Računanje rokova u novom Zakonu o javnim nabavkama

Donošenjem novog Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/2019 od 24. decembra 2019. god., u daljem tekstu ZJN), i početkom primene od 1. jula 2020. god., u velikoj meri se promenila i konstrukcija zakona, uređenost pojmova, sam jezik zakona a kao jedna od novina i način računanja rokova. U starom Zakonu o javnim nabavkama („Sl. glasniku RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015 u daljem tekstu stari Zakon) samo su bili određeni rokovi u postupku javne nabavke kao i rokovi u postupku zaštite prava, ali nigde nije zakonom bio određen sam način računanja rokova. Ovo stoga što je to bilo prepušteno supsidijernom Zakonu o opštem upravnom postupku. To je kod mnogih učesnika postupaka javnih nabavki izazivalo nedoumice. Novi ZJN ne samo da na poseban (drugačiji) način određuje rokove već i ove odredbe (za način računananja rokova) inkorporira u sam tekst zakona. Sami rokovi u postupcima javnih nabavki i zaštite prava su potpuno drugačije postavljeni, prilagođavajući se novoj koncepciji zakona i uticaju i značaju Portala javnih nabavki kao središta i glavnog sredstva za sprovođenje postupaka. Ne samo to već zbog svega navedenog je ova oblast i dodatno uređena i podzakonskim aktom. Zbog ovako složene situacije ali pre svega zbog drugačije postavke zakona mnogi učesnici postupaka su imali probleme, pa ćemo u daljem tekstu, pokušati da iste rešimo i pojasnimo ovu problematiku.

Način računanja rokova

Način računanja rokova je uređen članom 85. ZJN, a njegove norme predstavljaju opšte odredbe koje važe za sve i predstavljaju objašnjenu proceduru, dok su posebno određeni specifični rokovi za pojedine postupke tj. faze postupaka javnih nabavki i zaštite prava.

Kao što je već napomenuto, sasvim je preuzet deo odredbi iz Zakona o opštem upravnom postuku u ovom delu, sa tim da je dodato par stavova koji obuhvataju određene specifičnosti i pojašnjenje konkretnih sitacija i pojmova. Tako u istim se kaže da se tim odredbama uređuje način računanja rokova u postupcima javne nabavke, ako ZJN-om nije drugačije određeno. Rokovi se određuju na dane, mesece i godine. Ako je rok određen na dane, dan kada je obaveštavanje izvršeno, odnosno dan u koji pada događaj od kog se računa trajanje roka, ne uračunava se u rok, već se početak roka računa od prvog narednog dana, odnosno prvog narednog radnog dana ako je rok određen u radnim danima. Rok koji je određen na mesece, odnosno na godine završava se istekom onog dana, meseca, odnosno godine koji po svom broju odgovara danu kada je obaveštavanje izvršeno, odnosno danu u koji pada događaj od kog se računa trajanje roka. Ako tog dana nema u poslednjem mesecu, rok ističe poslednjeg dana u tom mesecu. Državni praznik, subota i nedelja ne utiču na početak i tok roka, osim ako su rokovi izraženi u radnim danima. Ako poslednji dan roka pada na državni praznik, subotu ili nedelju, rok ističe kada protekne prvi naredni radni dan. Svaki rok koji se sastoji od najmanje dva dana mora da obuhvata dva radna dana. Pod pojmom radni dan ne smatraju se dani državnog praznika, subota i nedelja. Postupanje u slučaju nedostupnosti Portala javnih nabavki propisano je uputstvom za korišćenje Portala javnih nabavki.

 Dakle, kao specifičnosti su pojašnjene situacije u slučaju nedostupnosti portala javnih nabavki, pojašnjeno je šta su radni dani i kako utiču na početak, protek i kraj roka itd. Ukoliko je rok određen samo danima, državni praznik koji pada u radni dan (npr. sreda) a koji je na sredini roka ne utiče (ne zaustavlja) protek roka, međutim ako je rok određen u radnim danima (npr. 10 radnih dana), tada se ovaj dan neće uračunavati u određen rok, itd.

Takođe, što se tiče pravila o određivanju rokova, naručilac je dužan da prilikom određivanja rokova za podnošenje prijava i ponuda odredi primerene rokove, posebno uzimajući u obzir složenost predmeta nabavke i vreme potrebno za izradu prijava i ponuda, a poštujući minimalne rokove propisane odredbama ovog zakona posebno za svaki postupak javne nabavke.

Rokovi za podnošenje prijava i ponuda određuju se tako da se utvrdi tačan datum i vreme do kojeg navedene prijave ili ponude mogu da se podnesu blagovremeno. U konkurentnom dijalogu, partnerstvu za inovacije i pregovaračkom postupku bez prethodnog objavljivanja javnog poziva, naručilac određuje primereni rok za dostavu početnih, svih narednih i konačnih ponuda.

Ako je za pripremu ponuda potreban obilazak lokacije ili neposredni pregled na licu mesta dokumenata koji dopunjuju dokumentaciju o nabavci, naručilac je dužan da rok za podnošenje ponuda, koji mora da bude duži od minimalnih rokova propisanih odredbama ovog zakona posebno za svaku vrstu postupka, odredi na način da svi zainteresovani privredni subjekti mogu da se upoznaju sa svim informacijama potrebnim za pripremu ponude.

