Pribavljanje i otuđenje pokretnih i nepokretnih stvari u javnu svojinu

I Osnovni pojmovi

Zakon o javnoj svojini („Sl. glasnik RS“, br. 72/2011, 88/2013, 105/2014, 104/2016-dr.propis, 108/2016, 113/2017 i 95/2018), uređuje pravo javne svojine i određena druga imovinska prava Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Treba reći da su u javnoj svojini prirodna bogatstva, dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi, za koja je zakonom utvrđeno da su u javnoj svojini, stvari koje koriste organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, ustanove, javne agencije i druge organizacije čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave i druge stvari koje su, u skladu sa zakonom, u javnoj svojini.

Stoga, jako je bitno dobro urediti postupak sticanja i prodaje (otuđenja), kako pokretnih tako i nepokrenih stvari od strane autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave, te organa i organizacija Republike Srbije itd. Kako se u praksi pojavljivalo dosta problema, posebno kod prodaje koja se ponavljala više puta, zakonodavac je pokušao da izmenama i dopunama Zakona o javnoj svojini objavljenim u „Sl. glasniku RS“, br. 95/18 (u daljem tekstu Izmene), koje su u primeni od 16. decembra 2018. god., reši ovaj problem. U daljem tekstu pokušaćemo da objasnimo novine i bitne pojedinosti samih postupaka.

II Pribavljanje i otuđenje nepokretnosti

O pribavljanju stvari i raspolaganju stvarima u svojini Republike Srbije, pod uslovima propisanim zakonom, odlučuje Vlada, ako zakonom nije drugačije određeno. Ima dosta posebnih situacija koje jesu uređene zakonom (čl. 27. Zakona o javnoj svojini). Tako imamo propisano da o pribavljanju i raspolaganju nepokretnostima u svojini Republike Srbije za potrebe državnih organa i organizacija, o prenosu prava javne svojine na nepokretnosti u svojini Republike Srbije na drugog nosioca prava javne svojine, kao i o pribavljanju i otuđenju prevoznih sredstava i opreme veće vrednosti za potrebe pomenutih organa i organizacija odlučuje Vlada, a o ostalim vidovima pribavljanja i raspolaganja pokretnim stvarima odlučuje funkcioner koji rukovodi organom, ako nešto drugo nije predviđeno ovim zakonom, itd.

Takođe, treba naglasiti da sem Vlade, organ nadležan za odlučivanje i predlaganje akata o pribavljanju, korišćenju, upravljanju i raspolaganju stvarima koje koriste organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave se utvrđuju propisom autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave.

II.1 Tržišni uslovi pribavljanja i otuđenja nepokretnosti

Izmenama zakona („Sl. glasniku RS“, br. 95/18), upravo je uređena i ova oblast. Tako sada čl. 29. Zakona, glasi:

“Član 29.

Nepokretne stvari pribavljaju se u javnu svojinu i otuđuju iz javne svojine polazeći od tržišne vrednosti nepokretnosti, koju je procenio poreski ili drugi nadležni organ ili licencirani procenitelj, u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanjem pismenih ponuda, ako zakonom nije drugačije određeno.

Pribavljanjem nepokretnih stvari, u smislu stava 1. ovog člana, smatra se i razmena nepokretnosti i izgradnja objekata.

Nepokretne stvari se mogu pribavljati u javnu svojinu besteretnim pravnim poslom (nasleđe, poklon ili jednostrana izjava volje), eksproprijacijom, u poreskom, stečajnom i drugim postupcima regulisanim posebnim zakonom.

Izuzetno od stava 1. ovog člana, nepokretne stvari se mogu pribaviti ili otuđiti neposrednom pogodbom, ali ne ispod od strane nadležnog organa procenjene tržišne vrednosti nepokretnosti (kod otuđenja), odnosno ne iznad te vrednosti (kod pribavljanja), ako u konkretnom slučaju to predstavlja jedino moguće rešenje. Predlog akta, odnosno akt o ovakvom raspolaganju mora da sadrži obrazloženje iz koga se može utvrditi postojanje ovih okolnosti.”

Na ovaj način uvodi se mogućnost da pored poreskog ili drugog nadležnog organa, procenu tržišne vrednosti nepokretnosti vrši i licencirani procenitelj, što može biti od značaja prilikom procene nepokretnosti koje nisu često u prometu ili zbog drugih specifičnosti same nepokretnosti, te ukoliko poreska uprava nema parametre za utvrđivanje tržišne vrednosti, radi ubrzanja postupka i dobijanja podataka koji se odnose na sve elemente koji čine vrednost neke nepokretnosti (starost ili stanje u kojem se objekat nalazi, da li je objekat uknjižen ili ne, da li je u postupku legalizacije i dr.). Takođe, dodata je mogućnost sitcanja, obzirom na okolnosti da se jedan broj nepokretnosti u javnu svojinu pribavlja u poreskom, stečajnom i drugim postupcima regulisanim posebnim zakonima.

