedostatak, tiče se sredstava obezbeđenja. Nedostavljanje traženog sredstva jeste onov za odbijanje ponude, a samo sredstvo obezbeđenja, tj. validnost istog je dosta nejasno i često široko postavljena, te je definisana i drugim zakonima, podzakonskim aktima pa i internim aktima samih banaka. Sve ovo stvara velike poteškoće, posebno ako se sve ovo nema u vidu, a dodatnu smetnju predstavlja i dodatno propisivanje zahteva (ostavljanje slobode i mogućnosti naručiocima) u konkursnoj dokumentaciji, koji se tiču upravo sredstava obezbeđenja. U tekstu ispod pokušaćemo da odgovorimo na najčešće probleme koji se javljaju u praksi, a generalno uputstvo je da se mora voditi računa i o drugim propisima koji uređuju ovu oblast.

Sredstva obezbeđenja u postupcima nabavki, delom su uređena i navedena u Pravilniku o obaveznim elementima konkursne dokumentacije u postupcima javnih nabavki i načinu dokazivanja ispunjenosti uslova:

„12. Sredstva obezbeđenja

Član 13.

U konkursnoj dokumentaciji može da se navede sredstvo finansijskog obezbeđenja kojim ponuđači obezbeđuju ispunjenje svojih obaveza u postupku javne nabavke, kao i ispunjenje svojih ugovornih obaveza, odnosno za povraćaj avansnog plaćanja.

Sredstvo obezbeđenja za ozbiljnost ponude, odnosno za izvršenje ugovorne obaveze, naručilac može da traži u iznosu ne većem od 10% od vrednosti ponude bez PDV-a, odnosno ugovora, osim u slučaju obezbeđenja za avansno plaćanje.

Sredstvo obezbeđenja može biti:

1) bankarska garancija;

2) hipoteka;

3) jemstvo drugog pravnog lica sa odgovarajućim bonitetom;

4) jedan od oblika ručne zaloge hartija od vrednosti ili drugih pokretnih stvari;

5) menica;

6) polisa osiguranja i dr.

Član 14.

Sredstvo obezbeđenja traje najmanje onoliko koliko traje rok za ispunjenje obaveze ponuđača koja je predmet obezbeđenja.

Sredstvo obezbeđenja ne može se vratiti ponuđaču pre isteka roka trajanja, osim ako je ponuđač u celosti ispunio svoju obezbeđenu obavezu.

U slučaju dogovorenog avansnog plaćanja naručilac ne može da isplati nijedan iznos pre nego što primi traženo sredstvo obezbeđenja za povraćaj avansnog plaćanja.

Iz citiranog podzakonskog akta, prva nedoumica bi se ticala propisane obaveze naručioca da traži max sredstvo obezbeđenja u iznosu od 10% od vrednosti ponude, tj. da li to znači i obavezu ponuđača, i da li bi on bi mogao da ponudi i više od toga? Na ovo pitanje se može dati pozitivan odgovor, jer ponuđača ne vezuje ovo ograničenje.

U jednoj odluci RK je iznela sličan stav:

„Pravilnik ne propisuje obavezu ponuđača da se kreće u granicama propisanog maksimuma, odnosno, ponuđač raspolaže slobodom da dostavi sredstvo obezbeđenja koje glasi na viši iznos od iznosa koji je naručilac konkursnom dokumentacijom odredio, a koji najviše može iznositi 10% od ukupne vrednosti ponude bez PDV-a. Kako iz utvrđenih okolnosti sledi da je izabrani ponuđač dostavio sredstva obezbeđenja koja, svako pojedinačno, glase na ceo iznos, to je nesumnjivo da je njegova ponuda iz tog razloga ne može biti ocenjena kao neprihvatljiva.“

