Na sajtu Narodne skupštine Republike Srbije objavljen je Predlog zakona o sprečavanju korupcije (u daljem tekstu: Predlog Zakona) kojim se uređuje pravni položaj, nadležnost, organizacija i rad Agencije za sprečavanje korupcije, pravila o sprečavanju sukoba interesa pri obavljanju javnih funkcija, kumulacija javnih funkcija, prijavljivanje imovine i prihoda javnih funkcionera, postupak u kome se odlučuje o postojanju povrede ovog zakona i druga pitanja koja su značajna za sprečavanje korupcije.
Kako se navodi u obrazloženju Predloga zakona tokom primene važećeg zakona uočena je potreba da se veći broj odredaba pojasni i precizira i da se na drugačiji način urede određena bitna pitanja vezana, pre svega, za sukob interesa, kumulaciju javnih funkcija, prijavljivanje imovine i prihoda funkcionera i ovlašćenja Agencije.
Podsećamo, Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije (“Sl. glasnik RS”, broj 97/2008, 53/2010, 66/2011-OUS, 67/2013-OUS, 112/2013-aut.tumačenje i 8/2015-OUS) uređuju se osnivanje, pravni položaj, nadležnost, organizacija i način rada Agencije za borbu protiv korupcije (u daljem tekstu: Agencija), pravila u vezi sa sprečavanjem sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija i prijavljivanjem imovine lica koja vrše javne funkcije, postupak i odlučivanje u slučaju povrede ovog zakona, uvođenje planova integriteta, kao i druga pitanja od značaja za rad Agencije.
Jedan od razloga za donošenje novog zakona je usklađivanje sa važećim strateškim dokumentima u oblasti borbe protiv korupcije: Nacionalnom strategijom za borbu korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine („Službeni glasnik RS”, broj 57/13), kao i pratećim Akcionim planom za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine („Službeni glasnik RS”, br. 79/13 i 61/16).
U obrazloženju se dalje navodi da se predlaganjem ovog zakona preduzimaju neophodni koraci ka uspostavljanju normativnog okvira i kapaciteta za odlučno sprečavanje korupcije, a istovremeno se ostvaruju preuzete obaveze iz međunarodnih akata preporuka Grupe država Saveta Evrope za borbu protiv korupcije (GRECO).
Cilj donošenja zakona je, kako se navodi, zaštita javnog interesa, smanjenje rizika od nastanka korupcije i jačanje integriteta i odgovornosti organa javne vlasti i javnih funkcionera.
Materija Predloga zakona sistematizovana je u trinaest glava, i to: Osnovne odredbe (Glava I), Agencija za sprečavanje korupcije (Glava II), Sukob interesa (Glava III), Nespojivost poslova sa vršenjem javne funkcije (Glava IV), Kumulacija javnih funkcija (Glava V), Pokloni (Glava VI), Prijavljivanje imovine i prihoda (Glava VII), Postupak u kome se odlučuje o postojanju povrede ovog zakona (Glava VIII), Postupanje po predstavkama (Glava IX), Jačanje integriteta (Glava X), Evidencije (Glava XI), Kaznene odredbe (Glava XII), Prelazne i završne odredbe (Glava XIII).
Pojmovi upotrebljeni u Predlogu zakona imaju sledeće značenje:
1) „korupcija” je odnos koji nastaje korišćenjem službenog ili društvenog položaja ili uticaja radi sticanja koristi za sebe ili drugoga;
2) „organ javne vlasti” je organ Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i gradske opštine, ustanova, javno preduzeće i drugo pravno lice čiji je osnivač ili član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave ili gradska opština;
3) „javni funkcioner” je svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organu javne vlasti, osim lica koja su predstavnici privatnog kapitala u organu upravljanja privrednog društva koje je organ javne vlasti;
4) „javna funkcija” je funkcija koju vrši javni funkcioner;
5) „član porodice” je supružnik ili vanbračni partner, roditelj ili usvojitelj, dete ili usvojenik javnog funkcionera;
6) „povezano lice” je član porodice javnog funkcionera, krvni srodnik javnog funkcionera u pravoj liniji, odnosno u pobočnoj liniji zaključno sa drugim stepenom srodstva, kao i fizičko ili pravno lice koje se prema drugim osnovama i okolnostima može opravdano smatrati interesno povezanim sa javnim funkcionerom;
7) „strateški dokument” označava strategije i akcione planove u oblasti borbe, odnosno sprečavanja korupcije;
8) „politički subjekt” označava politički subjekt u smislu zakona koji uređuje finansiranje političkih aktivnosti;
9) „oblast posebno rizična za nastanak korupcije” je oblast koja je kao takva određena strateškim dokumentom.
