Zastupanje od strane advokata iz Crne Gore koji nije upisan u imenik AKS (Ili hijerarhija Ustava, međunarodnog ugovora i zakona)

U jednoj od novijih odluka Ustavnog suda od  9. decembra 2021. godine zauzet je stav u vezi sa pitanjem da li advokat iz Crne Gore mora da bude upisan u advokatski imenik Advokatske komore Srbije da bi zastupao stranku pred sudovima Republike Srbije.

Takođe, možda još važnije, Ustavni sud zauzima jasan stav u pogledu hijerarhije Ustava, međunarodnih ugovora i zakona.

Drugačije stavove Ustavni sud nije ni mogao da zauzme, jer je odgovor na navedeno pitanje izričito propisan međunarodnim bilateralnim ugovorom potvrđenim od strane Republike Srbije, a hijerarhija domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata Ustavom Republike Srbije (i pre izmena Ustava – vidi dalje u tekstu), ali je problem što redovni sud nije upoznat da se potvrđeni međunarodni ugovor kao deo našeg zakonodavstva neposredno primenjuje.

Pre nego što izložimo stavove Ustavnog suda, navešćemo relevantne propise, odnosno odredbe kojima se ovaj sud vodio donoseći odluku koja je povod ovog teksta.

1. Relevantne odredbe

Ustavni sud odlučivao je u skladu sa odredbama Ustava Republike Srbije (“Sl. glasnik RS”, br. 98/2006) (u daljem tekstu: Ustav), pre Akta o promeni Ustava Republike Srbije („Sl. glasnik RS“, br. 115/21). Ustavni zakon za sprovođenje Akta o promeni Ustava Republike Srbije takođe je objavljen u („Sl. glasniku RS“, br. 115/21, prema kome se amandmani primenjuju od dana kada ih proglasi Narodna skupština. Narodna skupština je 9. februara 2022. god. donela Odluku o proglašenju Akta o promeni Ustava Republike Srbije i Odluku o proglašenju Ustavnog zakona za sprovođenje Akta o promeni Ustava Republike Srbije, koje su objavljene u „Sl. glasniku RS“, br. 16/22.

Dakle, navodimo odredbe Ustava koje su važile pre navedenih izmena.

Članom 16. stav 2. Ustava propisano je:

“Opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni su deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju. Potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom.”

Članom 142. stav 2. Ustava, koji uređuje načela sudstva, određeno je da su sudovi samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora.

Član 145. stav 2. Ustava propisuje:

“Sudske odluke se zasnivaju na Ustavu, zakonu, potvrđenom međunarodnom ugovoru i propisu donetom na osnovu zakona.”

Nakon izmena Ustava, ovo pravilo sadržano je u članu 144. koji propisuje:

“Sudija je nezavisan i sudi na osnovu Ustava, potvrđenih međunarodnih ugovora, zakona, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i drugih opštih akata, donetih u skladu sa zakonom.”

Članom 194. Ustava određeno da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven, da je Ustav najviši pravni akt Republike Srbije, da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom, da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije, da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom, kao i da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava.

Članom 2. Ugovora između Republike Srbije i Crne Gore o pravnoj pomoći u građanskim i krivičnim stvarima, potvrđenim zakonom koji je objavljen u „Sl. glasniku RS“ – Međunarodni ugovori, br. 1/2010 od 21. maja 2010. godine, propisano je:

“(1) Državljani jedne države ugovornice imaju jednaku pravnu zaštitu u postupcima pred sudovima i drugim organima druge države ugovornice kao i njeni državljani.

(2) Državljani jedne države ugovornice imaju na teritoriji druge države ugovornice slobodan pristup sudovima i drugim organima. Pred ovim organima oni mogu da zastupaju svoje interese, podnose zahteve i preduzimaju radnje pod istim uslovima kao i njeni sopstveni državljani.

(3) Odredbe st. 1. i 2. ovog člana primenjuju se i na pravna lica osnovana u skladu sa zakonima države ugovornice na čijoj se teritoriji nalazi njihovo sedište.

(4) Advokati upisani u advokatski imenik u jednoj od država ugovornica, mogu zastupati stranke u postupcima pred sudovima i drugim nadležnim organima druge države ugovornice.”

