Ocenjivanje rezultata rada državnih službenika pri promeni vlasti

Ustavni sud Republike Srbije utvrdio je svojom Odlukom IUz-920/2012 („Sl. glasnik RS“, br. 34/14), da odredbe člana 38. Zakona o ministarstvima („Sl. glasnik RS“, br. 72/12 i 76/13), nisu u saglasnosti sa Ustavom , i da iste prestaju da važe danom objavljivanja odluke  u „Sl. glasniku RS“, odnosno 26. marta 2014. god.

Podsećanja radi, osporeni član 38. Zakona o ministarstvima („Sl. glasnik RS“, br. 72/12 i 76/13) je glasio:

„Ministar može, u roku od 45 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, predložiti Vladi razrešenje državnog službenika na položaju, ukoliko državni službenik na položaju nije ostvarivao rezultate u svom radu.

Vlada utvrđuje prestanak rada na položaju rešenjem koje sadrži razloge zbog kojih je rad na položaju prestao.

Protiv rešenja iz stava 2. ovog člana žalba nije dopuštena ali može da se pokrene upravni spor.

U slučaju iz stava 2. ovog člana, Vlada će, na predlog ministra, postaviti vršioca dužnosti državnog službenika na položaju koji će obavljati poslove do postavljenja državnog službenika na položaju u skladu sa zakonom.“.

U ovom tekstu ćemo ustvari preneti stavove Ustavnog suda bez davanja nekog posebnog komentara. Ustvari i ovde se radi se o problemu na koji pokušavamo već dugo da ukažemo tekstovima na Pravnom portalu, a sve zbog  problema koji se pojavljuju  u praksi, a koji su pre svega rezultat načina donošenja i pisanja propisa, odnosno neukosti njegovih tvoraca i nepoznavanja funkcionisanja pravnog sistema uopšte, a pogotovo domaćeg zakonodavstva. Po pravilu  radi se o nedovoljno promišljenim i brzopleto sporovedenim idejama, bez dovoljno znanja koje se tiče pisanja propisa i poznavanja pravnog sistema  Republike Srbije i bez usaglašavanja sa drugim propisima.

Ustavni sud potvrđuje ono što neprestano ističemo, da nijedan propis ne postoji sam za sebe nego egzistra i proizvodi dejstvo u okviru nekog sistema. Taj sistem čine propisi, koji predstavjaju neke norme ponašanja, odnosno prava i obaveze koje propisuje i sankcioniše (stara se o njihovoj primeni i poštovanju)  neka vlast (država u ovom slučaju). Zakoni su osnovni akti koji definišu taj sistem kome Ustav daje okvir, a zakoni mogu biti opšti (ili  krovni – sistemski kako vole da ih nazvaju) i posebni (lex specialis) koji u zadatom okviru regulišu pojedine situacije. Podzakonski akti (uredbe, pravilnici itd.) se donose sa ciljem razrade i izvršenja odredbi zakona, čiji su podzakonski akt i po logici stvari moraju biti u skladu sa njim. Osim precizno određenog datuma od kada se primenjuje,  propis mora biti jasan i njegove odredbe moguće za primenu u praksi.

Predlagač ocene neustavnosti člana 38. Zakona o ministarstvima je smatrao da se osporenim odredbama praktično u Zakon uvodi rešenje za pojedinačne slučajeve, te da vremensko ograničenje važenja ovog rešenja i činjenica da se ono odnosi samo na užu grupu ljudi, a ne erga omnes, pokazuje da se u ovom slučaju u praksi ne radi o opštem pravnom aktu, već u suštini o pojedinačnom, pa samim tim i o nejednakom postupanju, odnosno o diskriminaciji lica na koje se sporno rešenje i odnosi. Predlagač je dalje naveo da je, suprotno Ustavu, osporenim odredbama Zakona uvedeno „totalno proizvoljno ocenjivanje rezultata rada državnog službenika na položaju”, bez ikakvih kriterijuma ili jasnih merila, dok istovremeno u važećim zakonima i propisima, koji su u primeni u Republici Srbiji, postoje detaljno propisani način i merila za ocenjivanje rada državnih službenika u okviru postupka vanrednog ocenjivanja. Naime, predlagač je smatrao da je u slučajevima vanrednog ocenjivanja mogućnost diskriminacije i totalnog voluntarizma isključena ili bar izuzetno smanjena, a što nije slučaj sa rešenjem iz osporenog člana 38. Zakona.

