Sporna pitanja kod ostvarivanja prava na naknadu troškova prevoza

Pravo zaposlenog na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada (pravo na naknadu troškova prevoza) predstavlja još jedno u nizu prava po osnovu rada koje u praksi stvara brojne dileme kod zaposlenih usled čega dolazi do pokretanja sporova u kojima postupajući sudovi zauzimaju različite stavove o istom pravnom pitanju što ukazuje da suština i ostvarivanje ovog prava, osim što izaziva nedoumice kod zaposlenih, predstavlja i razlog stvaranja poprilično neujednačene sudske prakse, što će biti tema ovog komentara.

Zakonska definicija

Pravo zaposlenog na naknadu troškova prevoza regulisano je članom 118. stav 1. tač. 1) Zakona o radu (“Sl. glasnik RS”, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017-OUS i 113/2017) – u daljem tekstu: Zakon, u kome se navodi da:

„Zaposleni ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, i to:

1) za dolazak i odlazak sa rada, u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju, ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz;“….

dok se u stavu 3. istog člana navodi:

„Promena mesta stanovanja zaposlenog nakon zaključenja ugovora o radu, ne može da utiče na uvećanje troškova prevoza koje je poslodavac dužan da naknadi zaposlenom u trenutku zaključenja ugovora o radu, bez saglasnosti poslodavca.“

Iz navedenog proizilazi da se predmetno pravo bliže uređuje opštim aktom (kolektivnim ugovorom ili pravilnikom o radu) i ugovorom o radu. Istim se utvrđuju kriterijumi i merila za isplatu ovih troškova, odnosno uslovi i način obezbeđenja naknade ovih troškova, te se tako može utvrditi udaljenost do koje se obezbeđuje naknada ovih troškova, može se precizirati vrsta prevoza za dolazak na rad i odlazak sa rada, predvideti mogućnost obezbeđenja mesečne karte za javni prevoz ili sopstvenog prevoza poslodavca, način isplate naknade troškova prevoza i sl.

U praksi je bilo slučajeva da su pojedine jedinice lokalne samouprave svojim odlukama određivale uslove za ostvarivanje prava na povlašćen prevoz u javnom gradskom i prigradskom saobraćaju, uz navođenje korisnika koji ostvaruju ovo pravo. Ustavni sud, kome su podnete inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti ovih odluka, je u svojim odlukama konstatovao da „jedinica lokalne samouprave ne može da uređuje uslove pod kojima se ovo pravo ostvaruje, pošto se ti uslovi, na osnovu člana 118. stav 1. tačka 1) Zakona o radu, uređuju kolektivnim ugovorom ili pravilnikom o radu…“.

U situaciji da poslodavac opštim aktom ili ugovorom o radu ne uredi bliže pitanje naknade troškova prevoza, neposredno će se primeniti odredbe zakona kojima je ovo pravo regulisano. Naime, zaposleni ima pravo na naknadu troškova prevoza po samom zakonu, nezavisno od činjenice da li je to pravo bliže uređeno opštim aktom ili ugovorom o radu, s obzirom da sam zakon definiše visinu te naknade (u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju) a koja se činjenica vrlo lako može utvrditi i dokazati. Naravno, neophodno je postojanje stvarnih troškova povezanih sa dolaskom zaposlenog na rad i odlaskom sa rada u mesto stanovanja.

Identičan stav usvojen je na sednici Građanskog odeljenja Vrhovnog kasacionog suda, aprila 2016. godine:„… sam zakon je dao i uslove i kriterijume za ostvarivanje prava pa i ako poslodavac to svojim aktom bliže ne uredi zakon se može neposredno primeniti jer je cena prevozne karte u javnom saobraćaju od mesta stanovanja do mesta rada zaposlenog činjenično pitanje …. bez obzira da li je poslodavac svojim opštim aktom regulisao pravo zaposlenom na troškove prevoza, on na njih ima pravo. Naravno da se mora sprečiti zloupotreba ovog prava koja može da nastane ako naknadu troškova traži zaposleni koji te troškove i nema (stanuje u blizini mesta rada i na posao dolazi pešice, koristi službeni automobil i slično).“.

Radi povlačenja paralele, ukazaću da u slučaju prava na jubilarnu nagradu i solidarnu pomoć ne bi moglo doći do neposredne primene zakonskih normi iako su i navedena prava propisana zakonom, ali je razlika u samoj formulaciji prava. Dok se kod naknade troškova prevoza propisuje da zaposleni ima pravo na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada (poslodavac je dužan da omogući zaposlenom ostvarivanje ovog prava), dotle se kod jubilarne nagrade i solidarne pomoći ostavlja poslodavcu „na volju“ da ovo pravo utvrdi opštim aktom odnosno ugovorom o radu zavisno od raspoloživih sredstava i drugih okolnosti (poslodavac nema obavezu da omogući ostvarivanje ovog prava, već može ako želi).