Moguće je u izuzetnim slučajevima pribaviti nepokretnost neposrednom pogodbom, a nepokretnosti se mogu otuđiti iz javne svojine i ispod tržišne cene, ali i bez naknade, ako postoji interes za takvim raspolaganjem, kao što je otklanjanje posledica elementarnih nepogoda ili uspostavljanje dobrih odnosa sa drugim državama, odnosno međunarodnim organizacijama i u drugim slučajevima predviđenim posebnim zakonom.

II.2 Otuđenje nepokretnosti ako postupak prodaje ne uspe

Sa tim u vezi dodat je izmenama zakona potpuno novi član 31a:

“Izuzetno, u slučaju kada se nepokretnost ne otuđi iz javne svojine u sprovedenom postupku javnog oglašavanja u skladu sa članom 29. stav 1. ovog zakona, početna procenjena vrednost nepokretnosti može se umanjiti na 80% od početne procenjene vrednosti utvrđene na način i pod uslovima iz člana 29. stav 1. ovog zakona. U slučaju kada se nepokretnost ni u ponovljenom postupku javnog oglašavanja sa umanjenom početnom vrednošću ne otuđi iz javne svojine, početna procenjena vrednost nepokretnosti po kojoj se ista otuđuje, može se umanjiti na 60%, po kojoj ceni će se nastaviti sa javnim oglašavanjem.

Odluku o umanjenju vrednosti nepokretnosti iz stava 1. ovog člana donosi Vlada, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, pod uslovom da je to od interesa za Republiku Srbiju, autonomnu pokrajinu, odnosno jedinicu lokalne samouprave.

Odredbe ovog člana primenjuju se i u postupku otuđenja pokretnih stvari u javnoj svojini iz člana 33. ovog zakona.”

Ovim članom je predviđeno umanjenje početne procenjene tržišne vrednosti nepokretnosti u ponovljenom postupku otuđenja na 80% od početne procenjene vrednosti, odnosno 60% od iste, kao i da odluka o tome donosi Vlada, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, pod uslovom da je to od interesa za Republiku Srbiju, autonomnu pokrajinu ili jedinicu lokalne samouprave. Ovo je predviđeno iz razloga što su tržišne vrednosti nepokretnosti koje se otuđuju iz javne svojine, često u praksi procenjene u iznosu koji ne odgovara stvarnom stanju nepokretnosti, kao i da se iste ni posle više postupaka oglašavanja ne mogu otuđiti. Naročito napominjemo da Republička direkcija za imovinu Republike Srbije sprovodi postupak oglašavanja radi otuđenja stvari u javnoj svojini, snosi troškove objavljivanja oglasa u javnim glasilima, koji se ponavljaju više puta, bez mogućnosti da snizi početnu tržišnu vrednost, u kojoj situaciji ni nakon više oglašavanja i proteka više meseci pa i godina nema zainteresovanih lica za kupovinu.

S tim u vezi, ukazujemo da su u postupcima koji se vode pred Republičkom direkcijom za imovinu Republike Srbije česte situacije da usled previsoke procene tržišne vrednosti koju je utvrdio nadležni poreski organ, potencijalni kupci odustaju od kupovine nepokretnosti u javnoj svojini.

Takođe, u postupcima koji se pred Direkcijom vode u vezi sa otuđenjem pokretnih i nepokretnih stvari stečenih u svojinu Republike Srbije u skladu da odredbama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, postoji nelogičnost u smislu da se nakon sprovedenih neuspešnih postupaka prodaje od strane Poreske uprave, koji idu do umanjenja cene do iznosa od 30% utvrđene procenjene vrednosti nepokretnosti, shodno odredbama člana 110. stav 5. pomenutog zakona prenose u svojinu Republike Srbije u vrednosti jedne trećine utvrđene početne vrednosti.

Međutim u postupcima otuđenja istih stvari koji se sprovode saglasno odredbama Zakona o javnoj svojini, Direkcija je u obavezi da početnu kupoprodajnu cenu utvrdi u visini procenjene tržišne vrednosti, koju utvrđuje Poreska uprava, ne uzimajući u obzir da Poreska uprava te iste stvari nije otuđila ni po ceni u visini od 30% od utvrđene procenjene vrednosti.

U pogledu nepokretnosti koje nisu otuđene, Direkcija ostaje u obavezi da u budžetu Republike Srbije obezbedi potrebna sredstva, kako na ime oglašavanja u javnim glasilima, tako i na ime pratećih troškova (angažovanje lica i sredstava neophodnih za prisustvo na mestima na kojima se nepokretne i pokretne stvari nalaze, dugogodišnja upotreba magacina Poreske uprave za skadištenje pokretnih stvari) iz razloga što Direkcija ne raspolaže sopstvenim magacinskim prostorom, a što prouzrokuje dodatni trošak za budžet.

Treba napomenuti i da su postupci (raspolaganja nepokrenostima ali i pokretnostima, što je u daljem tekstu bliže objašnjeno) detaljnije uređeni i novom Uredbom o uslovima pribavljanja i otuđenja nepokretnosti neposrednom pogodbom, davanja u zakup stvari u javnoj svojini i postupcima javnog nadmetanja i prikupljanja pismenih ponuda („Sl. glasnik RS“, br. 16/2018 od 5. marta 2018. god.). Istom je predviđeno da nakon donošenja odgovarajućeg akta o pribavljanju nepokretnosti u javnu svojinu u smislu Zakona, nadležni organ formira komisiju i objavljuje oglas o sprovođenju postupka javnog nadmetanja ili prikupljanja pismenih ponuda za pribavljanje nepokretnosti u javnu svojinu.