Odredbama Glave II uređuju se pravni položaj, nadležnost, organizacija i način rada Agencije za sprečavanje korupcije.
Kako se navodi u obrazloženju, novine u odnosu na važeći zakon sadržane su i u odredbi kojom se propisuje nadležnost Agencije, a koja obuhvata sve poslove koji spadaju u delokrug njenog rada. Naime, pored onih nadležnosti propisanih Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije, nadležnosti Agencije su proširene na davanje mišljenja o primeni ovog zakona po sopstvenoj inicijativi ili na zahtev fizičkih ili pravnih lica i zauzimanje načelnih stavova značajnih za primenu ovog zakona. Nadležnost Agencije proširuje se i na podnošenje krivičnih prijava, zahteva za pokretanje prekršajnog postupka i inicijativa za pokretanje disciplinskog postupka. Takođe, Agenciji se daje pravo da međunarodnu saradnju ne samo prati, već i ostvaruje, i to ne samo u saradnji sa drugim državnim organima, već i samostalno.
Predlogom zakona se osim podnošenja inicijativa za donošenje ili izmenu propisa, nadležnost Agencije proširuje i na davanje mišljenja o nacrtima zakona iz oblasti posebno rizičnih za nastanak korupcije i nacrtima zakona koji uređuju pitanja obuhvaćena potvrđenim međunarodnim ugovorima u oblasti sprečavanja i borbe protiv korupcije.
Bitnu novinu u odnosu na važeći zakon predstavlja i proširenje nadležnosti Agencije na sprovođenje analiza rizika od korupcije u radu organa javne vlasti i sačinjavanje izveštaja sa preporukama za otklanjanje tih rizika, čime se obezbeđuje novi mehanizam za uspostavljanje i unapređenje institucionalnog integriteta, odnosno sistema nacionalnog integriteta. U odnosu na važeće zakonsko rešenje novina u Predlogu zakona je to da će drugostepeni organ (Veće Agencije) odlučivati o žalbama na odluke direktora kojima se izriču mere, izuzev odluka o pravima i obavezama zaposlenih u Agenciji, kao i proširivanje njegove nadležnosti na zauzimanje načelnih stavova za primenu ovog zakona. Predlogom zakona detaljnije se uređuje postupak izbora člana Veća Agencije, postupak odlučivanja o razrešenju člana Veća Agencije, postupak izbora direktora Agencije, kao i postupak odlučivanja o razrešenju direktora Agencije. Pored toga, uvodi se mogućnost udaljenja sa funkcije direktora kada protiv njega bude pokrenut postupak za razrešenje do okončanja postupka, ali ne duže od šest meseci od pokretanja postupka. Predlogom zakona, takođe, jasnije se uređuje postupak za izbor zamenika direktora a uređeno je i imenovanje vršioca dužnosti direktora Agencije, između pomoćnika direktora.
Organi javne vlasti prema Predlogu zakona dužni su da Agenciji omoguće neposredan uvid u dokumenta, radi obavljanja poslova iz nadležnosti Agencije. Agencija će, radi obavljanja poslova iz svoje nadležnosti, imati direktan pristup bazama podataka koje organi javne vlasti i druga lica koja vrše javna ovlašćenja vode u elektronskom obliku. Pored toga, Agencija može, radi obavljanja poslova iz svoje nadležnosti, pribavljati podatke od banaka, finansijskih institucija o računima javnog funkcionera, a podatke o računima drugih lica uz njihovu saglasnost.