Izneto se potvrđuje na konkretnim primerima sudske prakse. Građansko odeljenje Apelacionog suda u Kragujevcu zauzelo je sledeće pravno shvatanje: „Shodno članu 1. Zakona o radu prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa mogu se uređivati isključivo zakonom, opštim aktom, pod kojim se podrazumevaju kolektivni ugovor i pravilnik o radu i ugovorom o radu, a ne odlukom direktora preduzeća. Ukoliko kod poslodavca ne postoji opšti akt kojim bi bila normirana naknada troškova prevoza niti je to regulisano ugovorom o radu, to se na ovo pravo zaposlenih imaju neposredno primeniti odredbe člana 118. stav 1. tačka 1. Zakona o radu.“.

S druge strane u presudi Prvog osnovnog suda u Beogradu, br. 20-P1-1893/2012 od 4. decembra 2012. god. zauzet je stav da je „isplata jubilarne nagrade predviđena kao mogućnost, a ne kao pravo iz radnog odnosa. Ta mogućnost, međutim, postaje pravo ako se utvrdi opštim aktom, odnosno ugovorom o radu.“.

Trenutak sticanja prava

Pored činjenice da uslovi pod kojima se ostvaruje pravo na naknadu troškova prevoza moraju biti uređeni opštim aktom ili ugovorom o radu, veoma bitna činjenica jeste i trenutak sticanja tog prava. Da li se ovo pravo ostvaruje po automatizmu, samim aktiviranjem radnog odnosa, ili tek od trenutka nastanka stvarnih troškova povezanih sa dolaskom u mesto rada i povratkom sa rada u mesto stanovanja (prebivališta odnosno boravišta):

„Pravo zaposlenog na isplatu naknade troškova za dolazak i odlazak sa rada nije pravo koje svaki zaposleni ostvaruje po automatizmu, odnosno da mu izvesni iznos naknade troškova pripada samim tim što je u radnom odnosu, već je neophodno i stvarno postojanje tih troškova, da je zaposleni imao troškove koji su prouzrokovani realnom potrebom da u optimalnom vremenu stigne na mesto rada i da se nakon završetka rada vrati u mesto prebivališta, jer u suprotnom, kada bi se vršila isplata naknade troškova na ime dolaska i odlaska sa rada, a da ti troškovi realno ne postoje, taj vid primanja zaposlenog izgubio bi svoj smisao i karakter, te bi umesto nadoknade troškova za dolazak i odlazak sa rada koji su nužni i opravdani, zaposleni ostvarivao primanja koja bi imala izvesni oblik zarade, pored ugovorene i pripadajuće zarade.“ (Iz presude Osnovnog suda u Novom Sadu, br. P1 1189/2012 od 23. septembra 2013. godine, potvrđene presudom Apelacionog suda u Novom Sadu, br. Gž 3704/2013 od 18. februara 2014. god.).

Sa navedenim stavom suda se u potpunosti slažem. Međutim, ako se vratimo na zakonsku formulaciju stava 3. i ponovo je pažljivo pročitamo, konkretno, deo formulacije „…troškova prevoza koje je poslodavac dužan da naknadi zaposlenom u trenutku zaključenja ugovora o radu…“ reklo bi se da se prethodno izneta konstatacija o nemogućnosti ostvarivanja predmetnog prava po automatizmu opovrgava. Ako obaveza poslodavca da naknadi troškove prevoza zaposlenom nastaje u trenutku zaključenja ugovora kada zaposleni, realno, još uvek nema stvarne troškove, zar upravo to nije sticanje predmetne naknade po automatizmu, samim zaključenjem ugovora o radu (čak ne ni stupanjem na rad, što bi bilo logičnije).

Da ne ulazimo dublje u problematiku i tumačenje ovako (loše) postavljene zakonske formulacije kojom se posredno definiše trenutak sticanja prava na naknadu troškova prevoza, iako to možda nije bila namera zakonodavca, posebno jer se ugovor o radu zaključuje pre stupanja zaposlenog na rad, pri čemu se može dogoditi da uopšte ne dođe do stupanja na rad iz nekog (ne)opravdanog razloga i šta onda u tom slučaju?

Poslodavac jeste dužan da nadoknadi troškove prevoza, po kriterijumima i na način propisan opštim aktom odnosno ugovorom o radu, ali se ova njegova obaveza aktivira tek stupanjem zaposlenog na rad (nikako zaključenjem ugovora o radu), od kog trenutka zaposleni počinje da ima stvarne troškove povezane sa dolaskom i odlaskom sa rada.

Mesto stanovanja i mesto rada

Dva ključna pojma koja determinišu ostvarivanje ovog prava jesu mesto stanovanja (prebivališta ili boravišta) i mesto rada, odnosno sa njima povezana udaljenost i postojanje stvarnih troškova.

Najviše nedoumica, ali i prostor za zloupotrebu ovog prava, stvara upravo mesto stanovanja. Neretko se dešava da su zaposleni formalno prijavljeni na jednoj adresi, a da je mesto njihovog stvarnog prebivališta/boravišta na drugoj adresi. Za ostvarivanje ovog prava merodavno je mesto stvarnog naseljenja zaposlenog (centar njegovih životnih aktivnosti) nezavisno od toga gde je on formalno prijavljen sa prebivalištem. O navedenom se izjasnilo i Ministarstvo rada i socijalne politike u svom mišljenju br. 011-00-80/2010-02 od 11. marta 2010. godine: „zaposleni ima pravo na naknadu troškova prevoza u visini stvarnih troškova prevoza do udaljenosti utvrđene opštim aktom ili ugovorom o radu, bez obzira na mesto prebivališta u ličnoj karti.”.

