Ko odobrava korišćenje bespilotnih vazduhoplova za snimanja?

Ovaj tekst predstavlja deo serije tekstova na Pravnom portalu, započetih tekstom „Pravni aspekt korišćenja bespilotnih vazduhoplova“, u kojima se bavim pravnom regulativom upotrebe bespilotnih vazduhoplova, te pokušavam da ukažem na probleme ali i moguća rešenja postojeće situacije. Dakle, da bi se razumelo ovo izlaganje najpre se mora pročitati navedeni tekst (u kome je dat spisak i ostalih tekstova). Sve ograde i napomene date u navedenom tekstu važe i ovde.

U tekstu „Ko odobrava let bespilotnih vazduhoplova?“, koji se takođe može pročitati na Pravnom portalu, bavio sam se samim odobravanjem leta bespilotnih vazduhoplova, u smislu letenja kao specifične delatnosti, odnosno raznim dozvolama, saglasnostima i sl., koje se moraju pribaviti radi leta istih, postupcima u kojima se pribavljaju te pitanjima nadležnosti u vezi s tim.  U ovom tekstu ću se pozabaviti raznim odobrenjima i saglasnostima koja su potrebna u odnosu na svrhu leta, odnosno delatnost  koja se obavlja.

Najpre ću samo dati par odrednica, čisto radi razumevanja ovog teksta.

Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice). Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas.  Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.

Pod pojmom „Zakon“ podrazumevam Zakon o vazdušnom saobraćaju („Sl. glasnik RS“, br. 73/2010, 57/2011, 93/2012, 45/2015, 66/2015-dr.zakon, 83/2018 i 9/2020). Kada govorim o „Pravilniku“, mislim na aktuelni Pravilnik o bespilotnim vazduhoplovima („Sl. glasnik RS“, br. 1/2020), a pod „starim pravilnikom“ podrazumevam prethodno važeći Pravilnik o bespilotnim vazduhoplovima („Sl. glasnik RS“, br. 108/2015).

 „Direktorat“ je Direktorat civilnog vazduhoplovstva RS.

1. Odobravanje snimanja upotrebom bespilotnog vazduhoplova

Snimanje i fotografisanje (uključujujći termovizijsko) je trenutno najčešći način upotrebe bespilotnih vazduhoplova. Snimaju se venčanja, proslave, razni skupovi, panorame gradova… I sada, prema važećim propisima,  ko hoće da korišćenjem bespilotnog vazduhoplova snima nešto mora da traži sijaset odobrenja, ne samo prema Pravilniku.

U tekstu „Ko odobrava let bespilotnih vazduhoplova?“,  opisao sam ko i u kom postupku odbrava sam let bespilotnog vazduhoplova, u odnosu na bezbednosne parametre (po pitanju vazudušnog saobraćaja i zaštite ljudi i imovine  na zemlji). Ovde se bavim samim odobravanjem snimanja kao specifične delatnosti.

Do sada, u praksi, ukoliko se kao svrha leta pojavi bilo šta šta ima veze sa snimanjem, zahtev se preusmerava na Ministarstvo odbrane ili kako to kolokvijalno kažu Vojsku RS, iako ovo nisu jednoznačni pojmovi a većina ih u operativnoj upotrebi meša (pa čak i njihovi pripadnici).  Odmah da kažem, izdavanje ovih odobrenja nije na Vojsci RS (niti je ikada i bilo) već Ministarstvu odbrane. Jer, ministarstva su organi uprave, iako se Ministarstvo odbrane stalno poistovećuje sa vojskom, a Ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP) sa policijom (koji su posebne službe u sastavu istih). Zadatak ministarstava kao organa uprave jeste (odnosno tako bi trebalo biti) da obezbede uslove (materijalne i zakonske) da službe pod njihovom ingerencijom nesmetano funkcionišu. A poslovi službi u okviru određenih ministarstava bi trebali biti  detaljno uređeni, pa i pitanja odobrenja (ili zabrana) koje te službe izdaju.

Ali, ovde nije problem da se traži dozvola od više organa, problem je što se ustanovljava nadležnost bez zakonskog ili bilo kakvog drugog osnova. Pravilnik nijednom svojom odredbom ne uspostavlja takvu nadležnost ni proceduru, ali će i po njemu,  Ministarstvo odbrane biti „uvučeno“ i pitano bez osnova. Ni stari pravilnik nije predviđao takvo što, jer je jedino propisivao kada o zahtevu odlučuje jedinica za civilno-vojnu koordinaciju na osnovu raspoloživosti zahtevanog dela vazdušnog prostora, što je procedura u vezi kontrole letenja i važi za sve letelice i nema veze sa ovom problematikom. Pravilnik doduše predviđa da bez odobrenja nije dozvoljeno korišćenje bespilotnog vazduhoplova na horizontalnoj udaljenosti manjoj od 500 m od značajnih objekata, između ostalog i vojnih,  o čemu sam pisao u tekstu „Ko odobrava let bespilotnih vazduhoplova?“. Ali ovo su dva odvojena pitanja. Tu Ministarstvo odbrane daje odobrenje kao bilo koji drugi imalac (vlasnik, korisnik) objekta.

