Kašnjenje sa sprovođenjem racionalizacije

Reforma javne uprave je jedna od osnovnih elemenata strukturnih reformi javnog sektora u cilju uspostavljanja dugoročne održivosti javnih finansija i stvaranja preduslova za održivi rast. Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji, usvojena početkom 2014. godine, kao i Akcioni plan za sprovođenje strategije reforme javne uprave, usvojen marta 2015. godine obuhvat reformskih procesa sa državne uprave proširuju na sistem javne uprave.

Zakonom o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru (“Sl. glasnik RS”, broj 68/2015 od 4. avgusta 2015. god.) utvrđuje se način određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, kao i obim i rokovi smanjenja broja do dostizanja utvrđenog maksimalnog broja zaposlenih.

Javni sektor, u smislu ovog zakona, jeste javni sektor koji je definisan propisom o budžetskom sistemu, osim javnih preduzeća osnovanih od strane Republike Srbije, pravnih lica osnovanih od strane tih preduzeća, preduzeća za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom osnovanih od strane Republike Srbije, odnosno koja posluju sa većinskim državnim kapitalom, javnih medijskih servisa, organizacionih oblika u javnom sektoru koji su osnovani međunarodnim ugovorom ili u kojima se broj zaposlenih određuje u skladu sa međunarodnim ugovorom.

Zakonom se utvrđuje Nadležnost za utvrđivanje maksimalnog broja zaposlenih po sistemima.

U skladu sa čl. 4. Zakona:

„Aktom Vlade, za svaku kalendarsku godinu, utvrđuje se maksimalan broj zaposlenih na neodređeno vreme u sistemu državnih organa, sistemu javnih službi, sistemu autonomne pokrajine i sistemu lokalne samouprave, na predlog Generalnog sekretarijata Vlade, uz pribavljeno mišljenje ministarstva nadležnog za poslove državne uprave i lokalne samouprave i ministarstva nadležnog za poslove finansija.

Izuzetno od stava 1. ovog člana, maksimalan broj zaposlenih u osnovnom i srednjem obrazovanju predstavlja zbirno preračunat broj zaposlenih sa punim i nepunim radnim vremenom u broj zaposlenih sa punim radnim vremenom.

Aktom iz stava 1. ovog člana utvrđuje se i maksimalan broj zaposlenih za svaki organ, organizaciju, službu i drugi organizacioni oblik u javnom sektoru (u daljem tekstu: organizacioni oblik), osim za organizacione oblike u sistemu autonomne pokrajine i sistemu lokalne samouprave.

Akt iz stava 1. ovog člana predlaže se polazeći od:

1) analiza i podataka koje nadležni organi i organizacioni oblici dostavljaju ministarstvu nadležnom za poslove državne uprave i lokalne samouprave, u cilju praćenja primene i sprovođenja ovog zakona;

2) obrazloženog predloga ministra u čijem delokrugu su poslovi javne službe u smislu ovog zakona (član 2. stav 3), odnosno obrazloženog predloga ministra zdravlja za zdravstvene radnike čije se plate finansiraju iz doprinosa za obavezno socijalno osiguranje – za zaposlene u sistemu javnih službi i organizacionim oblicima u tom sistemu;

3) obrazloženog predloga ministra nadležnog za poslove odbrane – za profesionalne pripadnike Vojske Srbije u vojnim ustanovama koje posluju po principu sticanja i raspodele dobiti i koje se ne finansiraju iz budžeta i državne službenike i nameštenike u Ministarstvu odbrane;

4) obrazloženog predloga ministra nadležnog za spoljne poslove – za zaposlene u Ministarstvu spoljnih poslova;

5) obrazloženog predloga ministra nadležnog za poslove pravde – za zaposlene u sudovima, javnim tužilaštvima i državnom pravobranilaštvu, kao i organizacionim oblicima u njihovom sastavu;

6) obrazloženog predloga ministra nadležnog za poslove pravde – za zaposlene u Upravi za izvršenje krivičnih sankcija, uz prethodno dostavljeno mišljenje Saveta za nacionalnu bezbednost;

7) obrazloženog predloga direktora Bezbednosno informativne agencije – za zaposlene u Bezbednosno informativnoj agenciji;

8) obrazloženog predloga Generalnog sekretarijata Vlade – za službe Vlade;

9) obrazloženog predloga nadležnog pokrajinskog organa – za zaposlene u sistemu autonomne pokrajine.

