Snimanje iz vazduha

Povod za pisanje ovog komentara je prilog emitovan na javnom medijskom servisu. Konkretno, preneta je priča o tome kako firme koje se bave snimanjima sa kamerama postavljenim na bespilotnim letelicama tzv. „dronovima“ imaju problem jer zbog preplitanja nadležnosti niko ne može da im izda odobrenje za takva snimanja. U pitanju su firme koje vrše snimanja raznih manifestacija, proslava u filmske, izdavačke i druge komercijalne svrhe. U prilogu su govorili predstavnici Direktorata civilnog vazduhoplovstva i predstavnik ministarstva odbrane.

Predstavnik Direktorata civilnog vazduhoplovstva izneo je tačne navode, da su od ove godine letovi bespilotnih vazduhoplova regulisani izmenama zakona a da je u toku donošenje podzakonskog akta u vezi s tim. Iznete tvrdnje su tačne, ali moramo dati jednu opasku.

Zakon o vazdušnom saobraćaju („Sl. glasnik RS“, br. 73/2010, 57/2011, 93/2012, 45/2015 i 66/2015-dr.zakon) reguliše korišćenje bespilotnih vazduhoplova, vazduhoplovnih modela, raketa ili drugih letećih objekata u vezi pitanja bezbednosti vazdušnog saobraćaja, odnosno uslova za bezbedno korišćenje bespilotnih vazduhoplova i vazduhoplovnih modela, njihovo razvrstavanje, opremljenost, evidentiranje i održavanje, uslove koje moraju da ispune lica koja koriste bespilotne vazduhoplove, tako da nadležnosti Direktorata civilnog vazduhoplovstva idu u pravcu odobrenja letova sa stanovišta bezbednosti vazdušnog saobraćaja, odnosno izbegavanja ugrožavanja istog. Dozvole koje bi se izdavale u tom smislu, odnose se na let uopšte a ne na snimanje, što je trebalo posebno istaći. Član 10. pomenutog zakona, koji je inače uveden Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o vazdušnom saobraćaju (“Sl. glasnik RS”, broj 45/2015) u primeni od 30. maja 2015. god., kaže da se bespilotni vazduhoplovi, vazduhoplovni modeli, rakete i drugi leteći objekti mogu koristiti u privredne, naučne, obrazovne, sportske i druge svrhe tako da ne ugrožavaju bezbednost vazdušnog saobraćaja. Za lansiranje raketa i drugih letećih objekata mora se pribaviti prethodna saglasnost pružaoca usluga u vazdušnoj plovidbi. Bliže uslove za bezbedno korišćenje bespilotnih vazduhoplova i vazduhoplovnih modela, njihovo razvrstavanje, opremljenost, evidentiranje i održavanje, uslove koje moraju da ispune lica koja koriste bespilotne vazduhoplove, odnosno vazduhoplovne modele, uslove i način pod kojima se lansiraju rakete i drugi leteći objekti, propisuje Direktorat.

Dakle, pojednostavljeno rečeno, jedna stvar je dozvola za let a sasvim druga dozvola za snimanje (bilo kakvo, pa i iz vazduha).

Predstavnik ministarstva odbrane, moramo tako da kažemo, dao je potpuno netačne informacije. Naime, tvrdio je da dozvolu za takva snimanja daje Ministarstvo odbrane, pozivajući se na propise o odbrani. U svom izlaganju pozvao na Uredbu o postupku za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha teritorije SRJ i za izdavanje kartografskih i drugih publikacija (“Sl.list. SRJ”, broj 54/94) i tvrdio da iako je stara, navedena uredba daje osnov i da njenih 15. članova propisuju postupak za izdavanje takvih odobrenja. Međutim, ovde nije problem godina donošenja propisa, niti što Savezna Republika Jugoslavija – SRJ, niti Savezna vlada, niti Savezno ministarstvo za odbranu više ne postoje, već nešto drugo. Idemo redom.

U članu 1. navedene uredbe kaže se da se ovom uredom uređuje postupak za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha teritorije Savezne Republike Jugoslavije za potrebe premera zemljišta i obalnog mora i za izdavanje kartografskih i drugih publikacija. Prihvatićemo kao nesporno da SRJ više ne postoji i da se pod teritorijom, u smislu uredbe, može posmatrati teritorija Republike Srbije, a da je nadležnosti Savezne vlade preuzela Vlada RS, a nadležnosti Saveznog minstarstva preuzelo Ministarstvo odbrane RS. Ono što je bitno je, da je reč o određenoj vrsti snimanja, dakle o snimanju za potrebe premera zemljišta i obalnog mora i za izdavanje kartografskih i drugih publikacija.