Najčešća sredstva obezbeđenja su bankarska garancija i menica, pa ćemo ovde i pokušati da obradimo najzanimljivije slučajeve vezane upravo za njih. Ovde treba istaći da ova sredstva obezbeđenja regulišu propisi (trenutno važeći Zakon o menici, Zakon o obligacionim odnosima, Zakon o bankama, Zakon o deviznom poslovanju, te podzakonski akti), a pojedina pitanja koja se tiču bankarskih garancija regulisana su i posebnim propisima i pravilima međunarodnog autonomnog prava, koja se mogu koristiti ako ništa nije određeno gore navedenim propisima

II.1  Bankarska Garancija[1]

U praksi se često dešava da naručioci konkursnom dokumentacijom, u delu sredstava finansijskog obezbeđenja, propisuju sledeće:

„Pisma o namerama banke za izdavanje bankarske garančije ne sme da ima definisan rok trajanja.

„Pismo o namerama banke ne sme imati sadržinu koja se odnosi na politiku banke“.

Ponuđači često ukazuju da banke izdaju Pisma o namerama u skladu sa svojom poslovnom politikom te da su neke banke dužne da definišu rok trajanja pisma o namerama, koji se naknadno može produžiti, naručioci nastavljaju sa lošom praksom, pa i u velikom broju slučajeva odbijaju ponude kao neprihvatljive ukoliko, Pismo o namerama banke za izdavanje bankarske garancije nema sadržinu koja je propisana konkursnom dokumentacijom.

Ako u dostavljenom Pismu o namerama banka nije izričito navela da je pismo „obavezujuće” ili ako je navela da se Pismo izdaje „u skladu sa poslovnom politikom banke” ili ako je naveden rok važenja Pisma o namerama, navedeno ne može predstavljati bitan nedostatak ponude, jer se banka izdavanjem pisma obavezala da će ukoliko dođe do zaključenja ugovora postupitii po nalogu naručioca i izdati bankarsku garanciju.

Zahtev naručioca u konkursnoj dokumentaciji, za dostavljanjem Pisma o namerama banke za izdavanje bankarske garancije koje ne sme da ima definisan rok trajanja, je nerealan, jer mnoge banke po poslovnoj politici ne izdaju ovakva Pisma. Uz to, naručilac takvim postupanjem izaziva dodatne nepotrebne troškove ponuđačima, jer banke (ako uopšte i izdaju pisama o namerama bez roka trajanja) traže od ponuđača ulaganje većeg depozita, što je u suprotnosti sa odredbama člana 77 stava 8. ZJN.

Članom 106. ZJN propisno je da će naručilac odbiti nonudu ako ponuđač nije dostavio traženo sredstvo obezbeđenja. Iz navedene odredbe proizilazi da ako ponuđač dostavi bankarsku garanciju za ozbiljnost ponude, original pismo o namerama banke za izdavanje bankarske garancije za dobro izvršenje posla ili neko drugo sredstvo obezbeđenja koje je zahtevano konkursnom dokumentacijom, ponuda ne može imati bitan nedostatak iz člana 106. ZJN. Treba imati u vidu i član 93. ZJN kojim je omogućeno naručiocu da u roku stručne ocene ponuda zahteva dodatna pojašnjenja koja će mu pomoći pri pregledu, vrednovanju i upoređivanju ponuda. Ako naručilac ne može na jasan i precizan način da utvrdi sadržinu Pisma o namerama banke, ne može odbiti ponudu kao neprihvatljivu, već je dužan da se obrati banci koja je izdala pismo o namerama kako bi mu bile razjašnjenje sporne činjenice u vezi sa izdatim pismom. Navedenim postupanjem mogao bi da utvrdi da li je Pismo banke obavezujuće pod uslovima datim u konkursnoj dokumentaciji, a svakako ne da bez prethodne provere odbije, možda čak i povoljniju ponudu.

U prilog navedenim tvrdnjama govori nekoliko Rešenja Republičke komisije:

Rešenjem broj 4-00-1176/2017 od 12. oktobra 2017. god. – Republička komisija zauzela je stav da imajući u vidu da pismo o namerama ne predstavlja po svojoj prirodi sredstvo obezbeđenja, već potvrdu banke da će zahtevano sredstvo obezbeđenja, u konkretnom slučaju bankarsku garanciju dostaviti u zahtevanom trenutku, nema osnova za odbijanje ponude shodno članu 106 ZJN, ukoliko Pismo o namerama banke ne sadrži sve elemente koji su propisani konkursnom dokumentacijom.