Pored mesta stvarnog naseljenja, odlučujuća činjenica za ostvarivanje prava na naknadu troškova prevoza jeste i postojanje stvarnih troškova koji su povezani sa dolaskom i odlaskom zaposlenog sa rada. U pogledu stvarnih troškova, Apelacioni sud u Beogradu, u presudi br. Gž1 6988/2010 od 1. decembra 2010. god. zauzeo je sledeći stav:

„Navod žalbe da su tužioci dostavili dokaz da su radno angažovani izvan mesta prebivališta i da su zato bili prinuđeni da do mesta rada od mesta prebivališta putuju i da se vrate ali da nisu sačuvali vozne karte, jer su se u većini slučajeva do mesta rada prevozili sopstvenim prevozom trošeći sopstveni novac za gorivo ostaje pravno bez značaja. Na tužiocima je bio teret činjenične tvrdnje i dokaza da dokažu i da su imali stvarne troškove po osnovu dolaska na rad od mesta stanovanja i obratno. To tužioci nisu učinili zbog toga nezavisno od činjenice što im je mesto stanovanja u aa a mesto rada u S i po shvatanju ovoga suda nemaju pravo na naknadu troškova prevoza. Svrha naknade troškova za prevoz je da se zaposlenom pokriju troškovi koje je on stvarno imao radi dolaska na rad od mesta stanovanja i obratno. Radi toga nije dovoljno da je zasposleni u periodu potraživanja imao različito mesto stanovanja od mesta rada već je na zaposlenom i da dokaže da je imao troškove iz tog osnova što ovi tužioci nisu učinili.“.

Mnogi zaposleni, upravo zbog loše zakonske formulacije prava na naknadu troškova prevoza ili nekih drugih razloga (nedovoljne informisanosti o odredbama opšteg akta koji uređuje naknadu troškova prevoza), smatraju da im predmetno pravo pripada po automatizmu, samim aktiviranjem radnog odnosa i da na ostvarivanje istog ne utiče udaljenost mesta stanovanja i mesta rada i postojanje stvarnih troškova koji su opravdani i nužni. Potvrda za to jeste što zahteve za naknadu troškova prevoza podnose i zaposleni koji žive na stotinak metara udaljenosti od poslodavca, koji ne samo što nemaju potrebu za korišćenjem javnog prevoza, već na toj relaciji ne saobraća ni jedna linija gradskog prevoza. Po mom mišljenju, zaposleni koji živi u mestu rada na udaljenosti (od mesta rada) koja isključuje pravo na naknadu troškova prevoza, odnosno ako na konkretnoj relaciji uopšte ne saobraća javni prevoz, nema pravo na te troškove jer isti ne postoje i nisu opravdani (a ni nužni), te se njegova pretenzija za ostvarivanjem predmetnog prava može tumačiti kao zloupotreba istog.

Ministarstvo rada i socijalne politike se u svom mišljenju, br. 011-00-462/2009-02 od 16. juna 2009. godine, između ostalog dotaklo i ovog pitanja: „zaposleni koji živi u blizini sedišta poslodavca i nema potrebu korišćenja prevoza za dolazak na posao i odlazak sa posla, nema pravo na naknadu troškova po ovom osnovu, jer nema navedene troškove“.

Apelacioni sud u Nišu, u presudi br. 18Gž1 721/2012 od 11. maja 2012. godine, povodom ovog pitanja zauzeo je sledeći stav: „zaposleni koji živi u blizini sedišta poslodavca i nema potrebu korišćenja prevoza za dolazak na posao i odlazak sa posla, nema pravo na naknadu troškova po ovom osnovu, jer nema iskazane i realne troškove. Dakle, svrha troškova prevoza je da se zaposlenom nadoknade stvarni troškovi koje je zaposleni imao radi dolaska i odlaska sa rada.“.

Sasvim suprotan stav zauzeo je Vrhovni kasacioni sud u presudi br. Rev2 680/2016 od 19. maja 2016. god.: „…Kako ni citiranom odredbom Zakona o radu, kao ni Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u osnovnim i srednjim školama i domovima učenika, pravo na naknadu troškova nije uslovljeno rastojanjem od mesta prebivališta do radnog mesta, kao ni određenom kategorijom bolesti zaposlenog, sledi da pravo na naknadu troškova prevoza pripada svim zaposlenima, odnosno i onima koji ne koriste javni saobraćaj, već od kuće do radnog mesta dolaze sopstvenim automobilom ili pešice.“

S druge strane, imamo i primere gde zaposleni ima stvarne troškove prevoza ali mu je pravo na naknadu uskraćeno usled postojanja različitih činjenica. Jedan od takvih primera bio je povod za donošenje presude Apelacionog suda u Novom Sadu, br. Gž1 912/2012 od 23. aprila 2012. godine:

