Da li je moguće izreći kaznu „isečkom“ na daljinu?

Kad god pomislim da sam sve video i čuo, komunalna milicija grada Beograda, me uvek i iznova iznenadi (neprijatno) svojim neverovatnim postupanjima.

Na početku, moram da se ogradim, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi su samo iznošenje činjenica, te konstatacije i citiranje onoga što je neko izjavio, uradio ili je negde napisano, te postavljanje retoričkih pitanja. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju  stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.

Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice).

Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas.  Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.

Iako se u radu svih komunalnih milicija koje su formirane na teritorijama lokalnih samouprava u RS čine slične ili duge greške, u ovom tekstu mislim isključivo na komunalnu miliciju grada Beograda.

U praksi navedene službe pojavila se jedna nova forma i vrsta prekršajnog naloga, u vidu nekakvog pismena koje ponajviše lični na fiskalni isečak (račun) ili slip (potvrdu o plaćanju karticom). I sad, sama forma i nije toliko sporna, negde zaista i može postojati ovakav prekršajni nalog, ali ima tu mnogo čega drugog problematičnog i neverovatnog.

1. Pokazni primer

U konkretnom slučaju kontrola (BUS Plus kontrolori valjda, pošto uniforme nemaju) je zatekla u avgustu lice bez vozne karte u javnom prevozu. Istine radi, zatekli su lice na čijoj BUS Plus kartici nije bilo uplaćenih sredstava kada je išlo na posao, prvi dan po ukidanju rada od kuće. Inače, reč je o licu koje je zaposleno u gradskoj ustanovi, koje je mislilo da je prevoz uredno uplaćen kada je pozvano da se javi na posao. A inače ti troškovi prevoza nisu plaćeni gradskom prevozniku jer Grad Beograd nije bio uplatio troškove prevoza (još od marta). Dakle, grad juri nekog za prekršaj koji je sam izazvao. I to je potvrđeno, jer su troškovi kazne uredno refundirani kažnjenom licu od strane ustanove u kojoj radi. Ostaje pitanje maltretiranja i gubljenja vremena i živaca, ali… Inače, na licu mesta je nastao problem kada su kontrolori shvatili o čemu je reč, ali već su bili očitali kartu i sve je „ušlo“ u sistem, te je na kraju je kazna morala biti izrečena. Inače, kontrolori i komunalni milicionar koji je izdao nalog su najviše bili ljuti i pravili problem što su sve to radili, što im nije rečeno da je lice zaposleno u gradskoj ustanovi i da nema sredstava na karti. A to im nije moglo biti predočeno, jer kažnjeno lice to i nije znalo.

Kako god, na tom prekršajnom nalogu stoji da ga izdaje Grad Beograd – Gradske uprava,  Sekretarijat za poslove komunalne milicije, Područna organizaciona jedinica za grad Beograd, Makenzijeva 31. Piše da je nalog izdao i digitalno potpisao komunalni milicionar (navedeno ime i prezime i broj službene legitimacije),  na osnovu čl. 168., 169., 170. i 172. Zakona o prekršajima („Sl. glasnik RS”, br. 65/2013, 13/2016, 98/2016-OUS, 91/2019-dr.zakon i 91/2019) – u daljem tekstu: ZOP.

Dalje su navedeni podaci lica kome se nalog izdaje: Kao činjenični opis stoji:  „[…] zatečeno je imenovano lice – putnik u korišćenju prevoza bez važeće karte ili kupljene posebne karte, čime je postupio suprotno odredbama iz člana 36. i 36a.  Odluke o javnom linijskom prevozu putnika na teritoriji grada Beograda […]“.

Stoji da je prekršaj otkriven uvidom u službenu evidenciju kontrolora (naveden službeni broj). Kao dokaz je naveden zapisnik (naveden broj). Konstatovano je da je navedenim činjenjem učinjen prekršaj (citat): „[…] iz člana 5. stav 1. alineja 1. Odluke o javnom linijskom prevozu putnika na teritoriji grada Beograda […]“.

Dalje, slede iznos kazne, konstatacije o uručenju, uputstvo za plaćanje, pouke i upozorenja itd., što nije preterano zaimljivo za ovo razmatranje. Bitno je jedino reći da je linija gde je predviđena zabeleška,  prazna.

Po mom sudu, ovde je nekoliko stvari sporno, zato moram ići redom.

2. Koji je prekršaj učinjen?

Izdavalac prekršajnog naloga kaže da je postupljeno suprotno odredbama Odluke o javnom linijskom prevozu putnika na teritoriji grada Beograda („Sl. list grada Beograda”, br. 61/2009, 10/2011, 55/2011, 69/2014, 2/2015, 86/2016, 89/2020 i 106/2020) – u daljem tekstu: Odluka o prevozu, konkretno čl. 36. i 36a. Citiraću navedene članove u celosti:

„Član 36.