Načelno, ako nešto važi, onda važi za sve u svim slučajevima  i bez izuzetaka. Ono o čemu još treba povesti računa je da propisi, po Ustavu Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006), treba da služe podsticanju privredne aktivnosti i da se njima (osim izuzetno) ne smeju ograničavati prava i slobode građana. Generalna pretpostavka je da je dozvoljeno sve što nije izričito zabranjeno a ne obratno (restriktivni princip).

Vratimo se na glavni problem. Ministarstvo odbrane svoje „pravo“ da odobrava ili zabranjuje letove, zasniva na propisima koji regulišu snimanje i fotografisanje, a čija je svrha odbrana i zaštita bezbednosti države. Ali, jedna stvar je dozvola za let u smislu njegove bezbednosti po ljude i imovinu i sa aspekta bezbednosti vazdušnog saobraćaja, a sasvim druga dozvola za snimanje (bilo kakvo, pa i iz vazduha). Let i njegova svrha nisu povezani u tom smislu. Svrha leta ne dovodi u pitanje njegovu bezbednost po vazdušni saobraćaj niti ljude i imovinu, i obratno.

Ministarstvo odbrane stoji na stanovištu da su nadležni, pozivajući se na propise o odbrani. U svojim „odobrenjima“, kako ih nazivaju (iako ovakav akt po zakonu mora imati formu rešenja u upravnom postupku kojim se nešto odobrava) prvenstveno se pozivaju na Uredbu o postupku za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha teritorije SRJ i za izdavanje kartografskih i drugih publikacija („Sl.list SRJ”, br. 54/1994). Ovde nije problem godina donošenja propisa, niti što Savezna Republika Jugoslavija – SRJ, niti Savezna vlada, niti Savezno ministarstvo za odbranu više ne postoje, već nešto drugo. Idemo redom.

Prihvatićemo kao nesporno (iako to navedenim propisom nije formalno ispraćeno) da SRJ više ne postoji i da se pod teritorijom, u smislu navedene uredbe, može posmatrati teritorija RS, a da je nadležnosti Savezne vlade preuzela Vlada RS, a da je nadležnosti Saveznog ministarstva preuzelo Ministarstvo odbrane RS. Ono što je bitno je, da je reč o određenoj vrsti snimanja, za određene potrebe.

Sam naziv uredbe govori da je reč o postupku za izdavanje odobrenja za snimanje teritorije iz vazduha i za izdavanje kartografskih i drugih publikacija. Ako tumačimo naslov, moglo bi se pretpostaviti da je u uredbi reč o postupku za izdavanje odobrenja za snimanje teritorije iz vazduha uopšte, bez obzira u koju svrhu se snimanje vrši, kao i o postupku za izdavanje odobrenja kartografskih i drugih publikacija.

Ali u članu 1. uredbe, kada se govori o predmetu iste (a što je po pravilima struke relevantna odredba koja se tumači a ne naslov),  kaže se da je ovom uredbom uređen postupak za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha teritorije za potrebe premera zemljišta i obalnog mora i za izdavanje kartografskih i drugih publikacija. Dakle, ako pravilno (prema pravilima struke) tumačimo ovu odredbu, reč je o postupku za izdavanje odobrenja koji se odnosi na snimanja iz vazduha isključivo za potrebe premera zemljišta i obalnog mora i za potrebe izdavanja kartografskih i drugih publikacija. Ni u kakve druge svrhe.

Moram reći, procedura propisana uredbom je upotrebljiva. Ali, ono što je zaboravljeno, je da su članovi 4. do 13. navedene uredbe prestali da važe još 11. septembra 2009. god., na osnovu člana 199. Zakona o državnom premeru i katastru („Sl. glasnik RS“, br. 72/2009, 18/2010, 65/2013, 15/2015-OUS, 96/2015, 47/2017-aut. tumačenje, 113/2017-dr.zakon, 27/2018-dr.zakon, 41/2018-dr.zakon i 9/2020-dr.zakon). Po pomenutom zakonu, sada, ako su u pitanju izdavanje i oduzimanje ovlašćenja za snimanje iz vazdušnog prostora teritorije RS za potrebe državnog premera, nadležan je Republički geodetski zavod (RGZ).

Još problematičnije je, da je sada nevažećim članom 9. uredbe bilo propisanio da se pod kartografskim i drugim publikacijama, u smislu odredaba ove uredbe, smatraju štampane ili na drugi način umnožene opšte geografske (pregledne, pregledno-topografske i topografske), tematske (specijalne) i druge karte i planovi teritorije SRJ ili nekog njenog dela; atlasi, albumi i katalozi karata svih vrsta i izdanja; spiskovi, katalozi i podaci o svim vrstama geodetskih i geografskih tačaka, geografski, topografski, geofizički, geološki, hidrografski i navigacioni opisi, pregledni listovi karata i planova, uputstva, standardi, instrukcije i uslovni znaci za izradu i čitanje karata i planova, digitalni podaci i baze podataka o prostoru.