…Kao zaposleni u državnom organu tužilac ima pravo na naknadu troškova prevoza i to pravo ne može biti uskraćeno činjenicom da se radi o uniformisanom licu, koje ima službenu legitimaciju na osnovu koje ne plaća prevoz, kako se to u žalbi navodi. Tužena tokom postupka, a ni u žalbi ne pruža dokaze da je tužiocu prevoz bio obezbeđen na neki drugi način ili da je od njega traženo da podnese plaćene autobuske karte u spornom periodu kao dokaz nastalih troškova. Troškovi prevoza u funkciji su rada i obavljanja poslova radnog mesta, a tuženi ne pruža dokaze da tužilac u spornom periodu nije radio utvrđen broj radnih dana i da za tužioca nije nastala šteta u visini troškova prevoza.“

Promena mesta stanovanja

Kao što je navedeno na početku, Zakonom je propisano da promena mesta stanovanja zaposlenog, nakon zaključenja ugovora o radu, ne može da utiče na uvećanje troškova prevoza koje je poslodavac dužan da naknadi zaposlenom u trenutku zaključenja ugovora o radu, bez saglasnosti poslodavca. Navedena odredba, kao novina, uvedena je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o radu (“Sl. glasnik RS”, br. 75/2014).

Dakle, poslodavac nema obavezu da izmeni utvrđenu visinu naknade ovih troškova ukoliko zaposleni, nakon zaključenja ugovora o radu, promeni mesto stanovanja. Ovo u slučaju kada je usled promene mesta stanovanja došlo do uvećanja troškova prevoza. Da bi došlo do uvećanja naknade troškova prevoza potrebno je da za to postoji saglasnost poslodavca.

Zbog gore navedenih nedostataka formulacije stava 3. iz koje se izvodi trenutak nastanka obaveze naknade putnih troškova, daleko jednostavnije i jasnije bi zvučala npr. formulacija: Promena mesta stanovanja zaposlenog ne može, bez saglasnosti poslodavca, da utiče na uvećanje naknade troškova prevoza za koje zaposleni već ostvaruje naknadu prema poslednjem mestu stanovanja po osnovu kog je rešavano predmetno pitanje, ukoliko je ta relacija povoljnija za poslodavca. Navedeno je samo primer kako je drugačije moglo biti formulisano pitanje promene mesta stanovanja i njenog uticaja na visinu samog prava.

Pre navedenih izmena zakonsko rešenje bilo je drugačije te je u skladu sa njim Ministarstvo rada i socijalne politike, u svom mišljenju br. 011-00-119/2012-02 od 23. marta 2013. godine, zauzelo stav:„Ako je zaposleni u toku trajanja radnog odnosa promenio mesto stanovanja i o tome obavestio poslodavca, naknada troškova prevoza obezbeđuje se prema novoj adresi, u skladu sa napred navedenom odredbom Zakona i pod uslovima i na način predviđen opštim aktom ili ugovorom o radu.

Prema tome, za ostvarivanje prava na naknadu troškova prevoza za dolazak i odlazak sa rada relevantna je adresa stanovanja (prebivališta, odnosno boravišta) zaposlenog. Ako je adresa stanovanja koja je upisana u ugovoru o radu promenjena u toku trajanja radnog odnosa, zaposleni ima pravo na naknadu troškova prevoza prema novoj adresi, a po obaveštavanju poslodavca o promeni adrese i dostavljanja relevantnog dokaza o tome. Okolnost da je u ugovoru o radu navedena adresa prebivališta, odnosno boravišta zaposlenog u momentu zaključivanja ugovora o radu i da ovaj podatak nije izmenjen posle selidbe zaposlenog, nije od uticaja za ostvarivanje navedenog prava.”

Međutim, opravdano se nameće pitanje, koja su ovlašćenja poslodavca u slučaju kada, usled promene mesta stanovanja nakon zaključenja ugovora o radu, dođe do umanjenja troškova prevoza. S druge strane, da li je zaposleni u tom slučaju dužan da prijavi promenu mesta stanovanja s obzirom da pomenuta činjenica direktno utiče na visinu njegovog prava, u ovom slučaju na njegovu štetu? Zakonom ova situacija nije propisana, očigledno je ostavljeno poslodavcu da opštim aktima odnosno ugovorom o radu propiše postupanje u konkretnoj situaciji kao i posledice nečinjenja tj. propusta zaposlenog da poslodavcu prijavi promenu mesta stanovanja.

Ukoliko poslodavac ima saznanja da je zaposleni promenio mesto stanovanja, a o kojoj činjenici ga zaposleni nije obavestio, pri čemu promenu nije formalno izvršio u ličnoj karti što bi poslodavcu moglo poslužiti kao dokaz, jedino što poslodavcu stoji na raspolaganju u datoj situaciji jeste da od zaposlenog zahteva dostavljanje dokaza o troškovima prevoza odnosno da ga upozori na postojanje razloga za otkaz ALI ISKLJUČIVO ukoliko je opštim aktom ili ugovorom o radu propisao obavezu zaposlenog da blagovremeno prijavi svaku promenu koja je od uticaja na konkretno pravo odnosno obim korišćenja tog prava, odnosno ako je propisao da će se propuštanje navedene obaveze smatrati povredom radne obaveze koja ujedno predstavlja i otkazni razlog. U suprotnom, nema načina da sankcioniše ponašanje zaposlenog niti može svojevoljno, bez saglasnosti zaposlenog, da umanji visinu predmetne naknade. Teret dokazivanja je na poslodavcu.