Ugovor o prevozu se zaključuje momentom upisivanja karte u memoriju beskontaktne smart kartice, odnosno momentom kupovine karte u vozilu kod vozača ili kupovinom posebne karte kod kontrolora.

Putnik je dužan da, u vozilu, odnosno u prostoru rezervisanom za putnike sa validiranom karticom na stajalištima gradske železnice koji je posebno obeležen i na kojima je kontrolisan pristup putnika pokretnom rampom (u daljem tekstu: rezervisani prostor), ima važeću kartu koju je dužan da pokaže i ustupi na zahtev kontrolora ili ovlašćenog lica.

Putnik je dužan da beskontaktnu smart karticu validira pri ulasku u vozilo ili pri ulasku u rezervisan prostor.

Izuzetno od stava 1. ovog člana za decu do sedam godina, profesionalne pripadnike Vojske Srbije u uniformi, pripadnike policije i komunalne milicije u uniformi, ugovor o prevozu se zaključuje momentom ulaska u vozilo odnosno momentom ulaska u rezervisani prostor i ova lica nisu u obavezi da poseduju voznu ispravu.

Član 36a

Kontrolu putnika obavlja kontrolor opremljen prenosnim uređajem za kontrolu putnika ili drugo ovlašćeno lice.

Uređajem iz stava 1. ovog člana vrši se provera ispravnosti vozne isprave i karte.

Kontrolor i drugo ovlašćeno lice vrše kontrolu voznih isprava i karata lica koja su zatečena u vozilu ili lica zatečenih u rezervisanom prostoru.

Prilikom kontrole putnika kontrolor ili drugo ovlašćeno lice predstavlja se legitimacijom.

Lica koja su prilikom kontrole zatečena u vozilu ili u rezervisanom prostoru, dužna su da kontroloru ili drugom ovlašćenom licu pokažu kartu, osim lica iz člana 2. stav 2. ove odluke.

Ukoliko se u postupku provere utvrdi da nije izvršena validacija smart kartice koja glasi na ime, a na kojoj je upisana dopuna za tekući mesec, kontrolor će smart karticu blokirati i dati putniku uputstva u pogledu načina deblokade, nakon čega putnik može da završi započetu vožnju.

Ukoliko lice koje je prilikom kontrole zatečeno u vozilu ili u rezervisanom prostoru odbije da kontroloru i drugom ovlašćenom licu pokaže voznu ispravu, smatra se da ne poseduje važeću kartu.

Lice koje se u momentu kontrole zateklo u vozilu ili u rezervisanom prostoru, bez važeće karte, može kod kontrolora kupiti posebnu kartu.

Kupovinom posebne karte, lice stiče prava i obaveze putnika kao i pravo na započeto i dalje korišćenje usluge linijskog prevoza u dnevnom saobraćaju u danu u kome je karta izdata, osim u posebnom prevozu minibus vozilima.

Ukoliko putnik ne poseduje važeću kartu, a želi da kupi posebnu kartu dužan je da kontroloru ili ovlašćenom licu pruži podatke o svom identitetu.

Posebna karta obavezno sadrži:

– podatke o putniku (ime, prezime, JMBG);

– cenu utvrđenu aktom iz člana 42. stav 2. ove odluke;

– liniju javnog prevoza, garažni broj vozila;

– datum izdavanja i službeni broj kontrolora.

Ukoliko putnik ne poseduje važeću kartu i ne želi da kupi posebnu kartu, dužan je da kontroloru ili ovlašćenom licu pruži podatke o svom identitetu.

Podatke o licu koje se u momentu kontrole zateklo u vozilu ili u rezervisanom prostoru, bez važeće karte i koje ne kupi posebnu kartu, kontrolor upisuje u službenu evidenciju i elektronskim putem stavlja na uvid komunalnoj miliciji radi izdavanja prekršajnog naloga.

Ovako sačinjen i elektronski potpisan prekršajni nalog šalje se elektronskim putem kontroloru na njegov prenosni uređaj, koji ga štampa i uručuje licu iz stava 13. ovog člana.

Lice koje se u momentu kontrole zateklo u vozilu bez važeće karte i koje ne kupi posebnu kartu dužno je da po uručenju odštampane kopije elektronski potpisanog prekršajnog naloga napusti vozilo na prvom narednom stajalištu, odnosno rezervisani prostor. Ukoliko lice ne napusti vozilo, kontrolor može da izda nalog vozaču da zaustavi i zadrži vozilo na stajalištu.