Ovde ponovo moramo ukazati da pravni sistem ne čini jedan propisi da se ne može usko gledati na stvari. Naslovi se prave da budu upućujući, odredbe članova propisa su ono što se tumači i što je važno. Red reči u rečenici (gramatička pravila) određuje na šta se odnosi koji pojam (prethodno rečeni odnosi se na sve posle njega itd.). Dakle, ako kažemo: „postupak za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha teritorije SRJ“ reč „potrebe“ koja ide iza toga odnosi se na sve rečeno posle toga. Znači reč je o postupku za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha za potrebe premera zemljišta i obalnog mora i za izdavanje kartografskih i drugih publikacija uopšte, a ne jednom postupku za izdavanje odobrenja za snimanje iz vazduha za potrebe premera zemljišta i obalnog mora, i drugom o postupku za izdavanje odobrenja za izdavanje kartografskih i drugih publikacija. Malo nespretno napisano, ali ipak razumljivo u prvom članu, mada su ostali članovi upućivali da se radi o dva odobrenja. Ali to je nebitno. Svakako je reč samo o snimanjima za potrebe premera zemljišta i obalnog mora i izdavanja kartografskih i drugih publikacija a nisu navedene druge potrebe.

Odredbama čl. 4. do 13. uredbe bili su propisani postupci za izdavanje odobrenja za: objavljivanje snimaka teritorije SRJ iz vazduha, vršenje premera i istraživanje zemljišta u rejonima objekata od posebnog značaja za odbranu zemlje, izvođenje radova na premeru zemljišta u graničnom pojasu i priobalnom moru i radova na povezivanju sa odgovarajućim premerima susednih zemalja, izdavanje kartografskih i drugih publikacija (sadržina zahteva itd.), kao i obaveze pravnog lica u pogledu snimanja, čuvanja, upotrebe i objavljivanja snimljenog materijala i obaveze u vezi sa čuvanjem, korišćenjem i objavljivanjem podataka iz kartografskih i drugih publikacija. Ali podsećamo, čl. 4 do 13. uredbe su ukinuti i ne važe već više od decenije.

Dalje je problematično, što uredba kaže da preduzeća i druga pravna lica koja je ovlastila Savezna vlada mogu vršiti snimanje iz vazduha teritorije SRJ za potrebe iz člana 75. stav 1. Zakona o odbrani, samo ako su prethodno pribavili odobrenje od Saveznog ministarstva za odbranu, a pošto je uredba doneta 1994. godine, reč je o Zakonu o odbrani („Sl. list SRJ”, br. 43/1994, 11/1995, 28/1996, 44/1999 i 3/2002) – u daljem tesktu: Zakon o odbrani SRJ, koji je, osim pojedinih odredbi, prestao da važi još 19. decembra 2007. godine na osnovu novog Zakona o odbrani („Sl. glasnik RS”, br. 116/2007, 88/2009, 88/09-dr.zakon, 104/2009-dr.zakon, 10/2015 i 36/2018) – u daljem tesktu: Zakon o odbrani. Konkretno, odredbe na koje se poziva uredba i na osnovu kojih je doneta, prestale su da važe još 1. januara 2010. godine, na osnovu Zakona o tajnosti podataka (“Sl. glasnik RS”, br. 104/2009). A ako prestane da važi zakonski osnov onda po automatizmu prestaje da važi i podzakonski akt koji razrađuje konkretnu zakonsku odredbu.

Član 75. tog starog Zakona o odbrani SRJ predviđao je da snimanje iz vazduha teritorije SRJ za potrebe premera zemljišta, istraživanja i prostornog uređenja i za druge potrebe privrede i nauke i razvijanje i umnožavanje snimaka osim odgovarajućih vojnih ustanova, mogu vršiti preduzeća i druga pravna lica koja za to ovlasti Savezna vlada, a da je stranim licima zabanjeno snimanje iz vazduha bez prethodne saglasnosti Saveznog ministarstva za odbranu. U članu 76. zakon je predviđao da se snimci iz vazduha mogu objaviti samo po odbrenju Saveznog ministarstva za odbranu.

Novi Zakon o odbrani predviđa nešto drugo. Prema članu 102b zabranjeno je snimanje i objavljivanje snimaka vojnih objekata i rejona uz objekte bez prethodnog odobrenja Ministarstva odbrane. Znači, bez prethodnog odobrenja, zabranjeno je snimanje vojnih objekata uopšte, nebitno da li je sa zemlje ili iz vazduha. U članu 102g stoji i da snimanje iz vazduha teritorije RS za potrebe premera zemljišta i unutrašnjih plovnih puteva i graničnog pojasa za potrebe planiranja i izgradnje i uređivanja teritorije za potrebe odbrane i planiranje, izgradnju i premeštanje vojnih kompleksa i baza za potrebe izvršavanja misija i zadataka Vojske RS, vrše nadležne vojne službe u čijem su delokrugu ovi poslovi. Odobrenje za snimanje vojnih objekata izdaje se dakle, od strane Ministarstva odbrane, po samom Zakonu o odbrani a ne po pomenutoj uredbi. Mada ponavljam, procedura iz te uredbe može biti upotrebljiva u postupku izdavanja odobrenja (podaci koji se traže itd.). A kad je reč o premeru i istraživanjima zemljišta (geodetska, geofizička, geološka, hidrološka, arheološka i dr.), što uključuje i snimanja za te potrebe, u rejonima uz objekte od posebnog značaja za odbranu, prema članu 102v, to mogu vršiti pravna lica koja za to dobiju odobrenje nadležnog organa (RGZ) uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva odbrane u pogledu mera zaštite tajnih podataka.