Uredba dalje kaže da preduzeća i druga pravna lica koja je ovlastila Savezna vlada mogu vršiti snimanje iz vazduha teritorije SRJ za potrebe iz člana 75. stav 1. Zakona o odbrani, samo ako su prethodno pribavili odobrenje od Saveznog ministarstva za odbranu.

Zahtev za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha teritorije SRJ sadrži:

1) firmu, odnosno naziv ili ime i adresu podnosioca zahteva;

2) precizno označena područja ili pojedinačne objekte koji će se snimati iz vazduha (ako se tekstom ne može tačno definisati područje, odnosno objekat, prilaže se odgovarajuća karta ili plan na kojima se ta područja ili objekti jasno označavaju);

3) podatke o tome za čije i kakve potrebe će se snimati iz vazduha;

4) podatke o vrsti, razmeru i vremenu snimanja;

5) podatke o preduzeću, drugom pravnom licu ili državnom organu koji će snimati, razvijati filmove, izraditi i umnožavati aerofoto-snimke;

6) podatke o preduzeću, drugom pravnom licu ili državnom organu koji će čuvati negative, aerofoto-snimke i drugi fotomaterijal.

Za snimanje iz vazduha pojedinih energetskih ili industrijskih objekata, uz zahtev se prilaže i mišljenje preduzeća ili drugog pravnog lica koje koristi te objekte.

Moramo reći, procedura je upotrebljiva. Kao što je predstavnik Ministarstva odbrane ispravno konstatovao, podatke ili dokumente koji se dostavljaju uz zahtev, firme imaju i mogu ih pribaviti i dati bez problema.

Ali, ono što je zaboravljeno, je da su članovi 4. do 13. navedene uredbe prestali da važe 11. septembra 2009. god., na osnovu člana 199. Zakona o državnom premeru i katastru („Sl. glasnik RS“, br. 72/2009). Po pomenutom zakonu, sada, ako su u pitanju izdavanje i oduzimanje ovlašćenja za snimanje iz vazdušnog prostora teritorije Republike Srbije za potrebe državnog premera, nadležan je Republički geodetski zavod.

Još problematičnije je, da je sada nevažećim članom 9. uredbe bilo propisanio da se pod kartografskim i drugim publikacijama, u smislu odredaba ove uredbe, smatraju štampane ili na drugi način umnožene opšte geografske (pregledne, pregledno-topografske i topografske), tematske (specijalne) i druge karte i planovi teritorije SRJ ili nekog njenog dela; atlasi, albumi i katalozi karata svih vrsta i izdanja; spiskovi, katalozi i podaci o svim vrstama geodetskih i geografskih tačaka, geografski, topografski, geofizički, geološki, hidrografski i navigacioni opisi, pregledni listovi karata i planova, uputstva, standardi, instrukcije i uslovni znaci za izradu i čitanje karata i planova, digitalni podaci i baze podataka o prostoru.

Sam naziv uredbe govori da je reč o postupku za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha teritorije SRJ i za izdavanje kartografskih i drugih publikacija. Ako tumačimo naslov, moglo bi se pretpostaviti da je u uredbi reč o postupku za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha teritorije uopšte, bez obzira u koju svrhu se snimanje vrši, kao i o postupku za izdavanje odobrenja kartografskih i drugih publikacija.

Ali u članu 1. uredbe, kada se govori o predmetu iste (što je relevantna odredba koja se tumači a ne naslov),  kaže se da je ovom uredom uređen postupak za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha teritorije SRJ za potrebe premera zemljišta i obalnog mora i za izdavanje kartografskih i drugih publikacija. Dakle, ako pravilno (prema pravilima o tumačenju propisa) tumačimo ovu odredbu, radi se postupku za izdavanje odobrenja koji se odnosi na snimanja iz vazduha isključivo za potrebe premera zemljišta i obalnog mora i za potrebe izdavanja kartografskih i drugih publikacija. Ni u kakve druge svrhe.