Uručenje i plaćanje prekršajnog naloga vrši se u skladu sa zakonom kojim se reguliše prekršajni postupak.

Kontrolor u kontroli može zatražiti pomoć policijske uprave, odnosno komunalne milicije.“.

A alinejom 1. stava 1. člana 55.  Odluke o prevozu na koju se izdavalac naloga takođe poziva, predviđeno je da se novčanom kaznom od 10.000,00 dinara kažnjava za prekršaj fizičko lice koje se nalazi u vozilu javnog linijskog prevoza, odnosno u rezervisanom prostoru bez važeće karte ili kupljene posebne karte.

3. Ko može izdati prekršajni nalog?

Ovde ću konstatovati par stvari. Prvo, ti „kontrolori“ se nisu propisno predstavili legitimacijom. Drugo, i važnije, kontrolori nisu postupili u skladu sa stavom 6.  člana 36a u kome je predviđena baš ova situacija (nije blokirana kartica niti je putnik završio započetu vožnju). Umesto toga nuđeno je plaćanje posebne karte koja po Rešenju o utvrđivanju cene usluge prevoza u javnom linijskom prevozu putnika na teritoriji grada Beograda („Sl. list grada Beograda”, br. 15/2017 i 95/2020) iznosi 5.000 din. što je istovetan iznos kao polovina predviđene prekršajne kazne, koji iznos kontrolisano lice nije imalo uz sebe.

Nepravilno i nezakonito sproveden postupak ne može dovesti do zakonitog kažnjavanja, a to se izgleda konstantno prenebregava. Nije bitno samo da li se nešto desilo već i sam postupak (procedura) u kome se to konstatuje i kažnjava za isto. Podsetiću,  u članu 174. ZOP,  zakonodavac je upotrebio formulaciju “odlučivanje o prekršajnom nalogu” što znači da sud ne odlučuje samo o postojanju prekršaja već i o samom nalogu (zakonitosti istog), odnosno postupku u kome je isti izdat. 

ZOP u članu 87. koji govori o zakonitost u izricanju sankcija, kaže da prekršajnu sankciju može izreći samo nadležni sud koji vodi prekršajni postupak a izuzetno novčanu kaznu može izreći ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice prekršajnim nalogom u skladu sa zakonom. Do 1. jula 2020. god. to je mogla i  Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki koja vodi prvostepeni prekršajni postupak, kada je to ukinuto novim Zakonom o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/2019). ZOP članom 100. predviđa organe nadležne za vođenje postupka, pa kaže da prekršajni postupak u prvom stepenu vode prekršajni sudovi.

Dakle, ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice može izvršiti kažnjavanje jedino izdavanjem prekršajnog naloga. Prekršajni nalog (član 168. ZOP) se izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu. Definiciju ovlašćenog organa imamo u članu 179. ZOP, koji kaže da su ovlašćeni organi: organi uprave, ovlašćeni inspektori, javni tužilac i drugi organi i organizacije, koje vrše javna ovlašćenja u čiju nadležnost spada neposredno izvršenje ili nadzor nad izvršenjem propisa u kojima su prekršaji predviđeni.

Po Zakonu o komunalnoj miliciji („Sl. glasnik RS“, br. 49/2019) komunalna milicija je organ lokalne samouprave nadležan u oblastima i pitanjima komunalne delatnosti. Navedeni zakon kao i Odluka o komunalnoj  miliciji („Sl. list grada Beograda“, br. 101/2019) predviđaju da komunalni milicionar može, kada je za to ovlašćen zakonom, drugim propisom i opštim aktom jedinice lokalne samouprave, izdati prekršajni nalog, podneti prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo, podneti zahtev za pokretanje prekršajnog postupka i obavestiti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti.

Dakle, komunalna milicija može izdati prekršajni nalog, ali isključivo za prekršaje (povrede komunalnog reda) gde je predviđena novčana kazna u fiksnom iznosu, to nije sporno, sporan je postupak (gde i kako).

4. Šta sadrži prekršajni nalog?

Član 11. Odluke o komunalnoj miliciji predviđa da komunalni milicionar izdaje prekršajni nalog u skladu sa odredbama ZOP,  koji u  članu 168. kaže da se prekršajni nalog izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu a da ako po ovom zakonu nema uslova za izdavanje prekršajnog naloga u odnosu na pravno ili odgovorno lice, protiv oba lica biće podnet zahtev za pokretanje prekršajnog postupka.

Ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice će izdati prekršajni nalog ukoliko je prekršaj iz njegove nadležnosti otkrio na jedan od propisanih načina (član 169. ZOP):

1) neposrednim opažanjem policijskog službenika ili ovlašćenog službenog lica prilikom kontrole, nadzora i pregleda, kao i uvidom u službenu evidenciju nadležnog organa;

2) uvidom u podatke koji su dobijeni uz pomoć uređaja za nadzor ili merenje;

3) prilikom inspekcijskog ili drugog nadzora pregledom dokumentacije, prostorija i robe ili na drugi zakonom propisan način.

Sadržina prekršajnog naloga propisana je članom 170. ZOP, prema kome se isti izdaje u pisanoj formi.

U članu 171. ZOP određeno je koje se sve pouke i upozorenja moraju dati u prekršajnom nalogu, dok je članom 172. uređeno dostavljanje prekršajnog naloga. Prekršajni nalog se sastoji od originala i dve kopije. Original se uručuje licu protiv koga se izdaje prekršajni nalog, a kopije zadržava organ koji izdaje prekršajni nalog. Prekršajni nalog se uručuje prisutnom licu za koga se smatra da je učinilo prekršaj u momentu otkrivanja prekršaja. Ako je lice za koga se smatra da je učinilo prekršaj odsutno i kada okolnosti otkrivanja ili priroda prekršaja to zahtevaju, dostavljanje prekršajnog naloga će se izvršiti putem pošte ili dostavne službe ovlašćenog organa, u skladu sa odredbama o dostavljanju iz zakona koji uređuje opšti upravni postupak.

Prema članu 173. ZOP lice protiv koga je izdat prekršajni nalog prihvata odgovornost za prekršaj plaćanjem polovine izrečene kazne u roku od osam dana od dana prijema prekršajnog naloga, čime se oslobađa plaćanja druge polovine izrečene kazne, a ako to lice u navedenom roku ne plati izrečenu kaznu ili ne podnese zahtev za sudsko odlučivanje, smatraće se da je prihvatilo odgovornost propuštanjem, a prekršajni nalog će postati konačan i izvršan. Ovo lice takođe može prihvatiti odgovornost za prekršaj i nakon isteka navedenog roka ako pre postupka izvršenja dobrovoljno plati celokupan iznos izrečene novčane kazne.

A član 174. ZOP predviđa da, ukoliko lice protiv koga je izdat prekršajni nalog ne prihvata svoju odgovornost može nadležnom sudu u roku od osam dana od prijema prekršajnog naloga, lično ili putem pošte, da dostavi potpisan prekršajni nalog, koji pod ovim uslovima predstavlja zahtev za sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu.

5. Kako i gde se kažnjava prekršajnim nalogom?

Svima koji poznaju odredbe ZOP, jasno je kada se i gde može izdati prekršajni nalog. Ako je učinilac prisutan novčana kazna se izriče na licu mesta izdavanjem prekršajnog naloga po ZOP, koji se odmah i uručuje okrivljenom licu. St. 3. i 4. člana 170. ZOP predviđaju da se prekršajni nalog može izdati i u elektronskoj formi, te da se  na izradu, formu, kopiranje, overu, dostavu i čuvanje prekršajnog naloga izdatog u elektronskoj formi primenjuje se zakon koji uređuje elektronski dokument.

Ovde su dve stvari sporne, prvo da li se nalog izdaje na licu mesta ako na njemu nije prisutan komunalni milicionar već kontrolori? Ali zanemariću čak i ovo.

Podsetiću samo da moraju biti ispoštavana sva ostala pravila procedure, a ne navesti samo odredbe o prihvatanju odgovornosti, što je u suštini manipulacija postupkom i uticaj na okrivljeno lice (stavljanje u izgled benefita ako dobrovoljno prizna). Nešto drugo mi je spornije.

U prekršajnom nalogu je pomenut zapisnik (i naveden broj istog). Član 13. Odluke o komunalnoj policiji („Sl. list grada Beograda”, br. 6/2010, 23/2013, 118/2018 i 26/2019) decidno je predviđao da komunalni policajac mora sačiniti i zapisnik u kome konstatuje povredu propisanog reda koja čini pravno obeležje prekršaja. Nešto slično predviđa i član 12. Odluke o komunalnoj miliciji, prema kome pre podnošenja zahteva za pokretanje prekršajnog postupka protiv lica zatečenog u vršenju prekršaja komunalni milicionar sačinjava zapisnik u kome konstatuje povredu propisanog reda koja čini pravno obeležje prekršaja, identifikacione podatke lica zatečenog u prekršaju, izjavu i potpis lica zatečenog u prekršaju, kao i konstataciju za slučaj odbijanja potpisa zapisnika.