Zanimljivo je da u Zakonu o odbrani nema definicije šta je vojni objekat, ali ima npr. šta je vojno postrojenje (tehnološke linije, pogoni ili proizvodne celine u okviru Vojske RS ili oni funkcionalno vezani za Ministarstvo odbrane), vojno skladište (skladište koje koristi Vojska RS ili je funkcionalno vezano za Ministarstvo odbrane) i sl. Podrazumeva se da je vojni objekat onaj objekat koji koristi Vojska RS za svoje potrebe. Posredna definicija vojnog objekta postoji u Zakonu o Vojsci Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 116/2007 88/2009, 101/2010-dr.zakon, 10/2015, 88/2015-OUS, 36/2018 i 94/2019) gde se kaže da je za pristup vojnim objektima i službenim prostorijama koje koriste Ministarstvo odbrane i Vojska RS potrebno posebno odobrenje Ministarstva odbrane.

Definicija vojnog objekta postoji jedino u Odluci o određivanju vojnih i drugih objekata i rejona koji su zabranjeni za osmatranje, snimanje i pristup i o merama za njihovu zaštitu („Sl. list SRJ“, br. 11/1996 i „Sl. list SCG“, br. 42/2005), koja, za razliku od gore pominjane uredbe, jeste važeća u celosti i na koju se Ministarstvo odbrane u  svojim „odobrenjima“ takođe poziva. Navedenom odlukom određuju se vojni objekti i objekti od posebnog značaja za odbranu zemlje i rejoni tih objekata, koji su zabranjeni za osmatranje, snimanje i pristup, i propisuju se mere za njihovu zaštitu kao i način obeležavanja zabrane osmatranja, snimanja i pristupa tim objektima i rejonima.

U  smislu ove odluke, vojni objekti jesu objekti ili delovi objekata u kojima su smešteni: uređena komandna mesta, centri veze, radio-relejna čvorišta, raketni položaji, važniji radarski i elektronski centri u sistemu komandovanja, osmatranja, obaveštavanja i javljanja, zaposednuti fortifikacijski objekti, vojni i mešoviti aerodromi, vojne luke (baze), opitni poligoni; laboratorije za izradu i ispitivanje novih sredstava ratne opreme i naoružanja, važnija skloništa naoružanja, municije, ubojnih sredstava, goriva i vojne opreme, prostorije u kojima se čuvaju planovi upotrebe Vojske RS i planovi mobilizacije, kriptouređaji i šifre. Objekti od posebnog značaja za odbranu zemlje, u smislu ove odluke su: objekti ili delovi objekta u kojima su smešteni veliki tehnički sistemi, preduzeća i druga pravna lica od posebnog interesa za odbranu zemlje; objekti u kojima se proizvode, skladište i čuvaju predmeti ili vrše usluge od posebnog značaja za odbranu zemlje; investicioni objekti značajni za odbranu zemlje. Rejoni vojnih i objekata od posebnog značaja za odbranu zemlje su područja u neposrednoj blizini tih objekata.

Mere zaštite objekata i rejona objekata koje se preduzimaju kao mere fizičkog obezbeđenja, mere tehničke zaštite, opšte mere bezbednosti i mere kontra obaveštajne zaštite su: fizičko obezbeđenje objekata (stražari, čuvari, patrole, osmatrači, pasa čuvari…), primena elektronskih i drugih uređaja za osmatranje, kontrolu i zaštitu,  postavljanje ograde i drugih sličnih prepreka,  postavljanje znakova zabrana osmatranja, snimanja i pristupa,  maskiranje objekta,  zabrana unošenja sredstava za snimanje (foto-aparati, foto-kino, TV i video kamere, kamkorderi i mobilni telefoni) u objekat, regulisanje pristupa,  kontrola lica i vozila pri ulasku i sl.

Dakle, mere zaštite vojnih i drugih objekata i rejona koji su zabranjeni za osmatranje, snimanje i pristup i o merama za njihovu zaštitu podrazumevaju zabranu snimanja i osmatranja a ne zabranu letenja i kretanja pored tih objekta. Jer, idemo analogijom, ako bi postojala takva ovlašćenja, onda bi Ministarstvo odbrane moralo da odobrava i kretanje vozila i pešaka pored vojnih objekata, a to se naravno ne čini, jer to ne zahteva Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Sl. glasnik RS”, broj 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS, 55/2014, 96/2015-dr.zakon, 9/2016-OUS,  24/2018, 41/2018, 41/2018-dr.zakon, 87/2018 i 23/2019), niti ima ikakve logike za to.