Polazeći od navedenog Ustavni sud konstatuje da se, pored navedenih tzv. tipičnih odredaba prelaznog karaktera, kojima se reguliše pravni položaj ministarstava i posebnih organizacija koje su obrazovane u skladu sa prethodno važećim zakonom iz ove oblasti, u ocenjivanom Zakonu nalaze i rešenja koja se ne odnose na pitanja koja se uobičajeno uređuju odredbama prelaznog karaktera ovakvih zakona, naročito imajući u vidu predmet uređenja ovog zakona koji se odnosi na obrazovanje ministarstava i posebnih organizacija i na utvrđivanje njihovog delokruga, kako to izričito stoji u članu 1. Zakona. Naime, u konkretnom slučaju, reč je upravo o rešenjima iz osporenog člana 38. Zakona kojim su uređena određena pitanja koja se odnose na radnopravni status jedne kategorije državnih službenika tj. zatečenih državnih službenika na položaju u ministarstvima.

Povodom navedenog, Ustavni sud najpre konstatuje da unošenje odredaba ovakve sadržine u Zakon o ministarstvima, samo po sebi ne čini te odredbe neustavnim, ali svakako u nomotehničkom smislu predstavlja odstupanje od pravila izrade zakonskih tekstova. S tim u vezi Ustavni sud ukazuje da načelo pravne sigurnosti nalaže da materija uređena zakonom bude određena, odnosno odrediva nazivom zakona i definisanjem predmeta zakona, kako bi lica na koja se zakon odnosi unapred došla do saznanja gde su regulisana pitanja od značaja za ostvarivanje njihovih prava i obaveza. Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da su odredbama člana 38. Zakona uređena određena pitanja iz radnopravnog statuta državnih službenika na položaju, koja predstavljaju odstupanje od predmeta uređenja Zakona o ministarstvima, imajući u vidu da se ovim zakonom iz domena radnopravnog statusa državnih službenika uobičajeno reguliše samo pravni institut preuzimanja državnih službenika, usled objedinjavanja poslova ili prestanka rada pojedinih ministarstava ili posebnih organizacija, a ne i pitanja koja se odnose na razrešenje i prestanak rada zatečenih državnih službenika na položaju.

Ustavni sud konstatuje da se osporenom odredbom člana 38. stav 1. Zakona odstupa od postupka ocenjivanja državnog službenika na položaju na način predviđen Zakonom o državnim službenicima i uvodi jedan novi razlog za razrešenje državnog službenika na položaju – „neostvarivanje rezultata u svom radu”, koji nije predviđen Zakonom o državnim službenicima.

Ustavni sud još jednom ističe stav koji je ovaj sud zauzeo u svojoj Odluci IUz-231/2009 od 22. jula 2010. godine („Službeni glasnik RS”, broj 89/10), a koji se odnosi na značenje Ustavom utvrđenog načela jedinstva pravnog poretka,  pa ukazuje da iako važeći pravni sistem u Republici ne pravi razliku između tzv. organskih, osnovnih ili drugih zakona koji imaju jaču pravnu snagu od ostalih, ’običnih’ zakona, što ima za posledicu da, saglasno odredbi člana 167. Ustava, Ustavni sud nije nadležan da ceni međusobnu saglasnost zakona, ustavno načelo jedinstva pravnog poretka nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu ispoštovani i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja.