Kada je u pitanju Sukob interesa regulisan Glavom III, Predlogom zakona određuju se osnovna pravila o obavljanju javne funkcije, koja se, u odnosu na važeće zakonsko rešenje, razlikuju po tome što se uvodi nova zabrana za funkcionere. Naime, propisuje se da javni funkcioner ne sme da upotrebi, radi sticanja koristi ili pogodnosti za sebe ili drugog ili prouzrokovanja štete drugom, informacije do kojih dođe u obavljanju javne funkcije, ako te informacije nisu dostupne javnosti. Predlog zakona razgraničava pojmove sukoba interesa i kumulacije javnih funkcija, tako što kumulaciju javnih funkcija uređuje u posebnoj glavi. Najbitnije novine u odnosu na važeći zakon tiču se upravo oblasti sukoba interesa, nespojivosti i kumulacije javnih funkcija.
Kada je u pitanju Nespojivost poslova sa vršenjem javne funkcije (Glava IV) Predlogom zakona propisuje se zabrana javnom funkcioneru da obavlja poslove savetovanja pravnih i fizičkih lica o pitanjima u vezi sa javnom funkcijom na kojoj se nalazi, osim u slučajevima kada je na to obavezan, čime se otklanja postojeća pravna praznina. Pored toga, jasno se propisuje zabrana obavljanja funkcija u pravnim licima sa učešćem privatnog kapitala i vršenje upravljačkih prava u njima.
Pitanje članstva i obavljanja funkcija u političkom subjektu Predlogom zakona je rešeno na isti način kao i važećim zakonom, s tim što funkcioneri koji su izabrani neposredno od strane građana nisu obuhvaćeni odredbom koja za pojedine kategorije funkcionera propisuje izuzetak od obaveze da uvek nedvosmisleno predoče sagovornicima i javnosti da li iznose stav organa javne vlasti u kome obavljaju javnu funkciju ili stav političkog subjekta.
Kada je reč o prenosu upravljačkih prava u privrednom društvu za vreme obavljanja javne funkcije, koja je javni funkcioner stekao na osnovu akcija ili udela, Predlogom zakona se otklanja postojeća pravna praznina u odnosu na lica koja u toku obavljanja javne funkcije steknu udeo u privrednom društvu ili akcije privrednog društva, na taj način što se propisuje da rok od 30 dana za prenošenje upravljačkih prava počinje da teče od dana izbora, postavljenja ili imenovanja, odnosno sticanja udela ili akcija. U svemu ostalom, pitanje prenosa upravljačkih prava rešeno je na isti način kao i važećim zakonom.
Kad je reč o obavezi obaveštavanja Agencije o učešću u postupku javne nabavke, privatizacije, ili drugom postupku čiji je ishod zaključivanje ugovora sa organom javne vlasti, Predlogom zakona produžava se rok za ispunjenje ove zakonske obaveze sa tri na 15 dana. Predlogom zakona predviđeno je da će ova obaveza važiti dve godine po prestanku vršenja javne funkcije, kao i da će pored javnih funkcionera obuhvatiti i članove njihovih porodica.
Predlogom zakona definiše se nedozvoljeni uticaj na javnog funkcionera u Agenciji.
Zabrana zasnivanja radnog odnosa ili poslovne saradnje po prestanku javne funkcije Predlogom zakona je obuhvaćena zajedničkim nazivom „Ograničenja po prestanku javne funkcije”.
Bitna novina u odnosu na važeće zakonsko rešenje je uvođenje zabrane licu kome je prestala javna funkcija u roku od dve godine po prestanku javne funkcije da zasnuje radni odnos, odnosno poslovnu saradnju sa pravnim licem, preduzetnikom ili međunarodnom organizacijom koja obavlja delatnosti u vezi sa javnom funkcijom koju je javni funkcioner vršio, osim po dobijenoj saglasnosti Agencije. Propisan je i rok od 30 dana u kojem je Agencija dužna da odluči o zahtevu lica kome je prestala javna funkcija. U slučaju da Agencija ne odluči u navedenom roku, smatra se da je dala odobrenje za zasnivanje radnog odnosa, odnosno poslovnu saradnju. Međutim, zabrana zasnivanja radnog odnosa, odnosno poslovne saradnje ne odnosi se na javnog funkcionera koji je izabran neposredno od strane građana.
