Ustavni sud: Neustavna obaveza vraćanja zarada primljenih za vreme trajanja specijalizacije

Ustavni sud doneo je Odluku broj IUo-61/2017 koja je objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 54/2018 od 13. jula 2018. godine, a zatim i Odluku broj IUo-21/2018 koja je objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 88/2018 od 15. novembra 2018. godine.

U ovim odlukama utvrđeno je da su neustavne odredbe opštih akata 2 bolnice koje se odnose na specijalizaciju, odnosno odredbe pravilnika koji regulišu stručno usavršavanje i specijalizaciju zdravstvenih radnika.

Konkretno, Pravilnik o stručnom usavršavanju, obrazovanju i specijalizaciji zaposlenih, Opšte bolnice Požarevac propisivao je članom 18. stav 3. da ukoliko zaposleni po položenoj specijalizaciji ne ostane u bolnici duplo duže od trajanja specijalizacije, obavezuje se da vrati sve iznose primljene na ime zarade, naknade zarade i drugih primanja za vreme trajanja specijalizacije, pod uslovima koji će biti bliže regulisani ugovorom.

Članom 15. Pravilnika o stručnom usavršavanju zdravstvenih radnika, zdravstvenih saradnika i ostalih zaposlenih, Opšte bolnice Šabac, bilo je propisano: da se sa kandidatom čija je odluka o upućivanju na specijalizaciju konačna, zaključuje ugovor o upućivanju kandidata na specijalizaciju, koji pored ostalih obaveza preuzima i obavezu da po položenoj specijalizaciji ostane na radu u Opštoj bolnici dvostruko duži period od perioda koji je proveo na specijalizaciji (stav 1.); da ukoliko specijalizant samovoljno bez opravdanih razloga prekine specijalizaciju ili ne položi specijalistički ispit u roku ili po završenoj specijalizaciji ne stupi na rad u Opštu bolnicu, ili ne ostane na radu u Opštoj bolnici za vreme predviđeno u stavu 1. ovog člana dužan je da Opštoj bolnici vrati u celosti iznos sredstava koja su uložena u njegovu specijalizaciju, između ostalog, bruto zaradu sa doprinosima i porezima (stav 2. alineja prva).

Ustavni sud, dakle, odlučio je da su odredbe članom 18. stav 3, odnosno člana 15. stav 2. alineja prva, ovih pravilnika neustavne.

I. Inicijative i odgovori na inicijativu

U inicijativi za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti navedeno je da osporena odredba člana 18. stav 3. Pravilnika Opšte bolnice Požarevac, kojom se propisuje obaveza zaposlenog da vrati sve iznose primljene na ime zarade, naknade zarade i drugih primanja za vreme trajanja specijalizacije, ako po položenoj specijalizaciji ne ostane na radu u bolnici duplo duže od trajanja specijalizacije, nije u saglasnosti sa odredbama člana 58. i člana 60. stav 4. Ustava, čl. 8, 49. i 104. Zakona o radu, čl. 184. i 186. Zakona o zdravstvenoj zaštiti i člana 6. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje. Ističe da zaposleni koji je na specijalizaciji značajan period specijalizacije provodi radeći puno radno vreme kod ustanove koja mu je poslodavac i da mu se to vreme uračunava u specijalistički staž, saglasno članu 186. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, kao i da mu za to vreme pripada pravo na zaradu, koje se ne može derogirati aktima ustanove. Ukazano je da prema članu 184. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, jedina obaveza koju zakon predviđa jeste da zdravstveni radnik, odnosno zdravstveni saradnik po položenom specijalističkom ispitu provede u zdravstvenoj ustanovi iz Plana mreže dvostruko duži period od perioda trajanja specijalizacije i da Upravni odbor ustanove nije ovlašćen niti jednim zakonom da ustanovljava obavezu vraćanja zarade primljene za obavljeni rad i unapred utvrđuje visinu obaveze po osnovu eventualnog raskida ugovora. Dalje je navedeno da iz navedene odredbe nije jasno koja je obaveza specijalizanta u odnosu na plaćene doprinose, zbog čega je u suprotnosti i sa članom 6. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje. Po mišljenju inicijatora, budući da je zarada stečena radom kod poslodavca, u periodu koji se po Zakonu o zdravstvenoj zaštiti uračunava u specijalistički staž, osporenom odredbom određuje se obaveza vraćanja zarade i drugih ostvarenih primanja po osnovu rada protivno odredbama člana 58. i člana 60. stav 4. Ustava.