Još jedna anomalija je, da se Ministarstvo odbrane poziva na navedenu odluku koja generički (opisno) određuje objekte i rejone a ne i na odluke kojima je definisano koji su tačno to objekti, kao npr. Odluku o objektima od posebnog značaja za odbranu („Sl. glasnik RS“, br. 112/2008) i Odluku o određivanju velikih tehničkih sistema od značaja za odbranu („Sl. glasnik RS“, br. 41/2014, 35/2015, 86/2016, 53/2017, 26/2019 i 94/2019). A ne pozivaju se ni na Uredbu o objektima i rejonima od posebnog značaja za odbranu Republike Srbije („Sl. glasnik RS” br. 18/1992), koju je donela Vlada RS, čija je sudbina nepoznata (formalno je još na snazi jer nije ničim ukinuta, iako postoje noviji podzakonski akti manje snage koji regulišu ista pitanja).  Ovo je inače jedna od čestih grešaka, što se u procesu donošenja novih propisa iz raznoraznih razloga (prelazak nadležnosti u okviru ministarstava, nedostatak ažurne baze propisa ili pak prosto neznanja ), često zaboravi na već više puta pominjanu potrebu usklađivanja te ukidanja propisa koji više nemaju svrhu.  

Kako god, pomenuta uredba možda nije pomenuta, iako je akt po hijerarhiji veće snage od navedenih odluka, zato što pod objektima od posebnog značaja za odbranu RS podrazumeva objekte za koje se procenom utvrdi da bi njihovim oštećenjem ili uništenjem, odnosno otkrivanjem vrste, namene i lokacije, kod kojih se to čuva u tajnosti, mogle nastupiti teže posledice za odbranu i bezbednost, a pod rejonima za odbranu od posebnog značaja za odbranu podrazumeva područja u neposrednoj blizini objekta od posebnog značaja za odbranu.

Da li vidite šta je ključno? To što uredba, pored generičkog nabrajanja objekata od posebnog značaja za odbranu (npr. putevi, hidroletrane, brane, mostovi…) daje odrednicu da se posebne mere preduzimaju samo kod objekata od značaja za odbranu kod kojih se vrsta, namena i lokacije čuva u tajnosti. I to je ključ svega. Dakle, posebne mere, koje podrazumevaju  zabranu pristupa, osmatranja i snimanja, preduzimaju se samo za objekte koji si u potpunosti tajni. E to je ona priča o ratio legis i jedinstvenosti pravnog poretka. I tako, tražiti posebno odobrenje za snimanje zgrade Generalštaba Vojske RS je po navednoj uredbi nepotrebno (i logici), jer  je opšte poznata i namena i lokacija tog objekta.  A isto važi i za sve druge objekte čija je namena i lokacija opštepoznata (putevi, mostovi  itd).

2. Zaštita tajnosti podataka

Kada sumiramo sve gore rečeno, ispada da nije na Ministarstvu odbrane (niti Vojsci RS) da procenjuje značaj objekta, već samo da utvrdi da li je neki od tačno navedenih objekta ugrožen snimanjem u konkretnom slučaju.

U stvari, jedini pravi problem u vezi gore navedenog postoji po Krivičnom zakoniku („Sl. glasnik RS“, br. 85/2005, 88/2005-ispr., 107/2005-ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014, 94/2016 i 35/2019), u daljem tekstu: KZ,  jer isti u članu 416. predviđa da će se kazniti zatvorom do tri godine onaj ko neovlašćeno uđe u vojni objekat ili pravi skice ili crteže vojnih objekata ili borbenih sredstava ili ih fotografiše ili na drugi način snima, iako zna da je to zabranjeno. I tu je problem u definiciji  onoga čije snimanje je zabranjeno. Pokazao sam gore da ni svi vojni objektni nisu zabranjeni za snimanje, a ovde ću  postaviti još jedno logično pitanje. Da li će biti kažnjeni građani ili predstavnici medija koji na vojnoj paradi fotografišu borbena sredstva u defileu? Naravno da neće, a zašto neće, odgovor je u objašnjavanoj odrednici da se posebne mere preduzimaju samo kod onoga što se čuva u tajnosti. Ono što neko sam javno prikazuje ili o čijem postojanju svi imaju saznanja, nije tajna ni u kom smislu. To čak kaže i napred pominjani Zakon o tajnosti podataka, kojitajni podatak defniše kao podatak od interesa za RS koji je zakonom, drugim propisom ili odlukom nadležnog organa donesenom u skladu sa zakonom, određen i označen određenim stepenom tajnosti, a pod podatkom od interesa za RS definiše svaki podatak ili dokument kojim raspolaže organ javne vlasti, koji se odnosi na teritorijalni integritet i suverenost, zaštitu ustavnog poretka, ljudskih i manjinskih prava i sloboda, nacionalnu i javnu bezbednost, odbranu, unutrašnje poslove i spoljne poslove. Za našu priču je bitno da navedeni zakon u članu 16. decidno kaže da tajnost podataka prestaje ako je podatak učinjen dostupnim javnosti. Znači, tajnost namene bilo kog  objekta  prestaje onog trenutka kada je namena istog postala opštepoznata. A za većinu objekata to je trenutak njegove izgradnje (ili najave izgradnje).  Šta se u tom objektu dešava ili čuva, unutrašnji raspored i namena prostorija, to je sasvim drugo pitanje, ali to nije ono što može usloviti zabranu prolaska pored objekta ili spoljašnjeg snimanja istog. 

