Prekršaji i krivična dela u vezi sa javnim nabavkama

Donošenjem novog Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu ZJN), izvršene su i izmene u sferi prekršaja, i to ne samo radnji prekršaja kao takvih već i postupka odnosno nadležnosti organa za izricanje istih. Konfuzna situacija oko podele nadležnosti i mogućnosti izricanja prekršaja Republičke komisije koja je bila data po pređašnjem Zakonu, nije dovela do bolje primene zakona i većeg broja izrečenih prekršajnih kazni. Sada kako je to i prirodnije prekršajni postupak u prvom stepenu vode prekršajni sudovi.

U ovom komentaru ćemo pokušati da damo i detaljnu analizu svih prekršaja i novčanih kazni koje prete naručiocima i ponuđačima. Takođe probaćemo da pojasnimo prekršaje i krivična dela u javnim nabavkama. Daćemo i prikaz novina  u ovoj sferi po novom ZJN.

Prekršaj ili krivično delo ?

Poznato je da bez sankcije nema ni prava, tj. sankcija je zaštita inkriminisanog ponašanja- dispozicije pravne norme. Ukoliko se sankcije ne izriču a dolazi do kršenja propisanih normi, i samo pravo se gubi, pa isto ostaje samo slovo na papiru. Da li su se u postupcima javnnih nabavki izricale prekršajne i krivične sankcije u pređašnjem periodu? Vidljiv je napredak u zaštiti prava, al i dalje jako mali broj izrečenih prekršajnih i krivičnih sankcija. Zašto je to tako, i da li će novi zakon unaprediti ove manjkavosti i koja je razlika između prekršaja i krivnog dela ?

Prekršaj je protivpravno delo koje je zakonom ili drugim propisom nadležnog organa određeno kao prekršaj i za koje je propisana prekršajna sankcija. Dakle, dovoljna je objektivna odgovornost, tj. da se učini “zabranjena radnja”, pa da postoji prekršaj za koji je određena obično novčana kazna u određenom opsegu ili zaštitna mera u JN. Ukoliko bi postojao umišljaj tj. krivica i subjektivna odgovornost to bi već otvaralalo mogućnost krivičnog dela koje je takođe propisano (čl. 228. KZ). Tako u pomenutom čl. 228. KZ koji nas zbog teme i direktne povezanosti sa nabavkama najviše zanima, stoji:

(1)Ko u vezi sa javnom nabavkom podnese ponudu zasnovanu na lažnim podacima, ili se protivno zakonu dogovara sa ostalim ponuđačima, ili preduzme druge protivpravne radnje u nameri da time utiče na donošenje odluka naručioca javne nabavke,

kazniće se zatvorom od šest meseci do pet godina.

(2) Kaznom iz stava 1. ovog člana kazniće se i lice koje u naručiocu javne nabavke iskorišćavanjem svog položaja ili ovlašćenja, prekoračenjem granice svog ovlašćenja, ili nevršenjem svoje dužnosti krši zakon ili druge propise o javnim nabavkama i time prouzrokuje štetu javnim sredstvima.

(3) Ukoliko je delo iz st. 1. i 2. ovog člana učinjeno u vezi sa javnom nabavkom čija vrednost prelazi iznos od sto pedeset miliona dinara,

učinilac će se kazniti zatvorom od jedne do deset godina.

(4) Učinilac iz stava 1. ovog člana koji dobrovoljno otkrije da se ponuda zasniva na lažnim podacima ili na nedozvoljenom dogovoru sa ostalim ponuđačima, ili da je preduzeo druge protivpravne radnje u nameri da utiče na donošenje odluka naručioca pre nego što on donese odluku o dodeli ugovora, može se osloboditi od kazne.