Rešenjem broj 4-00-144/2017 od 24. marta 2017. god. – zauzet je stav od strane Republičke komisije da je neosnovano smatrati da je bitan nedostatak ponude to što u pismu o namerama nije naveden tačan datum objavljenog Poziva za podnošenje ponuda, što je naveden veći iznos od zahtevanog, kao i rok do kog izjave o namerama banke važe. Republička komisija je ocenila da navedene greške ne utiču na stvarnu sadržinu ponude i ne onemogućavaju da se ponuda uporedi sa ponudama drurih ponuđača.

Rešenjem broj 4-00-3174/2015 od 10. marta 2017. god. – Republička komisija je zauzela srav da činjenice da Pismo o namerama banke: nije dostavljeno u originalu, već u overenoj kopiji; da nema traženu „ročnost’; da ne sadrži visinu garancije za dobro izvršenje posla; da nije obavezujuće za banku; ne predstavljaju bitne nedostatke ponude i da zbog navedenog ponuda ne može biti odbijena kao neprihvatljiva.

Iz svega gore napisanog može se jasno i nedvosmisleno zaključiti da ponuda ne može biti odbijena zbog bitnog nedostataka ukoliko Pismo o namerama banke ne sadrži sve podatke koje je naručilac zahtevao konkursnom dokumentacijom (rok važenja, visinu bankarske garancije, izjavu banke da li je pismo obavezujuće ili ne). Pismo o namerama nije sredstvo obezbeđenja, već je to samo bankarska garancija koja se na osnovu njega izdaje. Dakle, ukoliko naručioci imaju bilo kakve nedoumice koje se tiču sadržine Pisma o namerama trebalo bi da iskoriste zakonsku mogućnost da zahtevaju dodatno pojašnjenje od ponuđača ili banke koja izdaje bankarsku garanciju, a ne da bez prethodne provere odbijaju ponude kao neprihvatljive.

II.1.2. Određivanje nadležnosti u slučaju spora

Ukoliko na tenderu učestvuje strani ponuđač i dostavi sredstvo finansijskog obezbeđenja- bankarsku garanciju za ozbiljnost ponude sa svim elementima, ali bez navođenja da je za slučaj spora nadležna Stalna arbitraža pri Privrednoj komori Srbije, a što se traži konkursnom dokumentacijim, (gde piše da u slučaju da je poslovno sedište banke garanta izvan RS u slučaju spora po ovoj garanciji utvrđuje se nadležnost Stalne arbitraže pri PKS), postavlja se pitanje da li je onda nenavođenje nadležnosti bitan nedostarak, ali i pitanje da li je ovo konstatacija ili se traži od ponuđača da izričito navede ovaj podatak? Dakle, sporna je ne samo mogućnost odbijanja ponude, već i šta ako naručilac nejasno odredi svoj zahtev u konkursnoj dokumentaciji?

Ova situacija oko potrebnih detalja bankarske garancije nije propisana zakonom, već je Pravilnikom o obaveznim elementima konkursne dokumentacije u postupcima javnih nabavki i načinu dokazivanja ispunjenosti uslova, u čl. 9. stav 1) tačka 11, data sloboda da to propiše naručilac.

Dakle, da bi ovo obezbeđenje bilo ispravno mora u potpunosti ispunjavati sve zahteve iz konkursne dokumentacije (pa i ovo koje se tiče nadležnosti u slučaju spora).

U suprotnom ponuda nije prihvatljiva i ima bitan nedostatak po čl. 106. ZJN, jer nije dostavljeno traženo sredstvo obezbeđenja.