Svakako je najispravnije da obe strane postupaju u duhu dobrih poslovnih običaja i u skladu sa načelom savesnosti i poštenja. Međutim, kako u praksi postoje različita postupanja to se ovaj komentar bavi sagledavanjem predmetnog prava iz različitih uglova.

Visina naknade troškova prevoza i dokazivanje nastalih troškova

Zakonom je propisano da zaposleni ima pravo na naknadu troškova prevoza u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju, ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz.

Dakle, poslodavac može nadoknaditi troškove prevoza kupovinom mesečne karte za javni prevoz ili u gotovom novcu u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju, ukoliko nije obezbedio sopstveni prevoz. Sam pojam „sopstveni prevoz“ Zakonom nije definisan, pod njim se obično podrazumeva prevoz koji poslodavac organizuje na bilo koji način koji je racionalan i omogućava zaposlenom dolazak i odlazak sa rada. To može biti prevoz vozilom koje obezbedi poslodavac (automobil, kombi, autobus), angažovanjem drugog prevoznika ili na drugi adekvatan način.

Ovakva zakonska formulacija visine naknade troškova prevoza preuzeta je (uglavnom) u velikom broju posebnih kolektivnih ugovora, kao primer navodim samo neke od najvažnijih:

PKU za zaposlene u osnovnim i srednjim školama i domovima učenika („Sl. glasnik RS“, br. 21/2015) u članu 26. stav 1. i 2. propisuje:

„Zaposleni ima pravo na naknadu za dolazak i odlazak sa rada, u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju (gradski, prigradski, međugradski), koja mora biti isplaćena do petog u mesecu za prethodni mesec, ukoliko nije obezbedio sopstveni prevoz. Ukoliko je peronska karta uslov korišćenja prevoza, smatra se da je ista sastavni deo troškova prevoza.

Na zahtev zaposlenog poslodavac je dužan da zaposlenom obezbedi mesečnu kartu za dolazak i odlazak sa rada, ukoliko nije obezbedio sopstveni prevoz.“

PKU za zaposlene u ustanovama predškolskog vaspitanja i obrazovanja čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 43/2017) u članu 40. propisuje između ostalog da zaposleni ima pravo na naknadu troškova:

„za dolazak i odlazak sa rada, u visini punog iznosa prevozne karte u javnom – gradskom, prigradskom, odnosno međugradskom saobraćaju, koja mora biti isplaćena do petog u mesecu za prethodni mesec. Ukoliko je peronska karta uslov korišćenja prevoza, smatra se da je ista sastavni deo troškova prevoza.“.

PKU za zdravstvene ustanove čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 1/2015) u članu 102. propisuje da zaposleni ima pravo na naknadu troškova:

„za dolazak i odlazak sa rada u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju, ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz, u skladu sa kolektivnim ugovorom kod poslodavca, pravilnikom o radu i ugovorom o radu.“

PKU za državne organe („Sl. glasnik RS“, br. 25/2015, 50/2015-Aneks, 20/2018 i 34/2018) u članu 45. propisuje:

„Poslodavac je dužan da zaposlenom nadoknadi troškove prevoza za dolazak na rad i za odlazak sa rada u visini cene mesečne pretplatne karte u gradskom, prigradskom, odnosno međugradskom saobraćaju, odnosno, ako ne postoji saobraćaj do mesta rada zaposlenog, da organizuje prevoz za dolazak i odlazak sa rada, da nadoknadi troškove prevoza zaposlenom u visini od 10% cene goriva po pređenom kilometru ili da na drugi način obezbedi naknadu troškova prevoza, a sve u skladu sa sredstvima obezbeđenim za ove namene, vodeći računa o principu ekonomičnosti raspolaganja finansijskim sredstvima.“.

Može se zaključiti da su definicije manje više slične, uz preciziranje pojedinih činjenica koje se odnose na datum isplate naknade (mora biti isplaćena do petog u mesecu za prethodni mesec), peronsku kartu (ako je uslov korišćenja prevoza, smatra se da je ista sastavni deo troškova prevoza), način obezbeđenja prevoza, nadoknadu troškova prevoza (u visini od 10% cene goriva po pređenom kilometru ili da na drugi način obezbedi naknadu troškova prevoza).

Ako se uzme u obzir datum isplate naknade – do petog u mesecu za prethodni mesec kao što je navedeno, zaključuje se da se isplata naknade troškova ne vrši unapred već po isteku meseca na osnovu stvarnih troškova i evidencije rada (slučaj kada se isplata vrši u novcu), dok u slučaju zaposlenih koji su se opredelili za naknadu u vidu mesečne karte za prevoz, visina naknade troškova prevoza neće biti uslovljena vremenom provedenim na radu u toku meseca s obzirom da se mesečna karta kupuje unapred za predstojeći mesec, u kom trenutku poslodavac nema podatke o broju radnih dana i vremenu provedenom na radu za konkretnog zaposlenog.

