Zakon o rokovima izmirenja novčanih obaveza u komercijalnim transakcijama (u daljem tekstu: Zakon), objavljen u „Sl. glasniku RS“, br. 119/2012 od 17. decembra 2012. godine, stupio je na snagu 25. decembra 2012. godine, a primenjuje se od 31. marta 2013. godine.
Ustvari, odredbe ovog zakona primenjuju se na ugovorne odnose u komercijalnim transakcijama koji se zaključuju od 31. marta 2013. godine, ali i na komercijalne transakcije čija realizacija nije započeta do 31. marta 2013. godine, a koje proističu iz ugovornog odnosa zaključenog ranije. Realizacija komercijalne transakcije nije započeta ukoliko nije izvršena isporuka dobara, niti je pružana ugovorena usluga, a odredbe ovakvih ugovora moraju se uskladiti sa odredbama ovog zakona do 31. marta 2013. god. Odredbe ugovora, koje nisu u skladu sa odredbama Zakona, smatraju se ništavim i ne proizvode pravno dejstvo, dok se na sva pitanja, koja nisu posebno uređena Zakonom, shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuju obligacioni odnosi.
Izrazi upotrebljeni u ovom zakonu imaju sledeće značenje:
1) komercijalne transakcije – ugovorene transakcije između javnog sektora i privrednih subjekata, odnosno između privrednih subjekata, koje se odnose na isporuku dobara, odnosno pružanje usluga uz naknadu, u koje se ubrajaju i građevinski i investicioni radovi, kao i komunalne usluge;
2) javni sektor – deo nacionalne ekonomije koji obuhvata opšti nivo države, u smislu zakona kojim se uređuje budžetski sistem, kao i javna preduzeća;
3) privredni subjekt – privredno društvo, preduzetnik, zadruga, registrovano poljoprivredno gazdinstvo i ostala pravna lica osnovana u skladu sa posebnim zakonom;
4) novčana obaveza – iznos ugovorene naknade naveden u ugovoru, fakturi ili drugom odgovarajućem zahtevu za isplatu, uključujući direktne troškove nabavke;
5) faktura – dokument kojim se obračunava naknada za isporuku dobara, odnosno pružanje usluga u komercijalnim transakcijama;
6) privremena ili okončana situacija – dokument kojim se obračunava naknada za izvršene građevinske i investicione radove, i predstavlja odgovarajući zahtev za isplatu;
7) neizmirena novčana obaveza u roku – novčana koja nije isplaćena poveriocu u ugovorenom ili zakonskom roku, ako ugovorom rok nije predviđen ili nema ugovora u pisanoj formi;
8) kamata za neizmirenu novčanu obavezu u roku – zatezna kamata na novčanu obavezu koja nije isplaćena u ugovorenom ili zakonom predviđenom roku.
1. Predmet zakona
Ovim zakonom, kako je rečeno, u cilju sprečavanja neizmirenja novčanih obaveza u roku, uređuju se rokovi izmirenja novčanih obaveza u komercijalnim transakcijama između javnog sektora i privrednih subjekata, odnosno između privrednih subjekata.
Međutim, odredbe ovog Zakona ne primenjuju se na privredne subjekte nad kojima je otvoren postupak stečaja, u komercijalnim transakcijama u kojima su ovi privredni subjekti dužnici. Takođe, odredbe Zakona ne primenjuju se do 1. januara 2014. god. ni na privredne subjekte koji su u postupku restrukturiranja, u komercijalnim transakcijama u kojima su ovi privredni subjekti dužnici.
2. Rokovi izmirenja novčanih obaveza
Rok za izmirenje novčanih obaveza počinje da teče prvog narednog dana:
1) od dana kada je dužnik primio fakturu, odnosno drugi zahtev za plaćanje od poverioca koji je ispunio svoju ugovorenu obavezu; ili
2) od dana kada je poverilac ispunio svoju obavezu, ukoliko nije moguće utvrditi dan prijema fakture ili drugog odgovarajućeg zahteva za isplatu, ili ako je dužnik primio fakturu ili drugi odgovarajući zahtev za isplatu pre nego što je poverilac ispunio svoju ugovorenu obavezu; ili
3) od dana isteka roka za pregled predmeta obaveze, ako je ugovorom ili zakonom predviđen određeni rok za takav pregled, a dužnik je primio fakturu ili drugi odgovarajući zahtev za isplatu pre isteka tog roka, u skladu sa ugovorom (rok za pregled predmeta obaveza ne može biti duži od 30 dana od dana prijema robe ili izvršene usluge, izuzev ako je u izuzetno opravdanim slučajevima ugovoren duži rok).