U konkretnom slučaju i smislu navedenog uputstva, mora se odrediti i smisao zahteva naručioca u uputstvu (pravila kažu, da se prvo tumači jezički i gramatički (onako kako piše) a onda logički (veza) i idejno (šta je pisac hteo da kaže)). Ukoliko je i tada nejasno šta je hteo naručilac, svakako treba imati u vidu i da ponuđači ne mogu odgovarati za propuste naručioca, a u krajnjoj liniji ponuđač može tražiti i pojašnjenje konkursne dokumentacije.

O sličnim pitanjima rešavala je i RK u svojim rešenjima:

Rešenje RK br. 4-00-169/2017 od 05. maja 2017. god. – U konkursnoj dokumentaciji stoji da kada je poslovno sedište banke garanta izvan Republike Srbije, u slučaju spora po ovoj Garanciji, utvrđuje se nadležnost Spoljnotrgovinske arbitraže pri PKS uz primenu Pravilnika PKS i pracesnog i materijalnog prava Republike Srbije, i da bankarska garancija ne može da sadrži promenjenu mesnu nadležnost za rešavanje sporova. Ponuđač je dužan da postupi po zahtevima naručioca iz konkursne dokumentacije i po datom uputstvu u vezi sa sredstvom obezbeđenja koja se dostavlja u ponudi. Ako, podnosilac zahteva nije postupio po jasnom uputstvu iz konkursne dokumentacije i dostavio je sredstvo obezbeđenja koje ne odgovara zahtevu naručioca o sredstvu obezbeđenja za ozbiljnost ponude – da ako je izdato od inostrane banke, mora se prihvatiti da se svi sporovi kaji eventualno nastanu po samoj garanciji rešavaju od strane Spoljnotrgovinske arbitraže pri PKS uz primenu Pravilnika PKC i procesnog i materijalnog prava Republike Srbije, zbog toga postoji bitan nedostatak ponude.

Rešenje RK br. 4-00-4/2018 od 22. februara 2018. god – kako RK zaključuje, proizilazi da podnosilac zahteva nije postupio u skladu sa zahtevom naručioca iz predmetne konkursne dokumentacije u kojoj je jasno određeno da naručilac prihvata nadležnost isključivo Stalne arbitraže pri Privrednoj komori Srbije, ukoliko garant ima sedište izvan Republike Srbije, čime je podnosilac zahteva podneo ponudu koja uslovljava i ograničava pravo naručioca i obaveze ponuđača, u smislu člana 3. stav 1. tačka 33) ZJN u vezi sa pitanjem nadležnosti u slučaju spora po garanciji, određenoj u predmetnoj konkursnoj dokumentaciji, zbog čega je ponuda neprihvatljiva.

II.2. Menica

Što se tiče menice posebno smo izdvojili slučaj gde se osnov registracije menice navodi kao  razlog za odbijanje ponude. Kako postupiti u situaciji npr. kada se u zahtevu za registraciju menice koju je ponuđač priložio uz menicu kao osnov registracije pogrešno navede “kvalitet obavljenog posla”, kada je naručilac tražio menicu za ozbiljnost ponude?

Smatramo da pojedinačna menica i ovlašćenje trebaju biti registrovani kod NBS u skladu sa Odlukom o bližim uslovima, sadržini i načinu vođenja Registra menica i ovlašćenja („Službeni glasnik RS“, br. 56/2011, 80/2015, 76/2016 i 82/2017).

Zahtev za registraciju podnosi dužnik svojoj banci neposredno na propisanom obrascu u dva primerka (obrasci su dati kao prilog 1 i 2 uz Odluku). Zahtev može da bude podnet i elektronski, na način koji dogovore banka i podnosilac zahteva.

Kod blanko menica kod kojih nije moguće utvrditi iznos iz osnova unosi se samo serijski broj menice i osnov izdavanja.

U obrascu zahteva za registraciju menice i ovlašćenja, navode se podaci za tačno određenu menicu, i važi samo za tu menicu.

Menica treba biti izdata za tačno određeni predmet nabavke.