Da rezimiramo ovaj deo. Ako tumačimo pravilno, snimanja iz vazduha upotrebom bespilotnih letelica (ili bilo koja druga) za potrebe filmova, knjiga, časopisa i drugih ilustrovanih izdanja i slične namene, ako se njima ne snimaju tačno određeni objekti i instalacije i oni kod kojih propisi isključuju potrebu odobrenja, nisu zabranjena niti je potrebno bilo kakvo odobrenje, ukoliko se letom ne ugrožava bezbednost vazdušnog saobraćaja ili bezbednost ljudi i imovine na zemlji. Iz razloga bezbednosti i odbrane zemlje, bez prethodnog odobrenja, zabranjeno je snimanje vojnih i nekih drugih objekata (tačno određenih) kod kojih propisi po logici ne isključuju potrebu odobrenja, ali nije zabranjeno snimanje ostalih objekata niti teritorije (šume, njive, livade, reke, jezera…), nebitno da li je sa zemlje ili iz vazduha.

Dakle, let vazduhoplova (bilo kakvog) predstavlja pitanje bezbednosti vazdušnog saobraćaja, te ljudi i imovine na zemlji, bez obzira u koje je svrhe taj let preduzet (snimanje, merenje, prevoz…) i za to je nadležan Direktorat, dok je za snimanje iz vazdušnog prostora teritorije RS za potrebe državnog premera, nadležan RGZ, koji tu svoju funkciju izgleda ne vrši uopšte, jer na web sajtu RGZ nema nikakvih informacija o tome u okviru usluga koje pruža RGZ, znači nije predviđeno kao standardna procedura (pitanje je da li su uopšte „obavešteni“ da su nadležni).

Na kraju možemo samo da ponovimo konstataciju da, nažalost, osim što propisi nisu najbolje napisani (ili nisu napisani uopšte), nisu dobro ni tumačeni od strane onih koji ih primenjuju. Stoga se nešto mora hitno preduzeti.

Jedna od činjenica koje nadležni organi moraju da shvate (i prihvate) je da se poslednjih decenija dešava proces potpune izmene našeg sistema. A u tom procesu mnoge nadležnosti su prešle sa vojnih na institucje civilnog društva (kontrola i zaštita državne granice, nema više posebnog vojnog pravosuđa, itd.), a između ostalog i kontrola vazdušnog prostora. Jer, takođe treba shvatiti da se pojmovi kontrole i zaštite ili odbrane razlikuju. Vojska jeste i dalje nadležna za odbranu teritorije i vazdušnog prostora ali nije za kontrolu istih, niti za određivanje uslova i sl.

Nema nikakve logike da svrha leta (snimanje npr.) određuje da li je isti dozvoljen sa stanovišta bezbednosti letenja ili zaštite ljudi i imovine na zemlji.

A reći ću i ovo. Čak i kada postoji nadležnost i procedura u nekom postupku, organ koji rešava po zahtevu mora voditi računa o pravilima postupka, a jedno od njih je da se zahtev mora rešiti u primerenom roku. A primerenost roka određuju konkretne okolnosti. Carinski organ koji rešava o dozvoli  uvoza sveže salate ne može da se poziva na opšti zakonski rok u upravnom postupku od 30 dana, jer će proizvod da propadne, već rešava hitno. Ista situacija je i sa letovima koji zavise od vremenskih uslova, a koji se nikako ne mogu predvideti mesec dana unapred. Poenta je da ista procedura koja važi za sve ostale letove, mora da važi i za bespilotne vazduhoplove. Na kraju krajeva, let je let, zar ne?

U krajnem ishodu i ako treba da postoji nadležnost Vojske RS ili Ministarstva odbrane u vezi navedenog (ili bilo kog drugog organa ili službe), ni to nije sporno, samo nadležnost i procedura mora biti precizna i ponavljam, propisana (utvrđena nekim propisom), znači unapred poznata da bi se po njoj moglo postupati.

Kako god, nema potrebe zatrpavati organe i službe dodatnim poslovima za koje nisu nadležni ili ne postoji osnov u propisima, a da s druge strane nemaju kadra ni za redovne aktivnosti, za ono što im jeste posao. Ovde takođe treba ukazati na bezrazložan strah zaposlenih u pojedinim službama koje oduzimanje nekog posla iz svog delokruga uvek posmatraju kao put ka prestanku radnog odnosa. Posla uvek ima dovoljno (i sa razvojem novih aktivnosti biće ga sve više), samo svako mora da radi svoj za koji ima ovlašćenje.