Rokovi izmirenja novčanih obaveza propisani su različito.
Članom 3. Zakona predviđeno je da se ugovorom između privrednih subjekata ne može predvideti rok za izmirenje novčanih obaveza duži od 60 dana, a ako ugovorom nije predviđen rok ili ukoliko ne postoji pisani ugovor, ili ukoliko je ugovoren duži rok od propisanog, dužnik je dužan da bez prethodne opomene izmiri novčanu obavezu u roku od najkasnije 60 dana.
Izuzetno, ugovorom između privrednih subjekata može se predvideti:
– rok do 90 dana, ukoliko ugovorene obaveze zahtevaju isplatu u ratama za isporučenu robu, odnosno pružene usluge, i to da najmanje 50% novčane obaveze mora biti isplaćeno zaključno sa istekom polovine tako ugovorenog roka, a ostatak do isteka tog roka.
– duži rok, uz obavezu da dužnik obezbedi plaćanje u ugovorenom roku predajom poveriocu bankarske garancije koja sadrži klauzule: „neopoziva”, „bezuslovna”, „naplativa na prvi poziv bez prigovora” ili avalirane menice od strane banke kao obezbeđenje duga.
Takođe, izuzetno, ugovorom između poljoprivrednog gazdinstva ili zemljoradničke zadruge i drugog privrednog subjekta, kada je dužnik registrovano poljoprivredno gazdinstvo ili zemljoradnička zadruga mogu se ugovoriti duži rokovi u posebnim slučajevima (nabavka repromaterijala za obavljanje osnovne delatnosti, i to za semenski i sadni materijal, zaštitna sredstva i đubrivo).
Dalje, prema članu 4. Zakona, u ugovornom odnosu između javnog sektora i privrednih subjekata:
– kada je javni sektor dužnik, ugovorom se ne može predvideti rok duži od 45 dana;
– kada je dužnik privredni subjekt, rok za izmirenje novčanih obaveza ne može biti duži od 60 dana (bilo to predviđeno ugovorom ili ne, i bez prethodne opomene).
Zakon kaže i da se, izuzetno, ugovorom između javnog sektora i privrednih subjekata može predvideti rok za izmirenje novčanih obaveza do 90 dana u slučaju kada je dužnik Republički fond za zdravstveno osiguranje, odnosno korisnik sredstava Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje u smislu zakona kojim se uređuje budžetski sistem.
Međutim, u kasnijim odredbama Zakona (član 16.) u slučaju kada su subjekti javnog sektora dužnici, i ovi rokovi su naknadno pomereni, pa se za Republički fond za zdravstveno osiguranje, odnosno korisnika sredstava Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje uvodi postepeno skraćivanje roka u ugovornom odnosu sa privrednim subjektima:
1) od 31. marta 2013. godine do 31. decembra 2013. godine – rok ne može biti duži od 150 dana;
2) od 1. januara 2014. godine do 31. decembra 2014. godine – rok ne može biti duži od 120 dana;
3) od 1. januara 2015. godine u potpunosti se primenjuju odredbe Zakona.
3. Naknada za kašnjenje i kamate
Članom 5. Zakona uvodi se i posebna naknada za kašnjenje, pa tako poverilac u roku od tri godine od dana isteka roka dospelosti novčane obaveze, ima pravo da od dužnika zahteva naknadu za kašnjenje u ispunjavanju novčane obaveze u iznosu od 20.000 dinara, za slučaj da novčana obaveza nije izmirena u rokovima utvrđenim Zakonom. Pravo na ovu naknadu, ne isključuje pravo na naknadu troškova koje poverilac može da potražuje na osnovu ugovora ili drugih propisa. Ova naknada ne obuhvata ni troškove izvršenja.