Kao što ćemo videti neke radnje krivičnog dela su dosta slične sa radnjama prekršaja, međutim kod krivičnog dela se dodatno traži i umišljaj

Prekršajni postupak

Za razumevanje samog postupka svakako je bitan Zakon o prekršajima(„Sl. glasnik RS”, br. 65/2013, 13/2016, 98/2016-OUS, 91/2019-dr.zakon i 91/2019) – u daljem tekstuZOP. Ovim zakonom uređuju se: pojam prekršaja, uslovi za prekršajnu odgovornost, uslovi za propisivanje i primenu prekršajnih sankcija, sistem sankcija, prekršajni postupak, izdavanje prekršajnog naloga, postupak izvršenja odluke itd., tj. sprovodi se sam prekršajni postupak.

Po ZOP-u, prekršajnu sankciju može izreći samo nadležni sud koji vodi prekršajni postupak, a izuzetno novčanu kaznu može izreći ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice prekršajnim nalogom u skladu sa zakonom (čl. 87. ZOP-a). Prekršajni postupak pokreće se i vodi na osnovu: 1)zahteva ovlašćenog organa ili oštećenog 2) prekršajnog naloga, u skladu sa ovim zakonom.

Članom 100. ZOP-a predviđeno je da prekršajni postupak u prvom stepenu vode samo prekršajni sudovi. Od 1. jula 2020. god. na osnovu Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/19), Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki(u daljem tekstu RK) više nema tu nadležnost.

Dakle, ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice može izvršiti kažnjavanje jedino izdavanjem prekršajnog naloga(i to prihvatanjem odgovornosti lica protiv koga je izdat). Prekršajni nalog (član 168. ZOP) se izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predvđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu. Ovlašćeni organi (179. ZOP), su: organi uprave, ovlašćeni inspektori, javni tužilac i drugi organi i organizacije, koje vrše javna ovlašćenja u čiju nadležnost spada neposredno izvršenje ili nadzor nad izvršenjem propisa u kojima su prekršaji predviđeni. U postupcima javnih nabavki za prekršaje kao što ćemo videti svakako nisu predviđene fiksne novčane kazne tako da se mora voditi prekršajni postupak pred sudom.

Novi ZJN ponovo vraća nadležnost sudu u prvom stepenu, pa o prekršajima iz zakona o javnim nabavkama odlučuju prekršajni sudovi, a Republička komisija je jedan od podnosilaca zahteva za pokretanje prekršajnog postupka pred tim sudovima, i to na osnovu činjenica i dokaza do kojih dođe odlučujući u predmetima zaštite prava. Takođe to ovlašćenje pokretanja postupka po ZJN ima i Kancelarija za javne nabavke.

Po pređašnjem ZJN, RK data su velika ovlašćenja pa je ista bila prvostepeni prekršajni organ. To je imalo opravdanja u smislu da je isti na izvoru informacija, a da je Prekršajnom sudu i sudijama zbog specifičnosti materije i pretrpanosti, bilo otežano da podjenako dobro postupa jer ne poznaje postupke nabavki i specifičnosti istih a samim tim i tumači zakon i donosi odluke na nivou organa koji se time beć bave(RK , Uprava za JN itd.). Međutim ni ovo nije donelo bitan boljitak jer iako je upučena u materiju i bavi se pitanjima zaštite prava u postupcima JN, Republička komisija nema mogućnosti koje imaju redovni sudovi npr. da obezbedi prisustvo okrivljenog itd.

Prekršaji naručilaca

Kako su prekršajne kazne date u rasponu, za iste u postupcima u JN potrebno je sprovoditi prekršajni postupak pred sudom pa a nije moguće izdavati prekršajne naloge. Tako ćemo ovde sada detaljno prikazati i obrazložiti propisane prekršaje, predviđene čl. 136 i 137. ZJN.