Ovde moramo ponoviti, već toliko puta izneto. Pravni sistem ne čini jedan propis i ne može se usko gledati. Pri tumačenju odredbi nekog propisa mora se uzeti u obzir šira slika, prvo, da li se radi o sistemskom i lex specialis propisu, da li se radi o prunudnom propisu, šta o tome kažu odredbe Ustava, a šta pravila postupka, da li postoji kolizija sa drugim propisima (pogotovo onim veće pravne snage) itd., a kao najvažnije, mora se uzeti u obzir šta pravna nauka kaže o tumačenju napisanih odredbi (inače materija koja se nekada izučavala na prvoj godini Pravnog fakulteta, predmet Uvod u pravo). Prvo se tumači jezički i gramatički (onako kako piše) a onda logički (veza) pa idejno (šta je pisac propisa hteo da kaže). Ono što se ne radi nikada, odnosno zabranjeno je, to je tumačiti ono čega nema u propisu (nepostojeće odredbe) ili slobodno po nahođenju tumačiti postojeće odredbe (prilagođavati termine i izraze) ili podvesti nešto drugo čega nema u propisu pod te odredbe. Naslovi se prave da budu upućujući, odredbe članova propisa su ono što se tumači i što je važno. Red reči u rečenici (gramatička pravila) određuje na šta se odnosi koji pojam (prethodno rečeni odnosi se na sve posle njega itd.). Dakle, ako kažemo: „postupak za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha teritorije SRJ“ reč „potrebe“ koja ide iza toga odnosi se na sve rečeno posle toga. Znači reč je o postupku za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha za potrebe premera zemljišta i obalnog mora i za izdavanje kartografskih i drugih publikacija uopšte, a ne jednom postupku za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha za potrebe premera zemljišta i obalnog mora, i drugom o postupku za izdavanje odobrenja za izdavanje kartografskih i drugih publikacija. Malo nespretno napisano, ali ipak razumljivo u prvom članu, mada su ostali članovi upućivali da se radi o dva odobrenja. Ali to je nebitno. Svakako je reč samo o snimanjima za potrebe premera zemljišta i obalnog mora i izdavanja kartografskih i drugih publikacija a nisu navedene druge potrebe.

Odredbama čl. 4-13 uredbe bili su propisani postupci za izdavanje odobrenja za: objavljivanje snimaka teritorije SRJ iz vazduha, vršenje premera i istraživanje zemljišta u rejonima objekata od posebnog značaja za odbranu zemlje, izvođenje radova na premeru zemljišta u graničnom pojasu i priobalnom moru i radova na povezivanju sa odgovarajućim premerima susednih zemalja, izdavanje kartografskih i drugih publikacija (sadržina zahteva itd.), kao i obaveze pravnog lica u pogledu snimanja, čuvanja, upotrebe i objavljivanja snimljenog materijala i obaveze u vezi sa čuvanjem, korišćenjem i objavljivanjem podataka iz kartografskih i drugih publikacija. Ali podsećamo, članovi 4-13- uredbe su ukinuti i ne važe.

Dalje je problematično, što uredba govori o snimanju iz vazduha za potrebe iz člana 75. stav 1. Zakona o odbrani, a pošto je doneta 1994. godine, reč je o Zakonu o odbrani (“Sl. list SRJ”, br. 43/1994, 11/1995, 28/1996, 44/1999 i 3/2002), koji je, osim pojedinih odredbi, prestao da važi još 19. decembra 2007. godine na osnovu novog Zakona o odbrani (“Sl. glasnik RS”, br. 116/2007, 88/2009, 88/09-dr.zakon, 104/2009-dr.zakon i 10/2015). Konkretno, odredbe na koje se poziva uredba i na osnovu kojih je doneta, prestale su da važe 1.januara 2010. godine, na osnovu Zakona o tajnosti podataka (“Sl. glasnik RS”, br. 104/2009).

Član 75. starog Zakona o odbrani (SRJ) predviđao je da snimanje iz vazduha teritorije SRJ za potrebe premera zemljišta, istraživanja i prostornog uređenja i za druge potrebe privrede i nauke i razvijanje i umnožavanje snimaka osim odgovarajućih vojnih ustanova, mogu vršiti preduzeća i druga pravna lica koja za to ovlasti Savezna vlada, a da je stranim licima zabanjeno snimanje iz vazduha bez prethodne saglasnosti Saveznog ministarstva za odbranu. U članu 76. zakon je predviđao da se snimci iz vazduha mogu objaviti samo po odbrenju Saveznog ministarstva za odbranu.