Sudska praksa o ovom pitanju ima drugačiji stav: „pravo na naknadu troškova prevoza za dolazak na rad i odlazak sa rada priznato je zakonom i PKU, pri čemu ono nije uslovljeno dokazivanjem da su navedeni troškovi nastali. Ovo stoga što je smisao naknade troškova prevoza da se obezbedi prisustvo zaposlenog na radu, zbog čega se ona po pravilu isplaćuje unapred. Činjenica da je zaposleni radio podrazumeva da je na neki način stigao do mesta rada, što znači da ukoliko udaljenost do mesta rada pretpostavlja troškove dolaska zbog prevoza, aktivira se njegovo pravo na naknadu tih troškova, na šta se osnovano ukazuje i žalbom. U konkretnom slučaju, tužilje su međugradskim prevozom stizale u NS na stajalištu kod DP, odakle do mesta rada nesumnjivo ima više od 1 km (5-6 stanica), što znači da su i ove tužilje kao i tužilje kojima je tužbeni zahtev usvojen, imale potrebu za prevozom. Stoga razlog zbog kojeg su ovu razdaljinu one prelazile peške, nije u tome što nisu imale potrebu za prevozom, već može biti upravo u činjenici što im tuženi nije isplatom naknade troškova omogućio korištenje gradskog prevoza.“ (Iz presude Apelacionog suda u Novom Sadu, br. Gž1 100/2016 od 20. aprila 2016. god.)

Interesantan je stav suda da pravo na naknadu troškova prevoza nije uslovljeno dokazivanjem da su navedeni troškovi nastali jer činjenica da je zaposleni radio podrazumeva da je na neki način stigao do mesta rada. Tumačenjem navedenog izvodi se zaključak da samo prisustvo zaposlenog na radu aktivira njegovo pravo na nadoknadu troškova, ukoliko udaljenost do mesta rada pretpostavlja troškove dolaska zbog prevoza, te da nije potrebno te troškove dokazivati jer se podrazumeva da su nastali.

Zahtev za ostvarivanje prava na naknadu troškova prevoza

Postavlja se pitanje da li je za ostvarivanje prava na naknadu troškova prevoza, kao preduslov, neophodno podnošenje zahteva od strane zaposlenog ili je poslodavac dužan da, nezavisno od postojanja zahteva, obračuna i isplati predmetnu naknadu u skladu sa Zakonom odnosno opštim aktom ili ugovorom o radu.

Podnošenje zahteva nije preduslov za ostvarivanje prava na naknadu troškova prevoza jer je poslodavac dužan da zaposlenom nadoknadi troškove prevoza iako zaposleni nije podneo zahtev s obzirom da mu predmetno pravo pripada po samom Zakonu. Ukoliko poslodavac ne ispuni zakonsku obavezu, a stvarni putni troškovi postoje, zaposleni svoje pravo može ostvariti sudskim putem, uz dostavljanje dokaza o postojanju troškova prevoza.

Vrhovni kasacioni sud je u presudi br. Rev2 680/2016 od 19. maja 2016. god. izneo stav da „ostvarivanje ovog prava nije uslovljeno obavezom zaposlenog da se posebnim zahtevom obrati tuženoj radi priznavanja troškova prevoza, jer ta obaveza nije propisana ni zakonom ni Posebnim kolektivnim ugovorom, a ni ugovorom o radu, pa se u konkretnom slučaju neposredno imaju primeniti odredbe zakona i navedenog Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u osnovnim i srednjim školama i domovima učenika.“.

Apelacioni sud u Kragujevcu, u presudi br. Gž1 2933/2010 od 19. avgusta 2010. godine, takođe zauzima identičan stav: „prvostepeni sud je pravilno primenio materijalno pravo nalazeći da stoji obaveza tuženog da tužiocu isplati u celini troškove koje je tužilac kao nužne imao za dolazak na rad, bez obzira što nije podnosio zahtev za naknadu troškova, na osnovu odredbi čl. 51. Zakona o radnim odnosima u državnim organima, čl. 14. Uredbe o naknadama i drugim primanjima zaposlenih u državnim organima, izabranim, odnosno postavljenim licima, čl. 3. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika i čl. 41. st. 1. Opšteg kolektivnog ugovora a navedeni propisi ne predviđaju obavezu zaposlenog, da za ostvarivanje prava na troškove prevoza, koja mu pripadaju po osnovu rada, mora da podnese poseban zahtev kao i dokaz da je iste zaista imao.“.