Izuzetno od stava 4. tačka 5) ovog člana, određivanje maksimalnog broja zaposlenih u sudovima i javnim tužilaštvima počev od 1. juna 2016. godine vršiće se u skladu sa propisima iz oblasti pravosuđa.

Obrazloženi predlog iz stava 4. ovog člana nadležni organi dostavljaju Generalnom sekretarijatu Vlade u roku od 15 dana od prijema zahteva, a preko ministarstva nadležnog za poslove državne uprave i lokalne samouprave i ministarstva nadležnog za poslove finansija.

Ako u roku iz stava 6. ovog člana nadležni organi ne dostave obrazložene predloge, akt Vlade će se doneti na osnovu raspoloživih podataka predlagača akta iz stava 1. ovog člana.“

Članom 5. Zakona uređuje se Nadležnost za utvrđivanje maksimalnog broja zaposlenih u drugim državnim organima na sledeći način:

„Izuzetno od člana 4. stav 1. ovog zakona, maksimalan broj zaposlenih u:

1) službama predsednika Republike – utvrđuje se odlukom predsednika Republike;

2) službama Narodne skupštine, Zaštitnika građana, Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Državne revizorske institucije, Agencije za borbu protiv korupcije, Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, Komisije za zaštitu konkurencije, Komisije za hartije od vrednosti, Fiskalnog saveta, Regulatornog tela za elektronske medije i Agencije za energetiku Republike Srbije – utvrđuje se odlukom odbora Narodne skupštine nadležnog za administrativno-budžetska pitanja, na predlog tih organa;

3) Visokom savetu sudstva i za nosioce sudijskih funkcija – utvrđuje se odlukom Visokog saveta sudstva;

4) Državnom veću tužilaca i za nosioce javnotužilačke funkcije – utvrđuje se odlukom Državnog veća tužilaca;

5) Ustavnom sudu – utvrđuje se odlukom Ustavnog suda;

6) Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije za lica koja imaju status profesionalnih pripadnika Vojske Srbije i čija se plata finansira iz budžeta – utvrđuje se Dugoročnim planom razvoja sistema odbrane Republike Srbije u okviru sredstava predviđenih propisom o budžetu;

7) Ministarstvu unutrašnjih poslova za policijske službenike – utvrđuje se odlukom Vlade, na obrazloženi predlog ministra nadležnog za unutrašnje poslove, u okviru sredstava predviđenih propisom o budžetu.“

Članom 6. Zakona uređuje se Nadležnost za određivanje maksimalnog broja zaposlenih za organizacione oblike u sistemima autonomne pokrajine i lokalne samouprave:

„Na osnovu akta Vlade iz člana 4. stav 1. ovog zakona nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno skupština jedinice lokalne samouprave, svojim aktom utvrđuje maksimalan broj zaposlenih za svaki organizacioni oblik u sistemu autonomne pokrajine, odnosno sistemu lokalne samouprave.“

Rokovi za donošenje podzakonskih akata propisani su čl. 33. Zakona na sledeći način:

„Akti iz čl. 4. i 6. ovog zakona za 2015. godinu doneće se u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, a za naredne kalendarske godine – u roku od 60 dana od dana donošenja propisa o budžetu.

Akti iz čl. 5, 18. i 30. ovog zakona doneće se u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Druge akte za izvršavanje ovog zakona nadležni organi dužni su da donesu u roku od 60 dana od dana donošenja akta iz stava 1. ovog člana.“

Sledom navedenog, uzimajući sve relevantne odredbe Zakona u obzir, navedene u celosti radi lakšeg razumevanja, krajnji rok za donošenje akta Vlade iz čl. 4. Zakona je bio 11. septembar 2015. godine. Odluka o maksimalnom broju zaposlenih na neodređeno vreme u sistemu državnih organa, sistemu javnih službi, sistemu Autonomne pokrajine Vojvodine i sistemu lokalne samouprave za 2015. godinu je objavljena u “Sl. glasniku RS”, br. 101/2015 od 8. decembra 2015. god. a primenjuje se od 9. decembra 2015. god.