Novi Zakon o odbrani (RS) predviđa nešto drugo. Prema članu 102b zabranjeno je snimanje i objavljivanje snimaka vojnih objekata i rejona uz objekte bez prethodnog odobrenja Ministarstva odbrane. Znači, bez prethodnog odobrenja, zabranjeno je snimanje vojnih objekata uopšte, nebitno da li je sa zemlje ili iz vazduha. U članu 102g stoji i da snimanje iz vazduha teritorije Republike Srbije za potrebe premera zemljišta i unutrašnjih plovnih puteva i graničnog pojasa za potrebe planiranja i izgradnje i uređivanja teritorije za potrebe odbrane i planiranje, izgradnju i premeštanje vojnih kompleksa i baza za potrebe izvršavanja misija i zadataka Vojske Srbije, vrše nadležne vojne službe u čijem su delokrugu ovi poslovi. Odobrenje za snimanje vojnih objekata izdaje se dakle, od strane Ministrrstva odbrane, po samom Zakonu o odbrani a ne po pomenutoj uredbi. Mada ponavljamo, procedura iz te uredbe može biti upotrebljiva u postupku izdavanja odobrenja (podaci koji se traže itd.).

Zanimljivo je da u novom Zakonu o odbrani nema definicije šta je vojni objekat, ali ima npr. šta je vojno postrojenje (tehnološke linije, pogoni ili proizvodne celine u okviru Vojske Srbije ili oni funkcionalno vezani za Ministarstvo odbrane), vojno skladište (skladište koje koristi Vojska Srbije ili je funkcionalno vezano za Ministarstvo odbrane) i sl. Podrazumeva se da je vojni objekat onaj objekat koji koristi Vojska Srbije za svoje potrebe. Posredna definicija vojnog objekta postoji u Zakonu o Vojsci Srbije (“Sl. glasnik RS”, br. 116/2007 88/2009, 101/2010-dr.zakon i 10/2015) gde se kaže da je za pristup vojnim objektima i službenim prostorijama koje koriste Ministarstvo odbrane i Vojska Srbije potrebno posebno odobrenje Ministarstva odbrane.

Da rezimiramo na kraju.

Ako tumačimo pravilno, snimanja iz vazduha (putem „dronova“ ili bilo koja druga) za potrebe filmova, knjiga, časopisa i drugih ilustrovanih izdanja, ako se njima ne snimaju vojni objekti i instalacije, trenutno nisu zabranjena niti je potrebno bilo kakvo odobrenje, ukoliko se time ne ugrožava bezbednost vazdušnog saobraćaja naravno.

Iz razloga bezbednosti i odbrane zemlje, bez prethodnog odobrenja, zabranjeno je snimanje vojnih objekata ali nije zabranjeno snimanje drugih objekata niti teritorije (šume, njive, livade, reke, jezera…), nebitno da li je sa zemlje ili iz vazduha. Snimanje objekata i objavljivanje snimaka regulišu i neki drugi propisi npr. Zakon o kulturnim dobrima („Sl. glasnik RS“, br. 71/1994, 52/2011-dr.zakon i 99/2011-dr-zakon), ali u potpuno drugom smislu (zaštita i komercijalno korišenje kulturnog dobra).

Let vazduhoplova (bilo kakvog) predstavlja pitanje bezbednosti vazdušnog saobraćaja bez obzira u koje je svrhe taj let preduzet (snimanje, merenja, prevoz…) i za to je nadležan Direktorat civilnog vazduholovstva, dok je za snimanje iz vazdušnog prostora teritorije Republike Srbije za potrebe državnog premera, nadležan Republički geodetski zavod.

Na kraju možemo samo da ponovimo konstataciju da, nažalost, osim što propisi nisu najbolje napisani (ili nisu napisani uopšte), nisu dobro ni tumačeni od strane onih koji ih primenjuju.

Da ne bude zabune, sva izneta razmišljanja i stavovi koja se tiču teksta propisa, odnosno njihove nepreciznosti, su lični sud autora, koji ovde uopšte nije bitan. Takođe, ponovo da ne bi bilo zabune, nikako nije nipodaštavano nečije znanje i umeće. Radi se dakle, samo o konstatacijama i citiranju onoga što su neka lica sama iznela, i davanju odgovora na pitanja koji nisu precizno ili nisu uopšte dati, a radi pravilnog obaveštavanja javnosti.

dipl. prav. Nenad Jevtić