3. Drugi problemi kod snimanja iz vazduha

Međutim, pošto je pravni poredak jedinstven, moram pomenuti da snimanje lica i objekata i objavljivanje snimaka regulišu i neki drugi propisi.

Recimo, Zakon o kulturnim dobrima („Sl. glasnik RS“, br. 71/1994, 52/2011-dr.zakon, 99/2011-dr-zakon, i 6/2020-dr.zakon), dotiče se snimanja objekata ali u potpuno drugom smislu (zaštita i komercijalno korišenje kulturnog dobra). U članu 92. navedenog zakona predviđeno je da se fotografsko ili filmsko snimanje nepokretnih kulturnih dobara koje zahteva montažu skela, kulisa ili druge tehničke opreme, korišćenje kranova, upotrebu rasvetnih tela ukupne snage preko dva kilovata ili posebne intervencije na kulturnom dobru, odnosno njegovoj zaštićenoj okolini, može vršiti samo na osnovu dozvole nadležnog zavoda za zaštitu spomenika kulture. A fotografsko ili drugo snimanje je trenutno najčešći (gotovo jedini) vid upotrebe bespilotnih vazduhoplova u privredne svrhe. A „druga tehnička oprema“ može da podrazumeva i vazduhoplove pomoću kojih se snimanje vrši, mada je u citiranom članu pomenuta montaža opreme, što podrazumeva fiksno postavljanju opremu a ne leteću, što je sada predmet tumačenja (što opet potvrđuje potrebu preciziranja propisom). Kako god, takvi snimci se prema članu 73. tog zakona  mogu koristiti u komercijalne svrhe samo po odobrenju ustanove u čiji delokrug spada zaštita tog kulturnog dobra i ako ministarstvo nadležno za poslove kulture izda odobrenje kod  dobra od izuzetnog značaja.

Iako navedeno nema nikakve veze sa samim letom vazduhoplova niti sa njegovom svrhom, u praksi se pojavljivalo kao problematično što su mnoge ustanove i javna preduzeća (npr. JP „Beogradska tvrđava“) kojima je povereno staranje o nepokrentim kulturnim dobrima, snimanje istih uslovljavala njihovim odobrenjem i naplaćivanjem naknade za ta snimanja, iako za to ne postoji osnov ni u zakonima ni u osnivačkim aktima tih službi. Takvo odobrenje nije ono o čemu govori Pravilnik u članu 13. jer nepokretna kulturna dobra, poput Kalemegdanske tvrđave, nisu značajni infrastrukturni niti drugi objekti pomenuti u tom članu, ali će operater bespilotnog vazduhoplova iako je let bespilotnog vazduhoplova odobren od Direktorata, na terenu  biti fizički presretnut od službe obezbeđenja (koju JP anagažuje) a koja može pozvati komunalnu miliciju ili policiju, može doći do sudskog postupka, iako je u pitanju javna zelena površina i aktivnosti snimanja nisu ničim zabranjene.

Dalje, snimanje lica (osoba, ljudi) je problematično sa stanovišta Zakona o zaštiti podataka o ličnosti („Sl. glasnik RS”, br. 87/2018),  kojim se obezbeđuje zaštita osnovnih prava i sloboda fizičkih lica, a posebno njihovog prava na zaštitu podataka o ličnosti, pri čemu odredbe posebnih zakona kojima se uređuje obrada podataka o ličnosti moraju biti u skladu sa ovim zakonom. Tu već godinama postoji problem, jer nije precizno definisano da li snimanje i fotografisanje lica  predstavlja prukupljanje  podataka o ličnosti? Da li fotografija ili video snimak nekog lica (s obzirom na upotrebu biometrijskih podataka) predstavlja podatak o ličnosti? Da li je za takve radnje snimanja potrebna saglasnost lica na koje se snimak odnosi ili prethodna saglasnost Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti?

Aktuelni Zakon o zaštiti podataka o ličnosti kaže da je „obrada podataka o ličnosti” svaka radnja ili skup radnji koje se vrše automatizovano ili neautomatizovano sa podacima o ličnosti ili njihovim skupovima, kao što su prikupljanje, beleženje, razvrstavanje, grupisanje, odnosno strukturisanje, pohranjivanje, upodobljavanje ili menjanje, otkrivanje, uvid, upotreba, otkrivanje prenosom, odnosno dostavljanjem, umnožavanje, širenje ili na drugi način činjenje dostupnim, upoređivanje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje. Dakle, ne pominje direktno snimanje ali kaže generički prikupljanje.

Prethodni  Zakon o zaštiti podataka o ličnosti („Sl. glasnik RS“, br. 97/2008, 104/2009-dr.zakon, 68/2012-OUS i 107/2012) pod obradom podataka podrazumevao je svaku radnju preduzetu u vezi sa podacima, i decidno (između ostalog) nabrajao prikupljanje i snimanje.