Kada je u pitanju Kumulacija javnih funkcija (Glava V) u obrazloženju se navodi da od pravila da funkcioner sme da obavlja samo jednu javnu funkciju postoje samo dva izuzetka. Prvi izuzetak su situacije kada je funkcioner Ustavom ili zakonom obavezan da istovremeno obavlja dve ili više javnih funkcija (recimo predsednik Vrhovnog kasacionog suda istovremeno je i predsednik Visokog saveta sudstva). Drugi izuzetak su funkcioneri koji obavljaju dve ili više javnih funkcija na koje se bira neposredno od građana, osim u slučajevima nespojivosti utvrđenih Ustavom. Važeći zakon zabranu vršenja druge javne funkcije uređuje u glavi „Sukob interesa”, što je koncepcijski pogrešno. Sukob interesa podrazumeva postojanje privatnog interesa, a u situaciji nedozvoljene kumulacije javnih funkcija sukobljavaju se dva ili više javnih interesa.
Kada su u pitanju Pokloni (Glava VI) predloženim zakonskim odredbama otklanjaju se postojeće nejasnoće u regulisanju zabrana i obaveza funkcionera u vezi sa poklonima. Zabrana prijema poklona propisuje se posebnom odredbom, a zatim se propisuju obaveze funkcionera u vezi sa protokolarnim i prigodnim poklonima i poklonima u vezi s obavljanjem javne funkcije koje ne sme da primi.
Kada je u pitanju Prijavljivanje imovine i prihoda (Glava VII) Predlog zakona posebno uređuje situacije koje su česte u praksi, a odnose se na javne funkcionere koji su ponovo izabrani, imenovani ili postavljeni na istu javnu funkciju, a kod kojih nije došlo ni do kakvih promena u odnosu na podatke iz prethodno podnetog izveštaja o imovini i prihodima (u daljem tekstu: Izveštaj). Tokom primene važećeg zakona uočena je potreba da se takve situacije jasno i precizno urede, jer u praksi dolazi do različitih tumačenja ove zakonske obaveze, zbog čega je pokrenut veliki broj postupaka pred Agencijom. Predloženo zakonsko rešenje predviđa da takav javni funkcioner nije dužan da ponovo podnese Agenciji Izveštaj, ali je dužan da o tome u pisanoj formi obavesti Agenciju u roku od 30 dana od dana ponovnog izbora, postavljenja ili imenovanja.
Tokom primene važećeg zakona uočena je potreba da se, vezano za definiciju „bitne promene”, jasno i precizno odredi šta podrazumeva „promena podataka iz Izveštaja”. Naime, iskustvo Agencije pokazuje da funkcioneri pod ovim pojmom najčešće podrazumevaju samo uvećanje imovine i prihoda, što je pogrešno tumačenje, jer je funkcioner dužan da prijavi svaku promenu podataka iz Izveštaja – ne samo uvećanje, već i umanjenje imovine i prihoda, kao i promenu u strukturi imovine čija vrednost prelazi propisani iznos. Zakonskim određenjem ovog pojma izbegavaju se različita tumačenja do kojih u praksi dolazi u postupcima pred Agencijom.
Predlogom zakona obuhvaćene su i odredbe o sadržini Izveštaja, precizira se da se podaci iz Izveštaja odnose na imovinu i prihode u zemlji i inostranstvu. Pored toga, u cilju pojačane zaštite javnog interesa, uvodi se obaveza funkcionera da u Izveštaju prijavi i podatke o udelima i akcijama pravnog lica u kome pravno lice u kojem funkcioner poseduje udeo ili akcije, ima više od 3% udela ili akcija.
Predlogom zakona, Agenciji se daje izričito ovlašćenje da obavlja vanrednu proveru tačnosti i potpunosti podataka iz Izveštaja u slučaju sumnje da funkcioner u Izveštaju nije prijavio tačne i potpune podatke.