Članom 14. Zakona o advokaturi („Sl glasnik RS“, broj 31/2011 i 24/2012-OUS) propisano je:

“Strani državljanin može se upisati u upisnik A i upisnik B imenika advokata, ako se bavi advokaturom u matičnoj državi u skladu sa propisima te države i ako, u zavisnosti od vrste upisa, ispunjava uslove iz st. 2. i 3. ovog člana.

Za upis u upisnik A imenika advokata kandidat mora ispunjavati uslove iz člana 6. stav 1. tač. 4) do 10) ovog zakona.

Za upis u upisnik B imenika advokata kandidat mora, pored uslova iz stava 2. ovog člana, ispunjavati i uslove iz člana 6. stav 1. tačka 2) ovog zakona.

Uz zahtev za upis u upisnik A imenika advokata, advokat – strani državljanin je dužan da dostavi uverenje o državljanstvu države čiji je državljanin i potvrdu advokatske komore čiji je član o tome da u matičnoj državi ima status advokata, u izvorniku i overenom prevodu na srpski jezik, ne starije od tri meseca, kao i dokaze o ispunjenosti uslova iz člana 6. stav 1. tač. 4) do 7) i 9) ovog zakona.

Uz zahtev za upis u upisnik B imenika advokata, advokat – strani državljanin je dužan da, pored priloga iz stava 4. ovog člana, dostavi i dokaze o ispunjenosti uslova iz stava 3. ovog člana.

O upisu advokata – stranog državljanina obaveštava se nadležna advokatska komora u njegovoj matičnoj državi.”

2. Tok slučaja pre podnošenja ustavne žalbe

U ustavnoj žalbi je navedeno: da je podnosilac ustavne žalbe Stambena zgrada u Budvi, ulica V. broj … (u daljem tekstu: podnosilac prvog reda) podneo preko podnositeljke ustavne žalbe S. G. (podnositeljka drugog reda) Osnovnom sudu u Loznici predlog za izvršenje pravnosnažne presude Osnovnog suda u Cetinju; da je navedeni predlog za izvršenje odbačen sa obrazloženjem da advokati koji nisu upisani u imenik Advokatske komore Srbije nemaju pravo da zastupaju stranke pred sudovima Republike Srbije; da je to u suprotnosti sa međudržavnim ugovorom zaključenim između Republike Srbije i Crne Gore o pravnoj pomoći u građanskim i krivičnim stvarima iz 2009. godine, kojim je utvrđeno da advokati upisani u advokatski imenik u jednoj od država ugovornica, mogu zastupati stranke u postupcima pred sudovima i drugim nadležnim organima druge države ugovornice. Podnositeljka drugog reda smatra da je došlo i do povrede načela sadržanog u članu 17. Ustava, koje se odnosi na položaj stranaca.

Podnosilac prvog reda je podneo Osnovnom sudu u Loznici, preko punomoćnika, podnositeljke drugog reda – advokata iz Crne Gore, predlog za izvršenje radi naplate novčanog potraživanja na celokupnoj imovini dužnika, na osnovu pravnosnažne i izvršne presude Osnovnog suda u Cetinju P. 763/2015 od 8. jula 2016. godine.

Osporenim rešenjem Osnovnog suda u Loznici Ii. 613/18 od 26. septembra 2018. godine navedeni predlog je odbačen kao nedozvoljen.

Postupajući po žalbi izvršnog poverioca, Viši sud u Šapcu je doneo osporeno rešenje Gž. 1122/2018 od 30. oktobra 2018. godine kojim je odbio kao neosnovanu žalbu i potvrdio prvostepeno rešenje. U obrazloženju ovog rešenja je, pored ostalog, navedeno: da isticanje žalbe da su odredbom člana 14. Zakona o advokaturi propisani uslovi za upis u advokatski imenik Advokatske komore Srbije stranih državljana, a ne uslovi za zastupanje pred sudovima i drugim državnim organima Republike Srbije licima koja su kao advokati upisani u imenik Advokatske komore druge države, u konkretnom slučaju Crne Gore, neosnovani, jer je Zakonom o advokaturi koji je „stupio na snagu 11.05.2011. godine“ propisano da se pravo na bavljenje advokaturom u Republici Srbiji stiče donošenjem odluke o upisu u imenik advokata i polaganjem zakletve i da i strani državljani mogu da se upišu u imenik Advokatske komore Srbije pod uslovom da ispunjavaju uslove iz člana 14. Zakona o advokaturi; da Zakon o advokaturi uopšte ne propisuje uslov uzajamnosti za zastupanje pred sudovima i drugim državnim organima Republike Srbije, bez obzira na činjenicu što je zaključen Ugovor između Republike Srbije i Crne Gore o pravnoj pomoći u građanskim i krivičnim stvarima („Sl. glasnik RS“, br. 1/2010 od 21. maja 2010. god.), pa je počev od 17. maja 2011. godine neophodno da svaki strani državljanin, da bi zastupao stranke pred sudovima i drugim državnim organima u Republici Srbiji, bude upisan u imenik Advokatske komore u skladu sa zakonskim uslovima; da punomoćnik izvršnog poverioca, advokat iz Crne Gore, nije pružio dokaz da je, u skladu sa odredbama zakona o advokaturi Republike Srbije, upisan u imenik advokata Republike Srbije i da stoga ne može zastupati stranku pred sudom.