Za sve naručioce je propisana potencijalna kazna od 100.000 do 1.000.000 dinara za prekršaj , ako:

1) vrši podelu predmeta nabavke na više nabavki s ciljem izbegavanja primene odredaba ovog zakona ili odgovarajućih pravila postupka javne nabavke (čl. 29-35);

2) dodeli ugovor o javnoj nabavci bez prethodno sprovedenog postupka javne nabavke, osim kada je to dozvoljeno ovim zakonom (član 51);

Kako odrediti istovrsnost i procenjenu vrednost za više predmeta nabavki kada su slični, da li treba sprovoditi odvojene postupke ili pak jedan i njihove procenjene vrednosti sabirati? Procenjena vrednost predmeta javne nabavke mora da bude objektivna, zasnovana na sprovedenom ispitivanju i istraživanju tržišta predmeta javne nabavke, koje uključuje proveru cene, kvaliteta, perioda garancije, održavanja i sl. i mora da bude validna u vreme pokretanja postupka.Na naručiocu je da proceni istovrsnost predmeta nabavke, od koje zavisi procenjena vrednost a ona zavisi od dosta stvari(da li je tehnička, tehnološka, funkcionalna i druga objektivno odrediva celina za naručioca kada ima više sličnih predmeta, usluga ili dobara). Samo u čl. 29. ZJN je određen pojam, pa je norma preširoko postavljena. Ovde se i ORN može koristi kao pomoćno sredstvo. Međutim nema bližeg određenja, pa je potrebno detaljnije urediti ovaj pojam kako bi se ovaj prekršaj mogao sankcionisati.

3) nabavi dobra, radove ili usluge primenom pregovaračkog postupka bez objavljivanja javnog poziva, a da nisu bili ispunjeni zakonom propisani uslovi za primenu tog postupka (član 61);

Pregovarčki postupak kao postupak koji se sprovodi u posebnom režimu po olakašanim uslovima često se zloupotrebljava u cilju izbegavanja zakonskih procedura i zakonitosti i transparentnosti postupanja u postupcima javnih nabavki. Ovaj postupak se sprovodi samo ako su ispunjeni svi propisani uslovi pa savako odstupanje(neispunjavanje propisanih zahteva), vodi zloupotrebi ali i mogućem prekršaju.

4) ne odredi rokove za podnošenje ponuda ili prijava u skladu sa ovim zakonom (čl. 52-56. i čl. 58, 60. i 63);

Zakonom su određeni minimalni rokovi za podnošnje ponuda, kao i uslovi i izuzeci, koji su neophodni da bi se podnela prihvatljiva ponuda, pa bi svako drugačije postupanje od propisanog predstavljalo prekršaj.

5) ne objavi plan javnih nabavki (član 88);

Naručilac ne može da pokrene postupak javne nabavke ako je nabavka predviđena u godišnjem planu javnih nabavki, u suprotnom čini prekršaj.

6) ne postupa u skladu sa odredbom člana 90. ovog zakona;

Ako je ponuđač, kandidat ili sa njim povezano lice u smislu zakona kojim se uređuje položaj privrednih subjekata i zakona kojim se uređuje porez na dobit pravnih lica na bilo koji način bio uključen u pripremu postupka nabavke, naručilac preduzima odgovarajuće mere da bi obezbedio da učešće tog ponuđača ili kandidata ne narušava konkurenciju, u suprotnom čini prekršaj.

7) ne objavi konkursnu dokumentaciju u skladu sa odredbama ovog zakona (član 95);

8) ne objavi oglase iz člana 105. stav 1. tač. 6), 8) i 11) ovog zakona;

Dakle kako se sadržaj konkursne dokumentacije može osporavati u postupku zaštitite prava ovde se štiti načelo transparentnosti pa i konkursna i oglasi moraju biti objavljeni na tačno predviđen način. Kod oglasa prekšaj je propisan samo za neobjavljivanje sledećih obaveštenja:

– obaveštenje o dodeli ugovora, obustavi postupka ili poništenju postupka;

– obaveštenje o izmeni ugovora;

– obaveštenje o rezultatima konkursa za dizajn.

9) zaključi ugovor o javnoj nabavci sa ponuđačem kod koga postoje osnovi za isključenje iz člana 111. stav 1. tač. 1) i 2) ovog zakona, a nema osnova za primenu odredbe člana 111. stav 3. i člana 113. ovog zakona;

Naručilac je dužan da isključi privrednog subjekta iz postupka javne nabavke ako u postupku javne nabavke utvrdi da postoje osnovi za isključenje.