Odredbama Glave VIII precizno se uređuje Postupak u kome se odlučuje o postojanju povrede ovog zakona. Kada je reč o pokretanju postupka, novinu koju donosi Predlog zakona predstavljaju zakonske odredbe kojima se uređuje način podnošenja i sadržina prijave. Takođe, propisuje se ovlašćenje Agencije da postupa po anonimnim prijavama. Predloženim zakonskim rešenjima se na jasniji i precizniji način propisuju prava funkcionera i prava i obaveze, kao i zaštita podnosioca prijave u postupku.
Kada je reč o sankcijama, Predlogom zakona se umesto mere upozorenja propisane važećim zakonom, propisuje mera opomene, i precizno se utvrđuju uslovi pod kojima se sankcije izriču. Na taj način se otklanjaju nejasnoće u važećim zakonskim rešenjima koje se odnose na gradaciju mera i njihove reperkusije.
U pogledu shodne primene odredaba Zakona o opštem upravnom postupku ne predviđaju se nikakve izmene u odnosu na važeće zakonsko rešenje.
Inače, opšte pravilo sadržano u predloženim zakonskim odredbama je da svaka odluka Agencije može biti podvrgnuta sudskoj kontroli, podnošenjem tužbe kojom se pokreće upravni spor.
Kada je u pitanju Postupanje po predstavkama (Glava IX) Predlogom zakona se definiše pojam, uređuje postupanje po predstavkama i propisuje ovlašćenje Agencije da postupa po anonimnim predstavkama ako tvrdnje iz predstavke i priloženi dokazi izazivaju sumnju u korupciju. Predloženo zakonsko rešenje je u skladu sa članom 13. tačka 2. Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, broj 12/05), kao i Akcionim planom za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine.
U cilju efikasnijeg postupanja po predstavkama, predlaže se zakonsko rešenje prema kome se postupanje Agencije po predstavkama bliže se uređuje aktom direktora.
Važna novina koju donosi Predlog zakona jeste odredba koja Agenciji pruža mogućnost da po službenoj dužnosti pokrene postupak u kome ispituje postojanje korupcije u organu javne vlasti ako raspolaže saznanjima koja izazivaju sumnju u korupciju.
Odredbama Glave X Jačanje integriteta uređuju se pitanja u vezi sa preventivnim nadležnostima Agencije, i to: planovima integriteta, nadzorom nad sprovođenjem strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije, metodologijom za procenu rizika od korupcije u propisima i davanjem mišljenja o nacrtima zakona, sprovođenjem analiza rizika od korupcije u radu organa javne vlasti, saradnjom u sprečavanju korupcije i obukama u oblasti borbe protiv korupcije i jačanja integriteta.
U Glavi XI Evidencije precizno se uređuje koje evidencije Agencija vodi.
U Glavi XII Kaznene odredbe su propisani krivično delo i prekršaji za povredu odredaba Zakona o sprečavanju korupcije.
Kada je u pitanju Glava XIII kako se navodi u obrazloženju prelaznim odredbama se, u skladu sa Jedinstvenim metodološkim pravilima za izradu propisa, uspostavlja odnos između zakona koji prestaje da važi i Predloga zakona u pogledu njihovog dejstva na slučajeve, situacije i odnose koji su nastali za vreme važenja ranijeg zakona.
Prelazne odredbe imaju poseban značaj kada se ima u vidu da je Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije skup materijalnih i procesnih normi, što čini složenijim prelazak sa ranijeg na novi pravni režim. Stoga su prelazne odredbe obimne i složene u meri koja je neophodna da se njima obuhvate sva pitanja od kojih zavisi nesmetan prelazak sa pravnog režima koji je bio uspostavljen ranijim zakonom na pravni režim koji se uspostavlja Predlogom zakona.
Prelaznim odredbama se, pre svega, uređuje po kom zakonu će se okončati postupci koji su pokrenuti prema odredbama ranijeg zakona, a nisu okončani do dana stupanja na snagu ovog zakona.
Prelaznim odredbama određuju se i rokovi za donošenje podzakonskih opštih akata.
Završnim odredbama određuje se stupanje na snagu ovog zakona, početak njegove primene i prestanak važenja ranijeg zakona.
Izvor: sajt Narodne skupštine Republike Srbije (www.parlament.gov.rs)