U situaciji kada se pribavlja nepokretnost za potrebe Republike Srbije oglas mora biti objavljen u dnevnom listu koji se distribuira na celoj teritoriji Republike Srbije, a kada se nepokretnost pribavlja za potrebe autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, oglas se objavljuje u listu koji se distribuira na teritoriji te autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave ili u listu koji se distribuira na celoj teritoriji Republike Srbije.

III Pribavljanje i otuđenje pokretnih stvari

Ovaj postupak iako nije menjan, izaziva često nedoumice u praksi. Pre svega, pribavljanje pokretnih stvari u javnu svojinu vrši se na način propisan zakonom kojim se uređuju javne nabavke. Dakle, ukoliko se kao kupac pojavljuje (naručilac), on mora sprovoditi postupak JN sem ukoliko nema osnova za izuzetak ili je vrednost manja od 500 000 din (po trenutno važećem ZJN). U tim situacijama moguće je sprovoditi npr. pregovarački postupak javnih nabavki –  postupak po hitnosti (čl. 36. ZJN-a).

Što se tiče otuđenja pokretnih stvari iz javne svojine, ona se vrši, po pravilu, u postupku javnog oglašavanja, odnosno prikupljanjem pismenih ponuda, na način kojim se obezbeđuje interes nosioca prava javne svojine.

Izuzetno, otuđenje pokretnih stvari se može vršiti neposrednom pogodbom. Slično kao kod nepokretnosti, otuđenje pokretnih stvari iz javne svojine može se vršiti i ispod tržišne cene, odnosno bez naknade, ako postoji interes za takvim raspolaganjem, kao što je otklanjanje posledica elementarnih nepogoda i u drugim slučajevima utvrđenim aktom Vlade. Predlog akta, odnosno akt o otuđenju pokretnih stvari iz javne svojine mora da sadrži obrazloženje iz koga se može utvrditi postojanje razloga, a posbni slučajevi i uslovi bliže se određuju uredbom Vlade.

Ovde je takođe bitna i Uredba o određivanju opreme veće vrednosti i utvrđivanju slučajeva i uslova pod kojima se pokretne stvari iz javne svojine mogu otuđivati neposrednom pogodbom, u čl. 3. Uredbe:

“Odluku o otuđenju pokretnih stvari neposrednom pogodbom donosi funkcioner koji rukovodi organom, odnosno drugo lice ovlašćeno u skladu sa zakonom”.

Ovlašćeno lice u pojedinačnom slučaju zavisi od samih internih akata kao i lokalnih propisa. Funkcioner, (gore pomenuto lice) donosi odluku o formiranju komisije koja će sprovesti postupak otuđenja stvari neposrednom pogodbom.

Zanimljivo, kako upućuje gore pomenuti podzakonski akt, a u pogledu načina rada i ovlašćenja komisije iz stava 1. ovog člana shodno se primenjuju odgovarajuće odredbe stare Uredbe o uslovima pribavljanja i otuđenja nepokretnosti neposrednom pogodbom, davanja u zakup stvari u javnoj svojini i postupcima javnog nadmetanja i prikupljanja pismenih ponuda („Službeni glasnik RS”, broj 24/12), koja je prestala da važi donošenjem nove Uredbe („Sl. glasnik RS“, br. 16/2018) .Verovatno zbog propusta i neusklađenosti propisa dolazimo do apsurdne situacije gde bi po slovu propisa trebalo primenjivati nevažeći propis. Ukoliko ovakvo direktno i konkretno upućivanje na Uredbu pripišemo nemarnosti i omaški, ostaje kao jedino logična mogućnost da se primenjuje trenutno važeća Uredba, koja i sama svojim članom 32. i ukida prethodnu.

IV Zaključna razmatranja

Kako javna svojina ima poseban značaj za društvo i državu od izuzetne je važnosti pravilno definisati procedure kojim se upravlja istim. Određene manjakavosti i problemi koji su se javili u praksi trebalo bi da budu barem delom uklonjeni ovim izmenama zakona.

Kako je javna svojina važan resurs za razvoj lokalne zajednice, opštinske budžete itd., veoma je značajna i za kreiranje povoljne investicione klime i stimulativnog poslovnog ambijenta, pa i ove intencije treba imati na umu kada se razmišlja o značaju izmena i dopuna Zakona o javnoj svojini („Sl. glasniku RS“, br. 95/18).

Unapređenje u definisanju normativnog okvira ali i podsticaj za jačanje kapaciteta za sistematsko upravljanje javnom imovinom, svako da su postavljene kao cilj, ali samo će praksa pokazati konačan domet istih.

Izvor: Izvod iz obrazloženja Predloga Zakona preuzet sa sajta Narodne Skupštine Republike Srbije (www.parlament.gov.rs)

Izvor: izvod iz Zakona preuzet iz programa “Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a