Dalje, na novčane obaveze koje nisu izmirene u rokovima utvrđenim odredbama Zakona, obračunava se i plaća kamata u visini utvrđenoj zakonom kojim se uređuje zatezna kamata (zatezna kamata). Pravo na kamatu poverilac ima pod uslovom da je ispunio sve ugovorene obaveze, a ako je dužnik delimično izmirio obaveze u propisanim rokovima, kamata se plaća samo na neizmireni deo.
4. Nadzor
Nadzor nad sprovođenjem Zakona:
– između korisnika sredstava budžeta i privrednih subjekata u komercijalnim transakcijama u kojima su ti korisnici dužnici, vrše Uprava za trezor odnosno nadležni trezori (pokrajinski i lokalni) u zavisnosti od toga u kom konsolidovanom računu trezora se vode računi tih korisnika.
– u komercijalnim transakcijama između privrednih subjekata vrši ministarstvo nadležno za poslove finansija.
Ministar nadležan za poslove finansija, u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog Zakona, treba da donese akte kojima se uređuje način i postupak vršenja nadzora nad sprovođenjem Zakona.
5. Sudski postupci
Članom 10. Zakona predviđeno je da se sudski postupak izvršenja neizmirenih novčanih obaveza, definisanih ovim Zakonom, vrši uz primenu načela hitnosti postupanja a predlog o izvršenju, koji poverilac podnosi sudu, sačinjava se u skladu sa zakonom koji uređuje izvršenje i obezbeđenje.
Izvršni poverilac ima pravo da zahteva naknadu za kašnjenje u iznosu propisanom ovim zakonom.
Sud po službenoj dužnosti dostavlja organu, koji vrši nadzor nad primenom ovog zakona, pravnosnažno rešenje o izvršenju, a radi pokretanja prekršajnog postupka.
6. Kazne
Zakon (član 12.) predviđa i novčane kazne za prekršaj, odnosno neizmirenje novčane obaveze u rokovima utvrđenim Zakonom:
– od 100.000 do 2.000.000 din. za pravno lice, odnosno privredni subjekt ili subjekt javnog sektora;
– od 10.000 do 500.000 din. za preduzetnika;
– od 10.000 do 150.000 din. za fizičko lice koje je nosilac poljoprivrednog gazdinstva;
– od 5.000 do 150.000 din. za odgovorno lice u javnom sektoru (ministar, nadležni pokrajinski sekretar, gradonačelnik, predsednik opštine, direktor javnog preduzeća, odnosno rukovodilac drugog subjekta javnog sektora);
– od 5.000 do 150.000 din. za zastupnika privrednog društva, zadruge i ostalih pravnih lica.
7. Komentar autora
Ne želeći da sumnjamo u dobru nameru tvoraca Zakona, ovde moramo uputiti par zamerki.
Prvo i osnovno pitanje je, zbog čega je donet ovaj propis?
Recimo, privredni subjekti nad kojima je otvoren postupak stečaja su u povlašćenom položaju, jer ono što je zakonodavac zaboravio, činjenica je da ti privredni subjekti, osim ranijih dugova koji su ušli u postupak stečaja, mogu da prave i nove, jer mogu da posluju i zaključuju poslove dok su u postupku stečaja, tako da odlazak u stečaj može biti izvanredan slučaj izigravanja zakona. I privredni subjekti u postupku restrukturiranja su u povlašćenom položaju, ali sa ograničenim trajanjem, tako da to nećemo dalje komentarisati.
U pogledu odredbi o rokovima, postavlja se i pitanje, čemu postavljanje striktnih rokova, pa onda definisanje širokih izuzetaka? Do čega to dovodi u praksi?
Međutim, spornije pitanje je cilj ovog zakona – sprečavanje neizmirenja novčanih obaveza u roku. Pitamo se, zar to ne bi trebalo rešavati u postupcima izvršenja i prinudne naplate, i zar to ne bi trebalo da zavisi od funkcionisanja pravosudnog sistema. Ovako, umesto principijelnog uspostavljanja efikasnog sistema, ponovo imamo slučaj da se u pokušaju rešavanja problema sprovođenja postojećih propisa donose novi, koji će naići na iste takve probleme, jer će ih isti (neefikasni) organi izvršavati. Samo usvajanje nekog propisa ne znači ništa, bitna je njegova primena. U krajnjem ishodu, kao i uvek, domašaj nekog propisa zavisi od ljudi koji ga sprovode.