Dalje, Ustavni sud konstatuje da u ovoj pravnoj situaciji postoji nejednako postupanje (različit tretman) prema državnim službenicima na položaju na koje se odnose osporene odredbe člana 38. Zakona u odnosu na ostale državne službenike na položaju. Ustavni sud je konstatovao da se osporeno rešenje iz člana 38. Zakona odnosi samo na državne službenike koji su zatečeni na položajima u trenutku stupanja na snagu osporenog Zakona, tj. 26. jula 2012. godine, zatim da se razlog za razrešenje ovih državnih službenika na položaju (neostvarivanje rezultata u svom radu) razlikuje od svih razloga za razrešenje koji su propisani članom 78. Zakona o državnim službenicima, kao i da je pravo ministra da predloži razrešenje po navedenom osnovu vremenski ograničeno na 45 dana od dana stupanja na snagu osporenog Zakona, tj. do 10. septembra 2012. godine. Iz navedenog sledi da je samo u periodu od 26. jula do 10. septembra 2012. godine državnom službeniku mogao prestati rad na položaju, ukoliko je ministar „ocenio” da državni službenik na položaju nije ostvarivao rezultate svoga rada, dok se na sve druge državne službenike na položaju u ministarstvima pre i posle navedenog vremenskog perioda odnose razlozi za razrešenje propisani Zakonom o državnim službenicima i sprovodi postupak za utvrđivanje prestanka rada na položaju saglasno istom zakonu. Znači, drugačiji tretman prema državnim službenicima na položaju na koje se odnose osporene odredbe Zakona postoji u jednom vremenski ograničenom periodu (45 dana), u odnosu na državne službenike istih ministarstava koji se nalaze ili će se naći u istoj pravnoj situaciji prilikom odlučivanja o njihovom razrešenju. Drugi vid nejednakog postupanja ogleda se u različitom tretmanu zatečenog državnog službenika na položaju u ministarstvu u odnosu na zatečenog državnog službenika postavljenog na položaj u drugi državni organ i organizaciju u istom vremenskom periodu, odnosno nakon sprovedenih predsedničkih i opštih izbora. Naime, saglasno članu 2. stav 1. Zakona o državnim službenicima, državni službenik je lice čije se radno mesto sastoji od poslova iz delokruga organa državne uprave, sudova, javnih tužilaštava, Republičkog javnog pravobranilaštva, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službi organa čije članove bira Narodna skupština (u daljem tekstu: državni organi) ili s njima povezanih opštih pravnih, informatičkih, materijalno-finansijskih, računovodstvenih i administrativnih poslova. To znači da u svim navedenim državnim organima postoje i državni službenici na položaju. Međutim, osporenim zakonskim rešenjem se izdvaja samo jedna grupa državnih službenika na položaju (u ministarstvima) čiji rezultati rada se procenjuju u roku od 45 dana i kojima u zavisnosti od toga može prestati rad na položaju, dok se na sve ostale državne službenike na položaju (u drugim državnim organima i organizacijama) primenjuju odredbe Zakona o državnim službenicima, koje se odnose na razrešenje i prestanak rada na položaju.

Dalje Ustavni sud ukazuje da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu, taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, tako da subjekti na koje se zakon odnosi mogu uskladiti svoje ponašanje sa zakonom”, kako ne bi zbog nepreciznih, ali i nedostatnih normi bili uskraćeni u ostvarivanju svojih zajemčenih prava ili pravnih interesa,  a da su osporenim odredbama člana 38. Zakona upravo dovedeni u pitanje navedeni standardi koji moraju biti poštovani zarad obezbeđenja ustavnih načela vladavine prava, pravne sigurnosti i jednakosti svih pred Ustavom i zakonom.

Ustavni sud na kraju nalazi, da osporene odredbe člana 38. Zakona nisu u skladu ni sa zakonom utvrđenim načelima o nepristrasnom i profesionalnom obavljanju javnih funkcija u državnim organima i organizacijama.

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je ocenio da su odredbe člana 38. Zakona o ministarstvima u suprotnosti sa odredbama člana 3. Ustava, kojima je utvrđeno načelo vladavine prava, člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava, kojima je utvrđeno jedinstvo pravnog poretka i člana 21. stav 1. Ustava, kojim je utvrđena jednakost svih pred Ustavom i zakonom.