Naručilac može da odustane od isključenja privrednog subjekta iz postupka javne nabavke zbog preovlađujućih razloga koji se odnose na javni interes, kao što je javno zdravlje ili zaštita životne sredine.

Privredni subjekt kod kojeg postoje propisani osnovi za isključenje  može naručiocu da dostavi dokaze da je preduzeo mere da bi dokazao svoju pouzdanost bez obzira na postojanje osnova za isključenje, i u tom cilju dokazuje:

– da je platio ili se obavezao da plati naknadu u pogledu bilo koje štete izazvane krivičnim delom ili neprofesionalnim postupanjem i

– da je u potpunosti razjasnio činjenice i okolnosti aktivno sarađujući sa istražnim organima i

– da je preduzeo konkretne tehničke, organizacione i kadrovske mere koje su primerene za sprečavanje vršenja krivičnih dela ili neprofesionalnog postupanja.

Mere koje privredni subjekt preduzima ocenjuju se uzimajući u obzir težinu i konkretne okolnosti krivičnog dela ili neprofesionalnog postupanja, s tim da je naručilac dužan da obrazloži razloge za prihvatanje ili neprihvatanje mera.

Naručilac neće isključiti privrednog subjekta iz postupka javne nabavke ako je ocenio da su preduzete mere primerene.

10) ne dostavi predlog za pokretanje prekršajnog postupka iz člana 131. stav 6. ovog zakona Kancelariji za javne nabavke;

Ovde je propisana obaveza naručioca da dostavi Kancelariji za javne nabavke predlog za pokretanje prekršajnog postupka, i to ako nije predviđeno neposredno plaćanje dospelih potraživanja podizvođaču za deo ugovora koji je on izvršio, naručilac je dužan da nakon plaćanja privrednom subjektu sa kojim je zaključio ugovor zatraži da mu u roku od 60 dana dostavi dokaz i izjavu podizvođača da je izvršio plaćanje podizvođaču njegovih potraživanja, u suprotnom to predstavlja prekršaj.

11) ne objavi, odnosno ne dostavi odluke u skladu sa odredbama ovog zakona (čl. 146-148);

U pitanju su Odluka o dodeli ugovora, Odluka o obustavi postupka i Odluka o isključenju kandidata.

12) zaključi ugovor o javnoj nabavci a da nisu ispunjeni uslovi iz člana 151. ovog zakona;

Naručilac može da zaključi ugovor o javnoj nabavci, odnosno okvirni sporazum, nakon donošenja odluke o dodeli ugovora, odnosno odluke o zaključenju okvirnog sporazuma i ako u roku predviđenom ovim zakonom nije podnet zahtev za zaštitu prava ili je zahtev za zaštitu prava konačnom odlukom odbačen ili odbijen, kao i ako je postupak zaštite prava obustavljen, uz propisane izuzeke.

13) ne postupa u izvršenju ugovora o javnoj nabavci u skladu članom 154. stav 1. ovog zakona;

Prekršaj predstavlja svako izvršenje ugovora o javnoj nabavci suprotno uslovima koji su određeni u dokumentaciji o nabavci i izabranom ponudom.

14) vrši izmene zaključenog ugovora o javnoj nabavci suprotno odredbama ovog zakona (čl. 155-161);

Izmena ugovora se može všiti samo pod zakonski određenim uslovima pri čemu za izmenu ugovora po čl. 157. i 158. ZJN, naručilac je dužan da obaveštenje o izmeni ugovora pošalje na objavljivanje na Portalu javnih nabavki u roku od deset dana od dana izmene ugovora.

15) u propisanom roku Kancelariji za javne nabavke ne dostavi tražene podatke i obaveštenja koji su od značaja za sprovođenja monitoringa (član 180);

Organi državne uprave, organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave i drugi državni organi, naručioci, kao i privredni subjekti dužni su, da na zahtev Kancelarije za javne nabavke, u roku od 15 dana od prijema zahteva, dostave tražene podatke i obaveštenja koji su od značaja za sprovođenja monitoringa.