Članom 87. ZJN se uređuju situacije kada postoji obaveza produženja rokova.

Posebni rokovi

Kako je novi ZJN, više opredeljen za elektronsku komunikaciju (koja je postala standard u modernim vremenima), a centralni alat („oruđe“) za sprovođenje postupaka nabavki postao Portal javnih nabavki, jasno je da će i drugi prateći pojmovi pratiti ovakvu tendenciju. Tako je i sa rokovima. U prethodnom Zakonu o javnim nabavkama, svi rokovi su bili dati jasni i precizno, tako da se počinju računati od tačno određenog trenutka, pa su i sami učesnici postupaka navikli na takvo određivanje i računanje rokova. Ovde leži verovatno i najveći „problem“, jer se u novom ZJN to sada promenilo, a sami pojmovi i termini su totalno nepoznati i dodatno uređeni podzakonskim aktom.

Ovde nećemo obrađivati svaki rok pojedinačno već ćemo obraditi neke opštije i značajnije, i obajsniti na primerima.

Rokovi u postupcima nabavki

Kao redovan postupak najčešće se koristi otvoreni postupak. Ukoliko bi pokrenuli ovaj postupak, morali bi odrediti rok za podnošenje ponuda. Ovi rokovi su određeni čl. 52. ZJN :

“Minimalni rok za podnošenje ponuda u otvorenom postupku je:

1) 35 dana od dana slanja na objavljivanje javnog poziva, za javnu nabavku čija je procenjena vrednost jednaka ili veća od iznosa evropskih pragova;

2) 25 dana od dana slanja na objavljivanje javnog poziva, za javnu nabavku čija je procenjena vrednost manja od iznosa evropskih pragova;

3) 15 dana od dana slanja na objavljivanje javnog poziva, za nabavku radova čija je procenjena vrednost niža od 30.000.000 dinara;

4) deset dana od dana slanja na objavljivanje javnog poziva, za nabavku dobara i usluga čija je procenjena vrednost niža od 10.000.000 dinara.”

Vratimo se sada na još jednom na rokove u starom Zakonu. Tamo su rokovi bili određeni npr. u čl. 95. Za otvoreni postupak, na određen broj dana od dana objavljivanja poziva za podnošenje ponuda… Dakle od dana objavljivanja, sve je jasno… Šta sada po novom ZJN znači rok od dana slanja na objavljivanje javnog poziva? Pošto na Portalu javnih nabavki obično treba jedan dan da se sam akt (oglas) objavi i bude vidljiv drugima, da li ovaj rok zapavo znači dan pre nego što isti bude vidljiv na Portalu javnh nabavki, i zašto onda nije tako rečeno? Krajnje neodređeno i potpuno drugačije u odnosu na dosadašnju praksu. To bi bilo tako da ne postoji i podzakonski akt koji uređuje “ovo obajvljivanje” na Portalu javnih nabavki pod nazivom Uputstvo o načinu slanja i objavljivanja oglasa o javnoj nabavci. Iako pod nazivom Uputstvo, isto uređuje jako bitnu oblast rokova, na osnovu čega se računa vreme otvaranja ponuda i blagovremenost istih. Ovo je verovatno dodatno zbunilo same učesnike postupaka nabavki.

Podzakonski akt

Ovde se možda najplastičnije može videti i uticaj same koncepcije Portala javnih nabavki na same postupke, jer samo funkcionisanje portala utiče i na sve drugo. Tako se pojašnjenja vezana za rokove pre svega ovi termini i pojmovi mogu naći u već pomenutom Uputstvu o načinu slanja i objavljivanja oglasa o javnoj nabavci („Sl. glasnik RS“, br. 93/2020 od 1. jula 2020. god.), ali i Uputstvu za korišćenje Portala javnih nabavki („Sl. glasniku RS“, br. 93/2020 od 1. jula 2020. god.), gde ovaj prvo pomenuto ipak direktnije uređuje oblast rokova.

Pre svega ne znam zašto se norma kojom se uređuje ovako bitna stvar za funkcionisanje postupaka nabavki zove Uputstvo, iako je vezana za Portal (pa je verovatno to razlog) uređuje širu oblast i razrađuje deo zakona.

Samo Uputstvo detaljno uređuje slanje i objavljivanje oglasa (u našem gore pomenutom primeru je obajvljivanje poziva) pa tako stoji: Portal javnih nabavki naručiocima omogućava elektronsko sastavljanje i slanje na objavljivanje oglasa o javnoj nabavci na standardnim obrascima. Elektronsko sastavljanje oglasa o javnoj nabavci podrazumeva unos podataka putem aplikacije na Portalu javnih nabavki.

Naručioci unose zahtevane podatke iz standardnih obrazaca za objavljivanje oglasa o javnoj nabavci u polja za to predviđena koja nude izbor između ponuđenih opcija ili zahtevaju unos informacija. Naručilac unosi tačne i istinite podatke.