Rok za donošenje podzakonskih akata iz čl. 5. Zakona bio je 11. oktobar 2015. godine. (rok od 60 dana od dana stupanja na snagu zakona),  a donete su samo:

1. Odluka o broju sudija u sudovima, objavljena u “Sl. glasniku RS”, br. 88/2015 od 23. oktobra 2015. god. i
2. Odluka o maksimalnom broju zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova, objavljena u “Sl. glasniku RS”, br. 101/2015 od 8. decembra 2015. god.

Dalje, u skladu sa čl. 33. a u vezi sa čl. 6 Zakona nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno skupština jedinice lokalne samouprave, svojim aktom utvrđuje maksimalan broj zaposlenih za svaki organizacioni oblik u sistemu autonomne pokrajine, odnosno sistemu lokalne samouprave za 2015. godinu u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog Zakona, dakle takođe do 11. septembra 2015.god.

Do sada su svoju obavezu „ispoštovale“ samo pojedine skupštine jedinice lokalne samouprave: npr. skupština grada Kragujevca, koja je donela Odluku o maksimalnom broju zaposlenih na neodređeno vreme u sistemu lokalne samouprave grada Kragujevca za 2015. godinu koja je objavljena u “Sl. listu grada Kragujevca”, br. 44/2015 od 25. decembra 2015. god., a primenjuje se od 26. decembra 2015. god. i skupština grada Niša koja je donela Odluku o maksimalnom broju zaposlenih na neodređeno vreme u sistemu javnog sektora Grada Niša za 2015. godinu koja je objavljena u “Sl. listu grada Niša”, br. 106/2015 od 29. decembra 2015. god. a koja se primenjuje od 30. decembra 2015. god. i još po koja skupština jedinice lokalne samouprave, kao izuzetak.

Podsećanja radi, svi rokovi za donošenje podzakonskih akata iz čl. 33. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru se određuju od dana stupanja na snagu Zakona. Zakon je shodno čl. 35. stupio na snagu 8 dana od dana objavljivanja, dakle 12. avgusta 2015. god, te se svi rokovi računaju od navedenog datuma.

Sprovođenje racionalizacije podrazumeva dva segmenta, normativni deo odn. donošenje relevantnih propisa a zatim i njihovo sprovođenje, odnosno preduzimanje konkretnih mera, tj. svođenje broja zaposlenih na određeni nivo.

Racionalizacija je kako možemo primetiti zakazala već kod prvog segmenta, te se opravdano može postaviti pitanje kakva će njena realizacija biti kod konkretnog sprovođenja mera, bez obzira na (ne)poštovanje propisanih rokova, a imajući u vidu prvenstveni cilj donošenja zakona, uspostavljanja dugoročne održivosti javnih finansija i stvaranja preduslova za održiv rast.

Nadzor nad primenom ovog zakona, u delu koji se odnosi na finansijske efekte javnih rashoda po osnovu rada i plata, odnosno zarada u javnom sektoru, vrši ministarstvo nadležno za poslove finansija, a u delu koji se odnosi na organizaciju organizacionih oblika u sistemu državnih organa i lokalne samouprave, vrši ministarstvo nadležno za poslove državne uprave – preko upravne inspekcije, odnosno ministarstvo nadležno za poslove rada – preko inspekcije rada u delu koji se odnosi na organizaciju organizacionih oblika u sistemu javnih službi.

Da li primena Zakona podrazumeva i donošenje podzakonskih akata u propisanim rokovima i zašto je onda izostao nadzor?

Jedina kaznena odredba u Zakonu tiče se prekršaja rukovodioca organizacionog oblika ako, suprotno odredbama ovog zakona, zaposli odnosno radno angažuje lice, odnosno ako izvrši isplatu zarade, odnosno plate u masi koja je viša od one do koje se dolazi sprovođenjem racionalizacije u obimu utvrđenom ovim zakonom.

Kada se svemu navedenom doda i obustava izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu odredaba člana 20. Zakona do donošenja konačne odluke po pitanju ustavnosti i zakonitosti a na osnovu Odluke Ustavnog suda IUz-244/2015 („Sl. glasnik RS“, br. 85/15), opravdano se može reći da je efikasnost još jednom zakazala, a upravo je ona jedno od načela i cilj koji se želi postići racionalizacijom.