U odgovoru na navode iz inicijative Opšte bolnice Požarevac navedeno je da ustanova trpi štetu kada zaposleni ne ispuni svoju zakonsku i ugovornu obavezu i ne ostane na radu duplo duže od trajanja specijalizacije, jer ostaje bez specijaliste na koga se računalo prilikom donošenja Plana usavršavanja i ulaganja u školovanje i stručno usavršavanje. Ističe se da veliki broj specijalizacija traje pet godina, da je potrebno dodeliti specijalizaciju na vreme kako bi se obezbedila zamena lekara koji odlaze u penziju, pa u situaciji kada zaposleni ne izvrši svoju obavezu bolnica ostaje bez lekara specijaliste određene grane medicine, što stvara ogromne probleme u pružanju zdravstvenih usluga, posebno s obzirom na postojeću zabranu zapošljavanja. Otuda obaveza propisana osporenom odredbom člana 18. stav 3. Pravilnika predstavlja obeštećenje za uložena sredstva i, po mišljenju donosioca akta, saglasna je sa Zakonom o radu i Zakonom o zdravstvenoj zaštiti.

U inicijativi za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe Pravilnika Opšte bolnice Šabac, protivno ovlašćenjima iz Zakona o zdravstvenoj zaštiti i članu 58. Ustava, propisana je imovinska kazna u vidu povraćaja isplaćene bruto zarade sa porezima i doprinosima ako specijalizant ne ostane na radu dvostruko duže od trajanja specijalizacije, koja direktno ugrožava imovinska prava zaposlenog i koja može biti propisana samo zakonom, pod uslovima utvrđenim Ustavom. Istaknuto je da je zarada zagarantovano i neotuđivo pravo koje se stiče u toku trajanja radnog odnosa, odnosno za vreme trajanja specijalizacije koja predstavlja stručno usavršavanje uz praktičan rad, da član 60. stav 4. Ustava garantuje pravičnu naknadu za rad i da se niko tog prava ne može odreći, da je to egzistencijalno pravo i prema članu 104. stav 1. Zakona o radu, a da se osporenom odredbom „ignoriše i minimalni iznos zagarantovane nadnice”. Inicijatori su smatrali i da se zaposleni u statusu specijalizanta stavlja u nepovoljan položaj u odnosu na druge zaposlene i njihova prava iz radnog odnosa, a na kraju navode da je osporena odredba protivna i članu 1. stav 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U odgovoru Opšte bolnice Šabac na navode iz inicijative istaknuto je da je pravna priroda obaveze zaposlenog iz osporene odredbe Pravilnika naknada štete, te da poslodavac od zaposlenog potražuje naknadu štete koja se opredeljuje s obzirom na iznos zarade, a ne oduzima se pravo na zaradu zaposlenom. Ukazuje se da za vreme specijalizacije poslodavac isplaćuje zaradu zaposlenom iako on faktički ne radi kod poslodavca, već u ustanovi u kojoj obavlja specijalizaciju, pa ako zaposleni ne ispuni svoju ugovornu obavezu da ostane da radi dvostruko duže od trajanja specijalizacije, čime bi se isplatila uložena sredstva u specijalizaciju, poslodavac ima pravo da traži da zaposleni vrati sve bruto zarade koje je primio, jer je ulagao u zaposlenog koji to nije vratio svojim radom pa je očigledno da je ugovor prekršen na štetu poslodavca.

II. Obrazloženje odluka Ustavnog suda

Ustavni sud u svojim obrazloženjima navodi najpre relevantne odredbe koji je primenio prilikom odčivanja o neustavnosti odredaba navedenih pravilnika.