16) ne evidentira podatke o vrednosti i vrsti javnih nabavki ili ih u propisanom roku ne objavi na Portalu javnih nabavki ili Kancelariji za javne nabavke ne dostavi podatke o pojedinačnom postupku javne nabavke ili zaključenom ugovoru (član 181);

Kancelarija za javne nabavke može da zatraži od naručioca podatke o svakom pojedinačnom postupku javne nabavke ili zaključenom ugovoru, pri čemu je naručilac dužan da postupi po zahtevu u najkraćem mogućem roku, a najkasnije osam dana od prijema zahteva..

Naručilac je dužan da evidentira podatke o vrednosti i vrsti javnih nabavki iz čl. 11-21. ZJN, i to po svakom osnovu za izuzeće posebno, kao i javne nabavke iz člana 27. stav 1. ZJN.

Gore pomenute podatke naručioci zbirno objavljuju na Portalu javnih nabavki najkasnije do 31. januara tekuće godine za prethodnu godinu, prema uputstvu koje Kancelarija za javne nabavke objavljuje na svojoj internet stranici.

17) ne postupi u skladu sa odlukom Republičke komisije (član 226. stav 4. tač. 1) i 9));

To je sitacija kada RK donosi rešenje kojim usvaja zahtev za zaštitu prava kao osnovan i u celini ili delimično poništava postupak javne nabavke ili usvaja žalbu kao osnovanu i poništava rešenje naručioca.

18) ne dostavi izveštaj o sprovođenju odluke Republičke komisije (član 230).

Naručilac je dužan da postupi u skladu sa nalozima Republičke komisije sadržanim u njenoj odluci. Republička komisija može da zahteva od naručioca da podnese izveštaj o sprovođenju odluke Republičke komisije u propisanom roku.

Za prekršaje iz ovog člana kazniće se i odgovorno lice naručioca novčanom kaznom od 30.000 do 80.000 dinara.

Novčanom kaznom od 30.000 do 80.000 dinara kazniće se za prekršaj predstavnik naručioca koji učestvuje u postupku javne nabavke protivno odredbama ovog zakona o sukobu interesa (član 50).

Na kraju stavljamo i napomenu da postoji i prekršaj za nepoštovanje odredbe člana 57. Zakona o budžetskom sistemu(“Sl. glasnik RS”, broj 54/2009… 149/2020) – a istim je predviđeno da ugovori o nabavci dobara, finansijske imovine, pružanju usluga ili izvođenju građevinskih radova, koje zaključuju direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava i korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje, moraju biti zaključeni u skladu sa propisima koji regulišu javne nabavke, kao i novčana kazna od 10.000 do 2.000.000 dinara za odgovorno lice.

Prekršaji ponuđača

Kako je to navedeno članom 237. ZJN, novčanom kaznom od 100.000 do 1.000.000 dinara kazniće se za prekršaj ponuđač, kandidat, odnosno podizvođač, ako:

1) u prijavi ili ponudi podnese izjavu koja sadrži neistinite podatke ili po pozivu naručioca dostavi dokument koji sadrži neistinite podatke (čl. 118, 119. i 130);

Kako je ZJN-om dozvoljeno dokazivanje kriterijuma prostom izjavom, svakako da je i neophodno zaštiti na ovaj način naručioce, i sankcionisati moguće nesavesne ponuđače, i svako postupanje koje bi narušilo ovu tendenciju zakonodavca smanjivanja formalizma dostavljanjem lažnih podataka. Ovo je takođe jedna od novina koje je doneo novi ZJN pa samim tim ovaj prekršaj nije ni mogao da postoji u pređašnjem zakonu. Isto važi i za korišćenje kapaciteta drugih subjekata kao mogućnost dokazivanja kriterijuma za kvalitativni izbor, što predstavlja takođe novitet.