Nakon unosa podataka zahtevanih za sastavljanje oglasa naručilac putem Portala javnih nabavki kreira oglas o javnoj nabavci na standardnom obrascu i šalje ga na objavljivanje na Portal javnih nabavki.

Nakon unosa podataka zahtevanih za sastavljanje oglasa o javnoj nabavci iz člana 105. stav 1. tač. 1)-4) Zakona o javnim nabavkama, u postupcima javnih nabavki čija je procenjena vrednost jednaka ili veća od 5.000.000 dinara, naručilac šalje oglase na objavljivanje i na Portal službenih glasila Republike Srbije i baza propisa, u formi za objavljivanje koja je dostupna na Portalu javnih nabavki.

Oglasi iz stava 6. ove tačke, koje naručilac objavljuje na Portalu službenih glasila Republike Srbije i baza propisa, ne šalju se putem Portala javnih nabavki.

Oglas o javnoj nabavci objavljuje se na Portalu javnih nabavki narednog dana od dana slanja oglasa ako je oglas sastavljen i poslat na objavljivanje do 20.00 sati.

Bez obzira na dan sastavljanja oglasa o javnoj nabavci, naručilac može da bira dan slanja oglasa na objavljivanje, koji može biti isti ili naredni dan od dana sastavljanja oglasa.

Dan sastavljanja, dan slanja i dan objavljivanja oglasa o javnoj nabavci može biti radni dan i neradni dan.

Ispravke ili povlačenje oglasa o javnoj nabavci kao i pripadajuće dokumentacije, ako postoji, mogući su najkasnije do 20.00 sati dana koji prethodi danu objavljivanja oglasa o javnoj nabavci.

Izuzetno od stava 1. ove tačke, obaveštenje o podnetom zahtevu za zaštitu prava objavljuje se na Portalu javnih nabavki istog dana kada je poslato na objavljivanje.

Sada imamo definisane pojmove “slanja” i “objavljivanja” na Portalu kao relevantne odrednice. Možemo zaključiti da se za gore pomenuti slučaj računanja roka iz otvorenog postupka, računa kao presek odredaba Zakona i ovih normi Uputstva. Dakle, kako je dan slanja (zavisno od konkretne situacije) obično dan pre objavljivanja na Portalu, a u prvi dan roka se ne uračunava dan od koga se računa, prvi dan koji se uračunava u rok je obično dan objavljivanja oglasa.

Rokovi u postupku zaštite prava

Isti su mahom uređeni čl. 214. ZJN, gde tako stoji da zahtev za zaštitu prava može da se podnese u toku celog postupka javne nabavke, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno, a najkasnije u roku od deset dana od dana objavljivanja na Portalu javnih nabavki odluke naručioca kojom se okončava postupak javne nabavke u skladu sa ovim zakonom.

Zahtev za zaštitu prava kojim se osporavaju radnje naručioca u vezi sa određivanjem vrste postupka, sadržinom javnog poziva i konkursnom dokumentacijom smatraće se blagovremenim ako je primljen od strane naručioca najkasnije tri dana pre isteka roka za podnošenje ponuda, odnosno prijava, bez obzira na način dostavljanja.

Zahtev za zaštitu prava kojim se osporavaju radnje naručioca preduzete nakon isteka roka za podnošenje ponuda ili prijava podnosi se u roku od deset dana od dana objavljivanja odluke naručioca na Portalu javnih nabavki, odnosno od dana prijema odluke u slučajevima kada objavljivanje na Portalu javnih nabavki nije predviđeno ovim zakonom.

U slučaju pregovaračkog postupka bez objavljivanja javnog poziva, zahtev za zaštitu prava kojim se osporavaju radnje naručioca u vezi sa određivanjem vrste postupka, sadržinom obaveštenja o sprovođenju pregovaračkog postupka, poziva za podnošenje ponuda i konkursnom dokumentacijom smatraće se blagovremenim ako je primljen od strane naručioca najkasnije deset dana od dana objavljivanja obaveštenja o sprovođenju pregovaračkog postupka, odnosno prijema konkursne dokumentacije, izmena i dopuna konkursne dokumentacije.

Ovde je situacija jasna, pa se trenutak pojavljivanja (objavljivanja na Portalu) pojavljuje kao trenutak koji se uzima relevantnim. Za ostale načine komunikacije tu su i odredbe čl. 44-48. ZJN.

Umesto zaključka

U starom zakonu učesnici su imali nedoumice oko računanja rokova jer je način bio određen Zakonom o opštem upravnom postupku, što je novim ZJN-om ispravljeno, ako se može tako reći, tj. ako posmatramo na to da je na ovaj način olakšana upotreba i primena normi. Očigledno da učesnici postupaka javnih nabavki, očekuju da sve bude uređeno jednim propisom, što je nemoguće, pa gube iz vida druge zakone, podzakonske akte kojima su uređene specifične oblasti, pa moraju povesti računa i o istim da bi došli do zakonitog rešenja i postupanja u konkretnoj situaciji.

Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Bilten javnih nabavki”, broj 10, decembar 2020. god.