Međutim, suprotno gledište izneto je u Odluci Ustavnog suda broj Už-5902/2014 u kojoj se ističe: „da je nesumnjivo da navedene odredbe člana 118. stav 1. tačka 1) Zakona o radu i člana 25. PKU za zaposlene u osnovnim i srednjim školama i domovima učenika propisuju pravo zaposlenog na isplatu naknade na ime troškova prevoza; da je međutim svrha naknade troškova za prevoz da se zaposlenom pokriju troškovi koje je on stvarno imao radi dolaska na rad i odlaska sa rada; da je nesumnjivo da tužilac za utuženi period nije pružio bilo kakav dokaz o tome da je stvarne troškove i imao, odnosno da je imao stvarnu potrebu za korišćenjem prevoza; da tužena ističe da je realizacija prava na prevoz zaposlenih u direktnoj vezi sa visinom sredstava koja se u budžetu Grada odvajaju za ovu svrhu; da stoga tužena treba da Sekretarijatu za obrazovanje, kulturu, informisanje, sport i omladinu gradske uprave dostavi spiskove zaposlenih koji ispunjavaju uslove za ostvarivanje prava na naknadu troškova prevoza; da je nesporno da se tužilac u spornom periodu nije obraćao pismenim zahtevom tuženoj radi priznavanja prava na naknadu troškova, niti je dostavljao bilo kakve dokaze o potrebi korišćenja prevoza; da takve dokaze tužilac ne predlaže ni u ovom sporu; da je s obzirom na sve navedeno, prvostepeni sud pravilno zaključio da samo pozivanje na odredbu iz člana 118. Zakona o radi i člana 25. Posebnog kolektivnog ugovora ne predstavlja osnov za dosuđivanje tužiocu tražene naknade.“

Postojanje zahteva bilo bi neophodno u slučaju promene mesta stanovanja, kada dođe do uvećanja troškova prevoza, zatim u slučaju kada zaposleni želi da promeni vid isplate naknade troškova prevoza npr. da mu se umesto kupovine mesečne karte za prevoz isplaćuje naknada u novcu u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju i u drugim slučajevima propisanim opštim aktom ili ugovorom o radu.

Pravo zaposlenog na naknadu troškova prevoza za dane odsustvovanja sa rada

Kao sporno pitanje, a vezano za predmetnu temu, može se izdvojiti i pitanje – da li zaposleni ima pravo na naknadu troškova prevoza za dane kada odsustvuje sa rada usled godišnjeg odmora, plaćenog odsustva, privremene sprečenosti za rad usled bolesti i slično?

Sudska praksa je dala odgovor i na ovo pitanje. Apelacioni sud u Nišu, u presudi br. 18Gž1 721/2012 od 11. maja 2012. godine, zauzeo je stav da: „naknada troškova pripada zaposlenom samo za dane u kojima je dolazio na posao jer tada ima stvarne troškove, a za dane kada zaposleni odsustvuje sa rada usled godišnjeg odmora, bolovanja, plaćenog odsustva i slično, zaposleni nema pravo na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada, jer ih faktički nije ni imao.“.

Identično mišljenje ima i nadležno ministarstvo koje ističe da „naknada troškova pripada zaposlenom samo za dane u kojima je dolazio na posao, odnosno za dane kada je odsustvovao sa rada (bolovanje, plaćeno odsustvo, godišnji odmor i drugo) zaposleni nema pravo na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada.“

Diskriminacija u pogledu ostvarivanja prava na naknadu troškova prevoza

U praksi nisu retki ni primeri pokretanja parnica od strane zaposlenih koji su smatrali da su diskriminisani u pogledu ostvarivanja prava na naknadu troškova prevoza, ali ni primeri podnošenja inicijative Ustavnom sudu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti akata jedinice lokalne samouprave kojima je izvršena diskriminacija zaposlenih:

„Ustavni sud je, polazeći od sadržine odredbe člana 4. Sporazuma o naknadi troškova prevoza zaposlenih u oblasti obrazovanja i vaspitanja na teritoriji grada Subotice, utvrdio da su tom odredbom propisani uslovi pod kojima zaposleni ostvaruje pravo na naknadu troškova prevoza (udaljenost mesta stanovanja od škole) i da se zaposlenima koji naknadu troškova prevoza za dolazak i odlazak sa rada ostvaruju u dinarskom iznosu (gotovini) umanjuje naknada tih troškova u odnosu na cenu mesečne karte, a da je prema Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja (član 159. stav 2. tačka 5)), jedinica lokalne samouprave ovlašćena samo da obezbeđuje sredstva budžetu za prevoz zaposlenih u osnovnim i srednjim školama, bez prava da svojim aktom propiše uslove pod kojima zaposleni ostvaruje pravo na naknadu troškova prevoza i da pravi razliku između zaposlenih koji su se opredelili za mesečne karte i koji naknadu primaju u punom iznosu, odnosno u visini cene prevozne karte.“ (Odluka Ustavnog suda broj IUo-154/2011)