2) ne dostavi dokaz i izjavu iz člana 131. stav 5. ovog zakona naručiocu na njegov poziv u propisanom roku;

3) kao podizvođača angažuje lice koje nije navedeno u ponudi i u ugovoru o javnoj nabavci protivno odredbama ovog zakona (čl. 131. i 161);

Slično kao prethodno u pitanju su dokazi za podizvođača i mogućnost zamene podizvođača. Ovde je zanimljivo da naručilac čini prekršaj ako ne prijavi(pokrene prekršajni postupak) privrednog subjekta koji ne dostavi izjavu podizvođača, a istovremeno i ponuđač ako ne dostavi dokaz i izjavu u ostavljenom roku.

4) po pozivu naručioca ne zaključi ugovor o javnoj nabavci osim ukoliko postoje razlozi na koje ponuđač nije mogao da utiče niti je mogao da ih predvidi, spreči, otkloni ili izbegne, a zbog kojih zaključenje ili izvršenje ugovora u skladu sa uslovima iz dokumentacije o nabavci i izabrane ponude nije moguće (član 152).

Naručilac je dužan da ugovor o javnoj nabavci, odnosno okvirni sporazum dostavi ponuđaču u roku od deset dana od isteka roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava.

Za prekršaje iz ovog člana kazniće se i odgovorno lice ponuđača, kandidata ili podizvođača, novčanom kaznom od 30.000 do 80.000 dinara.

Za prekršaje iz ovog člana kazniće se preduzetnik kao ponuđač, kandidat ili podizvođač, novčanom kaznom od 30.000 do 200.000 dinara.

Za prekršaje iz ovog člana kazniće se fizičko lice kao ponuđač, kandidat ili podizvođač, novčanom kaznom od 30.000 do 80.000 dinara.

Novina u ZJN je da se ponuđaču, kandidatu, odnosno podizvođaču može izreći zaštitna mera zabrane učestvovanja u postupcima javnih nabavki, kojom se tom licu zabranjuje da učestvuje u postupcima javnih nabavki u periodu koji maksimalno može biti dve godine.

Za dva prekršaja se može izreći i zaštitna mera zavisno da li ga je počinio ponuđač, kandidat, odnosno podizvođač.

Ponuđač je privredni subjekt koji je podneo ponudu;

Kandidat je privredni subjekt koji je podneo prijavu u restriktivnom postupku, konkurentnom postupku sa pregovaranjem, pregovaračkom postupku, konkurentnom dijalogu ili partnerstvu za inovacije

Dakle, mera se izriče za prekršaj kada se ne dostavi potrebna izjava. Takođe ako se neopravdano ne zaključi ugovor o javnoj nabavci po pozivu naručioca.

O zaštitnoj meri zabrane učestvovanja u postupcima javnih nabavki odlučuje sud, a zastarelost pokretanja i vođenja prekršajnog postupka nastaje protekom tri godine od dana učinjenog prekršaja.

Zaključna razmatranja

Nepravilnosti i nezakonitosti u toku samog postupka javnih nabavki primarno su zaštićeni posebnim postupkom predviđenim ZJN-om, postupkom zaštite prava u postupcima javnih nabavki. Međutim određena posnašanja i radnje naručilaca i ponuđača dodatno su zaštićena i kao prekšaji ili izuzetno i kao krivična dela. Kako u prethodnom periodu ovo nije korišćeno u obimu u kojem bi to unapredilo i same postupke javne nabavke, sada bi trebalo da se to podigne na viši nivo. Kao što smo videli, vraćenjem nadležnosti prekšajnom sudu, i možda strožijim nadzorom stvaraju se uslovi za bolju primenu zakona. Izuzetno je važno da se sankcionišu svi prekršaji i krivična dela što bi stvorilo i svest o zabranjenosti propisanih dela, ali i pružilo veću zaštitu javnim sredstvima kao i veću ekonomičnost u trošenju istih, što i jeste cilj samog ZJN i postupka javnih nabavki. Ovaj komentar je pokušaj da pregledom i pojašnjenjem svih prekršaja i krivinih dela upozori naručioce i ponuđače upravo o toj zabranjenosti jer zapravo mnogi nisu ni svesni o protivpravnosti određenih radnji a što shvate tek kada učine prekršaj ili budu sankcionisani.

Izvor: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Bilten Javnih nabavki“, br. 11, jun 2021. god.