U uporednoj praksi, na koju se zagovornici zakona pozivaju, ima različitih rešenja, ali se ona prvenstveno odnose na javni sektor, odnosno na korisnike budžetskih sredstva i njihove obaveze. Ograničavanje slobode ugovaranja u privredi je, u najmanju ruku, diskutabilno. Ako je to interes privrednika, ko ima pravo da mu zabrani da slobdno ugovori naplatu svog potraživanja. To je njegov novac. Interes države na ovom polju, osim uspostavljanja stabilnog privrednog okruženja, može biti brža naplata fiskalnih potraživanja koja su u nekoj vezi sa komercijalnim transakcijama, mada ako pogledamo, recimo odedbe o naplati PDV, to nema nekog opravdanja. Ali, ako znamo da je kod nas država, odnosno javni sektor najveći dužnik, a taj sektor se odredbama Zakona uglavnom izuzima od ovih rokova, postavlja se pitanje čemu onda ovaj propis. Da nametne privredi veće obaveze i da sprečava ugovaranje?
Prema Zakonu o obligacionim odnosima, strane u obligacionim odnosima su slobodne, u granicama prinudnih propisa, javnog poretka i dobrih običaja, da svoje odnose urede po svojoj volji. S tim u vezi, ovaj Zakon bi bio u kategoriji prinudnih propisa, kojima se ograničava sloboda ugovaranja, ali je pitanje svrsishodnosti toga. Dalje, strane u obligacionom odnosu su ravnopravne, a ovde vidimo da je javni sektor malo “ravnopravniji”. Možemo postaviti i pitanje ustavnosti ovog zakona, jer prema odredbama važećeg Ustava, ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine. Svi imaju jednak pravni položaj na tržištu, preduzetništvo je slobodno, a može se ograničiti zakonom samo radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti Republike Srbije. Ako se odredbe Zakona odnose na privredne subjekte koji deluju na tržištu u cilju sticanja profita, pitamo se o kakvoj se zaštiti zdravlja ljudi, životne sredine, prirodnih bogatstava i bezbednosti Republike Srbije ovde radi?
Diskutabilna je i Zakonom uvedena posebna naknada za kašnjenje koja se može zahtevati mimo zatezne kamate, a sa kojom tek ima problema, o čemu ćemo se baviti u posebnom tekstu. Samo ćemo reći da je ceo problem (po mišljenju autora ovog teksta) u tumačenju prirode zatezne kamate, odnosno da li se radi o kazni za neizvršavanje obaveza ili običnoj naknadi štete koja nastaje protekom vremena usled inflacije. Ako se u strartu zauzme stav prema ovom pitanju, onda je način obračuna tehničko pitanje, koje, podvlačimo, mora biti precizno definisano (procenat, period …), a ne prepušeno tumačenju.
Dalje, neizmirenje novačane obaveze u roku, proglašeno je za prekršaj. Da podsetimo, prema Zakonu o prekršajima, prekršaj je je protivpravna skrivljeno izvršena radnja koja je propisom nadležnog organa određena kao prekršaj, a nema prekršaja ukoliko je isključena protivpravnost ili krivica iako postoje sva bitna obeležja prekršaja. Dakle, ne mora uvek postojati namera da se nešto ne plati, to može biti i sticaj okolnosti, ali kako je to u Zakonu postavljeno, ispada da sam istek roka definiše prekršaj. Ovo ustvari znači da će prekršajni sudovi imati pune ruke posla i verovatno mnogo spornih situacija u pogledu ustanovljenja prekršajne odgovornosti.
Na kraju, pitamo se, da li je ovde problem ponovo u neukosti (nedostatku formalnog pravnog obrazovanja) pisaca propisa? Jedna stvar je ideja o uređenju određenih društvenih odnosa, a sasvim druga pravnička redakcija teksta, koja ima svoja pravila (razumevanje, značenje pojmova, definicije, upućivanje, rokovi, primena…). Nijedan propis ne može postojati sam za sebe, već je deo nekog sistema i ne sme biti u koliziji sa drugim propisima, a njegove odredbe moraju biti jasne i primenjive.