Neke odgovore (ali i još više otvorenih pitanja) Poverenik je dao u svom Mišljenju br. 011-00-0410/2014-05 od 9. maja 2014. god. (koje je dato u svrhe video nadzora, znači nekakvog snimanja lica) u kome se kaže da snimanje putem video-nadzora radi evidencije dolaska na posao i odlaska s rada predstavlja obradu podataka o ličnosti zaposlenih od strane poslodavca, i ova obrada podataka bi bila dozvoljena ukoliko bi vršilac video-nadzora, kao rukovalac podataka, imao zakonsko ovlašćenje, odnosno saglasnost lica čije podatke obrađuje, za vršenje iste.  Dalje kaže da, kako zakonom nije utvrđen video-nadzor kao način vršenja obrade podataka o ličnosti, a propisima nije ni posebno uređena oblast njegove upotrebe u svrhu obrade podataka o ličnosti zaposlenih od strane poslodavaca, ukazuje se da aktivnosti video i audio nadzora koje podrazumevaju obradu podataka o ličnosti spadaju u područje primene Konvencije Saveta Evrope br. 108 o zaštiti lica u odnosu na automatsku obradu podataka o ličnosti, te da su specifične karakteristike obrade podataka o ličnosti, nastale u postupku audio i video nadzora, naglašene i u Direktivi 95/46/EZ, koja obezbeđuje zaštitu privatnosti i privatnog života.  Ukazano je i da Poverenik po potrebi, u svakom pojedinačnom slučaju, utvrđuje da li je, s obzirom na prirodu posla i ratio, obrada podataka o ličnosti putem video nadzora opravdana, srazmerna svrsi i pravilno koncipirana (fokus snimanja, ciklično brisanje, upotreba, čuvanje). 

A ceo problem sa snimanjem lica u stvari leži u krivičnom zakonodavstvu.

Jer KZ,  propisuje više krivičnih dela u vezi sa snimanjem lica. Za početak da navedemo da KZ u članu 146. predviđa delo „Neovlašćeno prikupljanje ličnih podataka“, koje čini onaj ko podatke o ličnosti koji se prikupljaju, obrađuju i koriste na osnovu zakona neovlašćeno pribavi, saopšti drugom ili upotrebi u svrhu za koju nisu namenjeni, za šta je propisana novčana kazna ili zatvor do jedne godine. Ako ovo učini službeno lice u vršenju službe, kazniće se zatvorom do tri godine. Problematično sa stanovišta  podataka o ličnosti je stav 2. navedenog člana jer kaže da će se kazniti i onaj ko protivno zakonu prikuplja podatke o ličnosti građana ili tako prikupljene podatke koristi. I tu dolazimo do suštine, do toga da neko ko nešto čini u suprotnosti sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti (pa čak, u zavisnosti od tumačenja, i ako poštuje odredbe tog zakona),može počiniti i krivično delo, jer poseban zakon nije najbolje precizirao i definisao materiju.

Gore sam govorio o zaštiti podataka o ličnosti, ali pitanja privatnosti, koja uredbe Uredba Komisije (EU) 2019/947 o pravilima i postupcima za rad bespilotnih vazduhoplova („Sl. list EU“, br. L 152/45), te Uredba Komisije (EU) 2019/945 o sistemima bespilotnih vazguhoplova i o operaterima sistema bespilotnih vazguhoplova iz trećih zemalja („Sl list EU“ br. 152/1), takođe pominju (posebno), sasvim su druga priča, koja je tek složena i zato je ovde neću posebno otvarati.  Samo ću pomenuti da KZ u članu 144. predviđa delo „Neovlašćeno fotografisanje“ (i novčanu kaznu ili zatvor do jedne godine), koje čini svako ko neovlašćeno načini fotografski, filmski, video ili drugi snimak nekog lica i time osetno zadre u njegov lični život ili ko takav snimak preda ili pokazuje trećem licu ili mu na drugi način omogući da se sa njim upozna.  Službeno lice koje ovo delo učini u vršenju službe, rizikuje zatvor do tri godine.

Radnja dela je samo sačinjavanje snimka, a da li je ostvareno biće dela zavisi od toga da li je taj čin ima osetan upliv u nečiji lični život (privatnost), što je stvar subjektivne procene i okolnosti pod kojima je snimak načinjen. Tu uporedna praksa daje mnoštovo primera, kako istovrsne radnje mogu biti različito tretirane,  u zavisnosti od toga koja je ličnost u pitanju i gde je snimak načinjen.

4. Umesto zaključka

Problemi opisivani u tekstu dolaze još više do izražaja u postupcima kontrole i kažnjavanja, o čemu sam govorio u tekstu „Ko kontroliše upotrebu bespilotnih vazduhoplova i sprovodi kaznene popstupke u vezi s njima?“, koji se takođe može pročitati na Pravnom portalu.

Rezime izlaganja, kroz postavljanje određenih pitanja i predloge kako rešiti konkretne probleme na koje sam ukazao može se pročitati na kraju teksta „Pravni aspekt korišćenja bespilotnih vazduhoplova“ koji je objavljen na Pravnom portalu.

Tamo sam rekao da su svi problemi rešivi, da se sve svodi na pitanje dobre volje.

Izvor: Izvodi iz propisa preuzeti su iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.