I pošto je naveden, gde je taj zapisnik? Zašto ga okrivljeno lice nije potpisalo i primilo? Svi dokazi prikupljeni u postupku moraju biti dostupni na uvid okrivljenom (azapisnik je dokaz), da se vidi ko je i šta konstatovao, kada i kako.

6. Utiče li krivica na nešto?

Čak i kad je učinjen prekršaj predviđen propisom, i kada ga je učinilo lice koje može odgovarati za taj prekršaj, i kada je postupak sproveo nadležni organ u zakonitom postupku, mora biti dokazano da postoji prekršajna radnja te da je okrivljeno lice učinilo prekršaj i da snosi odgovornost za to. Jer, nečija procena (pogled na situaciju) nije dokaz, to je samo sumnja da je učinjeno delo. A procena može biti i pogrešna. Izdavalac prekršajnog nalog bi morao da vodi računa i o nečemu što se zove krivica učinioca, te da se ista dokazuje a ne pretpostavlja.

Za postojanje prekršajne odgovornosti potrebno je da postoji krivica, što znači da je potrebno  dokazati i svest učinioca o nepravilnosti njegovih postupaka (umišljaj) ili svesno zanemarivanje mogućnosti (nehat) da postoji prekršaj. U vezi prekršajne odgovornosti, nema zakonske pretpostavke da je okrivljeno lice  automatski odgovorno, već se odgovornost mora utvrđivati. Tu nema objektivne odgovornosti, kao, na primer, kod držalaca opasne stvari. To opet znači da se prvo mora utvrditi ko je konkretno učinilac prekršaja i u kakvim okolnostima (kako je i zašto preduzeo neku radnju), pa tek onda iz toga izvoditi odgovornost.

Prema ZOP fizičko lice je odgovorno za prekršaj ako je u vreme izvršenja prekršaja bilo uračunljivo i prekršaj izvršilo sa umišljajem ili iz nehata. Krivica je definisana članom 18. ZOP, gde se kaže da je kriv onaj učinilac koji je u vreme kada je učinio prekršaj postupao sa umišljajem ili iz nehata. Za prekršajnu krivicu dovoljan je nehat učinioca ako propisom o prekršaju nije određeno da će se kazniti samo ako je prekršaj učinjen sa umišljajem. Prekršaj je učinjen iz nehata kad je učinilac bio svestan da usled njegovog činjenja ili nečinjenja može nastupiti zabranjena posledica, ali je olako držao da je može sprečiti ili da ona neće nastupiti, ili kad nije bio svestan mogućnosti nastupanja zabranjene posledice, iako je prema okolnostima i prema svojim ličnim svojstvima bio dužan i mogao biti svestan te mogućnosti. Prekršaj je učinjen sa umišljajem kad je učinilac bio svestan svog dela i hteo njegovo izvršenje ili kad je bio svestan da usled njegovog činjenja ili nečinjenja može nastupiti zabranjena posledica, i pristao je na njeno nastupanje.

Za postojanje krivice potreban je, dakle, umišljaj ili nehat, a isti ne mogu postojati ako okrivljeno lice uopšte nije znalo,  niti moglo da pretpostavi, da čini nešto u suprotnosti sa propisima.

A treba povesti računa o još jednom detalju. Član 21. ZOP predviđa da nije odgovoran za prekršaj učinilac koji je u vreme izvršenog prekršaja bio u neotklonjivoj stvarnoj zabludi koja postoji ako učinilac nije bio dužan i nije mogao da izbegne zabludu u pogledu neke stvarne okolnosti koja predstavlja obeležje prekršaja ili u pogledu neke stvarne okolnosti koja bi, da je zaista postojala, činila postupak učinioca dozvoljenim. A već sam ranije naveo okolnosti slučaja, tako da u konkretnom slučaju nikakva kazna nije smela biti izrečena.  

7.  Umesto zaključka

Sad se na kraju opet postavlja pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub?  Da li i ovo potvrđuje tezu da glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, već neznanje?   

Ostaviću svakome ko ovo pročita da donese sopstvene zaključke i sud o svemu ovome, samo ću izneti sopstveni utisak. Ono što čini komunalna milicija u gradu Beogradu, više nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za rubriku „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“, koji se može videti na Pravnom portalu.

Ostaje nada da će u budućnosti neko možda pročitati i ova razmatranja i,  ako ne počne da radi onako kako je pravilno, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima nama želim mnogo sreće, jer u situacijama gde ništa ne zavisi od znanja i stručnosti, samo sreća može pomoći.

Izvor: Izvodi iz propisa su preuzeti iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.