 „… Tužilac nije učinio verovatnim da je tuženi izvršio akt diskriminacije, shodno odredbi člana 45. stav 2. Zakona o zabrani diskriminacije, a shodno odredbi člana 223. stav 2. ZPP nije dokazao ni činjenicu: da je razlika u visini prava na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada, utvrđena navedenim Aneksom 1 Kolektivnog ugovora tuženog, između njega, kao zaposlenog koji je za vreme trajanja radnog odnosa promenio mesto prebivališta u odnosu na mesto prebivališta u kome je učešćem tuženog ili njegovih pravnih prethodnika rešavano njegovo stambeno pitanje, i ostalih zaposlenih koji za vreme trajanja radnog odnosa nisu menjali mesto prebivališta, napravljena zbog njegovih ličnih svojstava. S obzirom da tužilac nije dokazao navedene bitne činjenice, prvostepeni sud je, suprotno žalbenim navodima, pravilno zaključio da tuženi u odnosu na tužioca nije izvršio akt diskriminacije u oblasti rada, čija je zabrana propisana odredbom člana 8. Zakona o zabrani diskriminacije, jer po pitanju visine navedene naknade nije diskriminisan u odnosu na druge zaposlene…“. (Iz presude Apelacionog suda u Kragujevcu, Gž1 322/2013 od 5. marta 2013. god.)

Oporezivanje i uplata doprinosa po osnovu naknade troškova prevoza

Zakonom o porezu na dohodak građana, članom 18, definisan je neoporeziv iznos troškova prevoza za dolazak i odlazak sa rada u kome se, između ostalog, navodi da se ne plaća porez na zarade na primanja zaposlenog od poslodavca po osnovu naknade troškova prevoza za dolazak i odlazak sa rada – do visine cene mesečne prevozne karte u javnom saobraćaju, odnosno do visine stvarnih troškova prevoza, a najviše do 3.837 dinara mesečno.

Ukoliko poslodavac zaposlenom isplati iznos koji je viši od stvarnih troškova prevoza (konkretno 3.837 dinara), takvo primanje zaposlenog iznad visine stvarnih troškova ima tretman zarade i podleže plaćanju poreza na dohodak građana i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje po osnovu zarade.

Nadzor i kaznene mere

Nadzor nad primenom Zakona, drugih propisa o radnim odnosima, opštih akata i ugovora o radu, kojima se uređuju prava, obaveze i odgovornosti zaposlenih vrši inspekcija rada.

Inspektor je ovlašćen da vrši uvid u opšte i pojedinačne akte, evidencije i drugu dokumentaciju radi utvrđivanja relevantnih činjenica i da poslodavcu naloži preduzimanje konkretnih mera radi sprečavanja povreda zakona odnosno otklanjanja utvrđenih povreda zakona, podzakonskog akta, opšteg akta i ugovora o radu.

Ukoliko nađe da je poslodavac povredom izvršio prekršaj, inspektor podnosi zahtev za pokretanje prekršajnog postupka.

Poslodavac koji zaposlenom ne isplati naknadu troškova prevoza u skladu sa članom 118. Zakona, biće kažnjen novčanom kaznom i to: od 400.000 do 1.000.000 dinara – poslodavac sa svojstvom pravnog lica; od 100.000 do 300.000 dinara – preduzetnik i od 20.000 do 40.000 dinara – odgovorno lice u pravnom licu.

Sudska zaštita

Na sednici Građanskog odeljenja Vrhovnog kasacionog suda, 5. aprila 2016. god. zauzet je stav da „s obzirom da se radi o pravu koje zakon neposredno priznaje ali i utvrđuje kriterijume za njegovo ostvarivanje, to prethodno obraćanje poslodavcu nije uslov za sudsku zaštitu. Ima slučajeva kada zaposleni poslodavcu treba da dostavi neke podatke koji su bitni za ostvarivanje prava kao što su relacija na koju putuje do posla, cena prevozne karte i slično, ali se to ne može smatrati uslovom bez čijeg ispunjenja bi došlo do odbačaja tužbe kao preuranjene.“.

Rezime

Komentar je imao za cilj da ukaže na sporna pitanja sa kojima se zaposleni susreću skoro svakodnevno prilikom ostvarivanja prava na naknadu troškova prevoza, kao i na činjenicu da, iako naizgled nesporno pravo, ovo pravo predstavlja još jedno u nizu prava zbog koga se pokreću brojni sporovi i zauzimaju poprilično suprotni stavovi.

Prilikom sagledavanja prakse sudova različitih instanci povodom predmetnog pitanja, evidentno je da je ista vrlo neujednačena i nesaglasna u istim činjeničnim i pravnim situacijama. Upravo iz tog razloga, stvara se prostor za pisanje komentara kroz koje se ukazuje na manjkavosti pravnog sistema i konkretnih zakonskih rešenja koja su neprecizna, nejasna, neusklađena, a vrlo često i u koliziji sa normama drugih zakona koji uređuju isto pravno pitanje.

Sve navedeno stvara pravnu nesigurnost i neizvesnost, kako za zaposlene, tako i za poslodavce jer ne mogu predvideti ishod sporova iako je, vrlo često, sasvim jasno i razumno na kojim činjenicama treba zasnovati odluku i u skladu sa kojim aršinima. Međutim, sasvim je jasno i da iste merne jedinice u identičnim pravnim situacijama očigledno pokazuju različite vrednosti.

Napomena: Tekst je prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, broj 47-48, jul-avgust 2018. god.