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je:

– da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa i da se niko tih prava ne može odreći (član 60. st. 1. i 4.);

– da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.).

Zakonom o zdravstvenoj zaštiti („Sl glasnik RS”, br. 107/05, 72/09 – dr. zakon, 88/10, 99/10, 57/11, 119/12, 45/13 – dr. zakon, 93/14, 96/15, 106/15, 105/17 – dr. zakon i 113/17 – dr. zakon) propisano je: – da se prava, dužnosti i odgovornosti zaposlenih u zdravstvenoj ustanovi, odnosno privatnoj praksi ostvaruju u skladu sa propisima o radu, ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 172.);

– da se pod stručnim usavršavanjem, u smislu ovog zakona, podrazumeva sticanje znanja i veština zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika, koje obuhvata specijalizacije i uže specijalizacije i kontinuiranu edukaciju i da troškove stručnog usavršavanja zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika snosi poslodavac (član 181.);

– da je zdravstvena ustanova, odnosno privatna praksa dužna da zdravstvenom radniku i zdravstvenom saradniku obezbedi stručno usavršavanje, u skladu sa ovim zakonom, a prema planu stručnog usavršavanja zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika u zdravstvenoj ustanovi, odnosno privatnoj praksi (član 183. stav 1.);

– da se zdravstveni radnik i zdravstveni saradnik sa visokim obrazovanjem, koji je zasnovao radni odnos na neodređeno vreme sa zdravstvenom ustanovom, odnosno privatnom praksom, može stručno usavršavati – sticati specijalizaciju pod uslovom da je završio pripravnički staž i položio stručni ispit, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno, da se zdravstveni radnik sa visokim obrazovanjem može posle završene specijalizacije usavršavati i u užoj specijalnosti pod uslovom da je obavljao poslove zdravstvene zaštite u skladu sa ovim zakonom, kao specijalista određene grane medicine, stomatologije, odnosno farmacije, da odobravanje specijalizacija i užih specijalizacija vrše zdravstvene ustanove, odnosno privatna praksa, u skladu sa planom stručnog usavršavanja iz člana 183. stav 1. ovog zakona, da odluku o odobravanju specijalizacije i uže specijalizacije, u skladu sa stavom 5. ovog člana donosi direktor zdravstvene ustanove, odnosno osnivač privatne prakse, da ministar rešenjem daje saglasnost na odluku iz stava 6. ovog člana, da je zdravstveni radnik, odnosno zdravstveni saradnik dužan da zaključi ugovor sa zdravstvenom ustanovom, odnosno privatnom praksom o pravima, obavezama i odgovornostima za vreme stručnog usavršavanja u toku specijalizacije, odnosno uže specijalizacije, da je zdravstveni radnik, odnosno zdravstveni saradnik dužan da u zdravstvenoj ustanovi iz Plana mreže provede u radnom odnosu dvostruko duži period od perioda trajanja specijalizacije, odnosno uže specijalizacije, po položenom specijalističkom ispitu, da zdravstveni radnik, odnosno zdravstveni saradnik može da obavlja zdravstvenu zaštitu iz oblasti koju specijalizira samo pod nadzorom ovlašćenog zdravstvenog radnika, odnosno zdravstvenog saradnika – mentora (član 184. st. 1, 2, 5, 6, 7, 9, 10. i 11.);

– da vrste, trajanje i sadržinu specijalizacija i užih specijalizacija, programe obavljanja specijalizacije, odnosno uže specijalizacije, način obavljanja specijalističkog staža i polaganje specijalističkog ispita, sastav i rad ispitnih komisija, uslove koje moraju ispunjavati zdravstvene ustanove i privatna praksa, odnosno, Agencija za lekove i medicinska sredstva Srbije, za obavljanje specijalističkog staža, uslove i način priznavanja vremena provedenog na radu kao dela specijalističkog staža, kao i obrazac indeksa i diplome o položenom specijalističkom ispitu, odnosno položenom ispitu iz uže specijalizacije, propisuje ministar (član 186. stav 1.).