Dakle, ključna stvar jeste da Viši sud u Šapcu zaključuje Zakon o advokaturi uopšte ne propisuje uslov uzajamnosti za zastupanje pred sudovima i drugim državnim organima Republike Srbije, bez obzira na činjenicu što je zaključen međunarodni ugovor između dve države, koji prema Ustavu čini sastavni su deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuje.

Ovo je u najmanju ruku alarmantno, jer da sud (sudija ili sudije) nije upoznat da postoji određeni međunarodni ugovor (makar to bilo i sa susednom državom, koja je ranija bila deo iste države), to bi i nekako moglo da se uzme kao “olakšavajuća okolnost” ili jednostavno rečeno – desila se greška, ali da sud zna za takav mađunarodni ugovor, a da ne zna kakva su dejstva potvrđenog međunarodnog ugovora i kako je Ustavom uređena hijerarhija domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata, to je već problem.

3. Odluka Ustavnog suda

Imajući u vidu razloge odbacivanja predloga za izvršenje, pred Ustavni sud se kao sporno pravno pitanje postavlja pitanje odnosa pravne snage odredaba potvrđenog Međunarodnog ugovora i odredaba Zakona o advokaturi, a koji na različite načine uređuje pitanje uslova i prava advokata iz jedne države da, bez upisa u imenik advokata advokatske komore druge države, zastupaju stranke pred sudovima te druge države. Konkretnije, pred Ustavni sud se kao sporno pravno pitanje postavlja koji će od dva opšta akta sudovi primenjivati u spornoj situaciji – da li potvrđeni Međunarodni ugovor ili Zakon o advokaturi, koji je stupio na snagu godinu dana kasnije i koji ne sadrži odredbu koju sadrži Međunarodni ugovor, prema kojoj advokati upisani u advokatski imenik u jednoj od država ugovornica mogu zastupati stranke u drugoj državi ugovornici.

Ustav ne sadrži izričitu odredbu o položaju i statusu potvrđenih međunarodnih ugovora u odnosu na norme domaćeg prava, pre svega zakona, već se njihova pravna snaga utvrđuje analizom ustavnih odredaba o hijerarhiji domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata. Pitanje položaja i statusa u unutrašnjem pravnom poretku postavlja se samo u odnosu na potvrđene međunarodne ugovore, dakle samo za one ugovore koji su postali deo unutrašnjeg pravnog poretka, kao što je to slučaj sa konkretnim potvrđenim Međunarodnim ugovorom.

Ustavni sud dalje ukazuje na to da su ustavne odredbe koje se odnose na položaj i status, odnosno pravnu snagu potvrđenih međunarodnih ugovora u unutrašnjem pravnom poretku nedvosmislene – najpre se u odredbi člana 16. stav 2. Ustava predviđa da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom, a potom to isto naglašava i odredba člana 194. stav 4. Ustava prema kojoj potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom. Dalje, Ustav u članu 194. stav 5. utvrđuje da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima. Drugim rečima, jedini opšti pravni akt koji je u hijerarhiji unutrašnjih pravnih propisa iznad potvrđenog međunarodnog ugovora je Ustav, što znači da su svi ostali unutrašnji opšti pravni akti, uključujući i zakone, akti manje pravne snage od potvrđenih međunarodnih ugovora. Dakle, u hijerarhiji pravnih normi, potvrđeni međunarodni ugovor se nalazi ispod Ustava, a iznad zakona.