Dakle, zavisi kako se određuje u konkursnoj dokumentaciji, jer postoji obaveza da naručilac bliže definiše da li menica i ovlašćenje treba da budu registrovani, i iznos bude upisan itd.

Ako je konkursnom dokumentacijom samo postavljen uslov da podnosilac zahteva dostavi registrovanu menicu uz menično ovlašćenje, te da za isto npr. nije bila propisana sadržina niti predviđen poseban obrazac, to naručilac nema  osnova da ponudu odbije.

Namena menice se navodi obično u meničnom pismu – ovlašćenju (za kvalitet obavljenog posla) a ne obavezno u registraciji (tu se upisuje osnov izdavanja  – koji može biti opštiji).

Registracijom se samo od strane banke potvrđuje identičnost ovlašćenja i menice i oni se regisrtuju.

Ako se traži menica za “kvalitet obavljenog posla, i ona nije dostavljena u svemu prema konkursnoj dokumentaciji – to je bitan nedostatak po čl. 106. ZJN- (ponuđač nije dostavio traženo sredstvo obezbeđenja).

III Formalni ili bitni nedostaci

Po starom ZJN, svaka manjkavost ponude značila je i obavezu odbacivanja iste. Kao što je već i opšte poznato, trenutno važeći ZJN, insistira na smanjenju i ukudanju formalnih nedostataka kao osnova za odbijanje ponude. Sada je obuhvat zakona znatno sužen, pa je potrebno da ponuda sadrži nedostatke zbog kojih nije moguće utvrditi stvarnu sadržinu ponude ili nije moguće uporediti je sa drugim ponudama, kako bi ponuđač istu mogao da odbije. To znači da ukoliko možete da uporedite ponude, a podaci su upisani u sve potrebne obrasce, ili ukoliko na jednom obrascu nisu a na drugom jesu ili ukoliko se podaci mogu naći u drugim delovima ponude, to je dovoljno da može da se utvrdi stvarna sadržina ponude.

Dakle, ne moraju se svi podaci upisivati obavezno u sve delove ponude, pa bi takvi nedostaci bili formalni ako se mogu saznati iz ponude.

Druga nedoumica jeste, kako utvrditi stvarnu sadržinu ponude? Ovde je ključno dati odgovor na pitanje – šta ponuđač zaista nudi? Potrebno je da je nedostatak takvog “kvaliteta” da on suštinski utiče na ponudu, drugim rečima da je to nešto što ponuđač zaista nudi a ne samo informacija formalnog karaktera. – npr. ukoliko unese podatke iz obrasca ponude (cena, rok izvršenja..), ali ne unese npr. br. telofona, načina pakovanja ponude ili matični broj, sasvim je jasno da to nije stvarna sadržina ponude (ono što se nudi) te ukoliko se može utvrditi npr. identitet ponuđača na osnovu drugih podataka, nema bitnog nedostatka ponude.

Kao što je navedemo, čak iako su traženi konkursnom dokumentacijom (br. telefona), ne može biti razlog za odbijanje ponude, jer nije nužno svaki u njoj uočeni nedostatak(bitan), već samo onaj koji ispunjava uslov kvalitativnog karaktera, u smislu da takav nedostatak mora imati odgovarajući značaj za samu sadržinu ponude u konkretnim okolnostima. Smisao navedene norme je ograničenje broja situacija u kojima naručilac može odbiti ponudu usled nekog njenog nedostatka samo na one u kojima je nedostatak takvog značaja da opravdava opisano reagovanje naručilaca. Stoga, neispunjenje svih zahteva u ponudi, iako su traženi konkursnom dokumentacijom, neće se smatrati razlogom za odbijanje ponude ako takvi elementi nemaju značaj za utvrđivanje stvarne sadržine ponude u svakom pojedinačnom slučaju.

[1] Iz saopštenja objavljenom na sajtu “Ponuđača Srbije”

Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Bilten Javnih nabavki”, broj 8, maj 2018. god.

DETALJNIJE