Zakonom o radu („Sl. glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – Odluka US i 113/17), kojim se kao matičnim zakonom uređuje sadržina prava na rad, saglasno ustavnoj odredbi da se pravo na rad jemči u skladu sa zakonom, propisano je:

– da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, uređuju ovim zakonom i posebnim zakonom, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama, da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređuju i kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu, a pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu – samo kada je to ovim zakonom određeno (član 1.);

– da se odredbe ovog zakona primenjuju i na zaposlene u državnim organima, organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i javnim službama, ako zakonom nije drukčije određeno (član 2. stav 2.);

– da je poslodavac dužan da zaposlenom omogući obrazovanje, stručno osposobljavanje i usavršavanje kada to zahteva potreba procesa rada i uvođenje novog načina i organizacije rada, da je zaposleni dužan da se u toku rada obrazuje, stručno osposobljava i usavršava za rad, da se troškovi obrazovanja, stručnog osposobljavanja i usavršavanja obezbeđuju iz sredstava poslodavca i drugih izvora, u skladu sa zakonom i opštim aktom, da u slučaju da zaposleni prekine obrazovanje, stručno osposobljavanje ili usavršavanje, dužan je da poslodavcu naknadi troškove, osim ako je to učinio iz opravdanih razloga (član 49.).

Iz navedenog zakonskog okvira proizlazi da se na prava, obaveze i odgovornosti zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika primenjuju opšti propisi o radu, dakle, pre svega Zakon o radu, osim u pogledu onih prava, obaveza i odgovornosti koje su Zakonom o zdravstvenoj zaštiti posebno uređene, kada se primenjuju odredbe tog zakona.

Specijalizacija kao oblik stručnog usavršavanja uređena je Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, s tim što je ministar zdravlja ovlašćen da uredi, između ostalog, trajanje i sadržinu specijalizacija, programe obavljanja specijalizacije, način obavljanja specijalističkog staža i način priznavanja vremena provedenog na radu kao dela specijalističkog staža.

Iz odredaba Zakona o zdravstvenoj zaštiti proizlazi i da je za vreme specijalizacije zaposleni i dalje u aktivnom radnom odnosu u zdravstvenoj ustanovi koja mu je odobrila specijalizaciju, kao i da pod nadzorom mentora on može da obavlja zdravstvenu zaštitu iz oblasti koju specijalizira.

Ustavni sud je konstatovao i da je, u skladu sa zakonskim ovlašćenjem, ministar zdravlja doneo Pravilnik o specijalizacijama i užim specijalizacijama zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika („Sl. glasnik RS”, br. 10/13, 91/13, 113/13 i 109/14), kojim su, između ostalog, uređene vrste, trajanje i sadržina specijalizacija i užih specijalizacija, programi obavljanja specijalizacija, odnosno užih specijalizacija i način obavljanja specijalističkog staža, pa su za svaku od predviđenih vrsta specijalizacija propisane i obaveze specijalizanta u pogledu neposrednog rada na pružanju zdravstvene zaštite. Prema tom pravilniku, specijalistički staž obavlja se na odgovarajućem fakultetu, u zdravstvenoj ustanovi i privatnoj praksi, odnosno Agenciji za lekove i medicinska sredstva, koji ispunjavaju uslove utvrđene ovim pravilnikom, a specijalizanti imaju obavezu da po predlogu mentora najmanje polovinu specijalističkog staža provedu na klinikama nekog univerzitetskog centra. U zavisnosti od vrste specijalizacije deo specijalističkog staža provodi se i u ustanovi u kojoj je specijalizant u radnom odnosu.

Iz svega navedenog sledi da je specijalizacija poseban vid stručnog usavršavanja koji podrazumeva i rad sa pacijentima na pružanju zdravstvene zaštite, za vreme koga specijalizant ima pravo na zaradu, budući da zakonom nije drugačije propisano (ni Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, ni Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama koji se još uvek primenjuje na plate zaposlenih u javnim službama). Troškove specijalizacije zaposlenog snosi poslodavac. Zauzvrat, zdravstveni radnik, odnosno zdravstveni saradnik dužan je da, po položenom specijalističkom ispitu, u zdravstvenoj ustanovi iz Plana mreže provede u radnom odnosu dvostruko duži period od perioda trajanja specijalizacije, odnosno uže specijalizacije.