Pravni akt veće pravne snage – potvrđeni Međunarodni ugovor propisuje da ne postoji obaveza advokata iz Crne Gore, da bude upisan u advokatski imenik Advokatske komore Srbije, ukoliko želi da zastupa stranku u postupku pred sudovima Republike Srbije. Pored toga, Ustavni sud napominje da se saglasno odredbi člana 16. stav 2. Ustava, potvrđeni međunarodni ugovori neposredno primenjuju, što dalje znači da Ustav ne zahteva donošenje posebnih propisa koji bi bliže uredili primenu i propisali postupak sprovođenja međunarodnih ugovora. Konačno, Ustavni sud podseća da član 142. stav 2. Ustava predviđa da sudovi, pored ostalog, sude na osnovu potvrđenih međunarodnih ugovora, a što podrazumeva neposrednu primenu potvrđenih međunarodnih ugovora kada je takva primena obavezna i pravilna.

Navednim izmenama Ustava, ovo pravilo sadržano je u članu 144. koji propisuje:

“Sudija je nezavisan i sudi na osnovu Ustava, potvrđenih međunarodnih ugovora, zakona, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i drugih opštih akata, donetih u skladu sa zakonom.”

Amandmanom kojim je promenjen Ustav u ovom delu usklađeni su osnovi za donošenje sudskih odluka sa članom 194. Ustava kojim je uređena hijerarhija domaćih i međunarodnih pravnih akata, ali je Ustavni sud smatrao da takva hijerarhija postoji i pre ovih izmena.

Ustavni sud zaključuje da stanovište sudova prema kome prednost u primeni ima Zakon o advokaturi, ne samo zbog toga što je kasnije stupio na snagu, već i zbog činjenice da „uopšte ne propisuje uslove uzajamnosti za zastupanje pred sudovima u drugim organima Republike Srbije (bez obzira na postojanje Međunarodnog ugovora)“, nije ustavnopravno prihvatljiv za Ustavni sud, jer se ne radi o opštim aktima iste pravne snage.

Ovde se ne može primeniti pravilo da kasniji zakon derogira prethodni (lex posterior derogat legi priori), niti pravilo da posebni zakon derogira opšti (lex specialis derogat legi generali). Navedena pravila se primenjuju samo onda kada je potrebno dati tumačenje koji propis treba primeniti kada su u koliziji dva propisa iste pravne snage koji različito regulišu istu oblast, a što u konkretnoj situaciji nije slučaj, jer se ne radi o opštim aktima iste pravne snage. Stoga, primat u primeni ima potvrđeni Međunarodni ugovor u odnosu na Zakon o advokaturi, saglasno pravilu lex superior derogat legi inferiori.

Na temelju izloženog, Ustavni sud ocenjuje da, sa stanovišta zaštite prava na pravično suđenje i prava na pristup sudu nije ustavnopravno prihvatljivo obrazloženje osporenih akata, jer se zasniva na nepravičnoj i proizvoljnoj primeni prava, a koja je od značaja za ostvarivanje i zaštitu prava na pravično suđenje i prava prvog podnosioca u izvršnom postupku.

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio da je rešenjem Osnovnog suda u Loznici Ii. 613/18 od 26. septembra 2018. godine i rešenjem Višeg suda u Šapcu Gž. 1122/2018 od 30. oktobra 2018. godine povređeno pravo podnosioca prvog reda na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

4. Zaključak

Iz svega navedenog možemo izvući nekoliko zaključaka, odnosno stavova Ustavnog suda:

Jedini opšti pravni akt koji je u hijerarhiji unutrašnjih pravnih propisa iznad potvrđenog međunarodnog ugovora je Ustav.

U hijerarhiji pravnih normi, potvrđeni međunarodni ugovor se nalazi ispod Ustava, a iznad zakona.

Potvrđeni međunarodni ugovor koji propisuje da ne postoji obaveza advokata iz druge države da bude upisan u advokatski imenik Advokatske komore Srbije ako želi da zastupa stranku u postupku pred sudovima Republike Srbije, pravni je akt veće pravne snage od Zakona o advokaturi koji takvu obavezu propisuje.

Odbacivanjem predloga za izvršenje iz razloga što advokat iz druge države nije upisan u imenik Advokatske komore Srbije, povređena su Ustavom garantovana prava, jer je takva mogućnost predviđena međunarodnim ugovorom.

Na kraju, da ovim tekstom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće te kognitivne ili logičke sposobnosti, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi je samo iznošenje činjenica, te konstatacije i citiranje onoga što je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.

Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice).

Izvor: Izvod iz propisa je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.