Posledice povrede te obaveze Zakonom o zdravstvenoj zaštiti nisu posebno uređene, već je propisano da se o pravima, obavezama i odgovornostima, i to za vreme stručnog usavršavanja u toku specijalizacije, zaključuje ugovor između ustanove i zaposlenog.

Sa druge strane, Zakonom o radu je uređena samo situacija kada zaposleni prekine obrazovanje, stručno osposobljavanje ili usavršavanje, u kom slučaju je dužan da poslodavcu naknadi troškove, osim ako je to učinio iz opravdanih razloga (član 49.).

Razmatrajući navode inicijative Ustavni sud je pošao od odredaba člana 60. st. 1. i 4. Ustava, kojima je zajemčeno pravo na rad u skladu sa zakonom i pravo na pravičnu naknadu za rad. Dok se, saglasno ustavnoj odredbi, pravo na rad ostvaruje u skladu sa zakonom, što znači da se i sadržina tog prava i način njegovog ostvarivanja uređuju zakonom, Ustav izričito garantuje pravo na pravičnu naknadu za rad i propisuje da se tog prava niko ne može odreći. Dakle, pravo na naknadu za rad je neposredno zajemčeno Ustavom, kao jedno od osnovnih prava po osnovu rada, ono ne može biti predmet slobodnog raspolaganja, niti iko može biti lišen tog prava.

Saglasno navedenom, a imajući u vidu da je specijalizant u radnom odnosu, da mu za vreme dok traje specijalizacija pripada zarada, da se u specijalistički staž uračunava i deo vremena proveden na radu u matičnoj ustanovi pre odobravanja specijalizacije, kao i da programi specijalizacije obuhvataju i neposredno pružanje zdravstvene zaštite, Ustavni sud je ocenio da se osporenom odredbom člana 18. stav 3. Pravilnika zaposleni koji po položenom specijalističkom ispitu ne ostane na radu u bolnici dvostruko duže od trajanja specijalizacije, u suštini lišava prava na zaradu za sve vreme trajanja specijalizacije, pa i za obavljeni rad u tom periodu, što je suprotno zajemčenom pravu na naknadu za rad iz člana 60. stav 4. Ustava. Ovo posebno s obzirom na to da se vraćaju sve primljene zarade i naknade, nezavisno od toga koliko je tokom specijalizacije faktički radio, kao i koliko je vremena proveo na radu nakon položene specijalizacije. Iz navedenih razloga, po nalaženju ovoga suda, nisu osnovani navodi donosioca osporenog Pravilnika da obaveza vraćanja svih primljenih zarada i naknada predstavlja obeštećenje ustanove zbog neispunjenja obaveze utvrđene Zakonom o zdravstvenoj zaštiti i ugovorom.

U Odluci broj IUo-61/2017, Ustavni sud izvodi zaključak:

„S obzirom na sve navedeno, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 18. stav 3. Pravilnika, kojom je predviđena obaveza zaposlenog da vrati sve iznose primljene na ime zarade, naknade zarade i drugih primanja za vreme trajanja specijalizacije, pod uslovima koji će biti bliže regulisani ugovorom, ako po položenoj specijalizaciji ne ostane u bolnici duplo duže od trajanja specijalizacije, nije u saglasnosti sa Ustavom.“

U Odluci broj IUo-21/2018, Ustavni sud izvodi zaključak:

„Iz navedenih razloga, po nalaženju ovoga suda, nisu osnovani navodi donosioca osporenog Pravilnika da navedena obaveza predstavlja naknadu štete za povredu ugovorne obaveze. S obzirom na navedeno, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 15. stav 2. alineja prva Pravilnika, kojom je predviđena obaveza zaposlenog da vrati bruto zaradu sa doprinosima i porezima, nije u saglasnosti sa Ustavom.“

Izvor: Izvodi iz odluka preuzeti su iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.