Odgovornost za prekršaj predsednika opštine i drugih odgovornih lica u državnim organima

Prekršajni apelacioni sud na sednicama održanim od 1. januara 2019. godine do 31. maja 2019. godine, zauzeo je nekoliko pravnih shvatanja, između ostalog i da predsednik opštine, kao organ vlasti, može da odgovara za prekršaj učinjen u vršenju funkcije po Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja.

Obrazloženje ovog pravnog shvatanja nije objavljeno.

Iz tog razloga pokušaćemo da obrazložimo ovo shvatanje. Razlog zauzimanja ovog shvatanja, verovatno leži u činjenici da je i Vrhovni kasacioni sud zauzeo ovakav stav u presudi Przz 3/2019 od 21. marta 2019. godine, jer je upravo Prekršajni apelacioni sud imao drugačiji stav, što se iz presude Vrhovnog kasacionog suda može videti.

I Relevantne odredbe

Članom 17. Zakona o prekršajima (“Sl. glasnika RS”, broj 65/2013, 13/2016 i 98/2016-OUS) propisano je:

„Za prekršaj mogu da odgovaraju fizičko lice, preduzetnik, pravno lice i odgovorno lice u pravnom licu.

Republika Srbija, teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave i njihovi organi ne mogu biti odgovorni za prekršaj, ali zakonom može biti propisano da za prekršaj pod uslovima iz člana 18. stav 1. ovog zakona odgovara odgovorno lice u državnom organu, organu teritorijalne autonomije ili organu jedinice lokalne samouprave.“

Članom 18. istog zakona propisano je:

„Fizičko lice odgovara za prekršaj koji mu se može pripisati u krivicu zato što je bilo uračunljivo i učinilo prekršaj sa umišljajem ili iz nehata, a bilo je svesno ili je bilo dužno i moglo biti svesno da je takav postupak zabranjen.

Ako ovim zakonom nije drugačije određeno, odredba iz stava 1. ovog člana primenjuje se i na preduzetnika, odgovorna lica u pravnom licu, državnom organu, organu teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave ili kod preduzetnika.“

Članom 44. Zakona o lokalnoj samoupravi (“Sl. glasnik RS”, br. 129/2007, 83/2014-dr.zakon, 101/2016 i 47/2018) propisano je da predsednik opštine:

1) predstavlja i zastupa opštinu;

2) predlaže način rešavanja pitanja o kojima odlučuje skupština;

3) naredbodavac je za izvršenje budžeta;

4) usmerava i usklađuje rad opštinske uprave;

5) donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine;

6) vrši i druge poslove utvrđene statutom i drugim aktima opštine.

Članom 47. stav 1. i 2. istog zakona propisano je:

„Predsednik opštine predstavlja opštinsko veće, saziva i vodi njegove sednice.

Predsednik opštine je odgovoran za zakonitost rada opštinskog veća…“

Članom 46. tačka 4) propisano je da opštinsko veće vrši nadzor nad radom opštinske uprave, poništava ili ukida akte opštinske uprave koji nisu u saglasnosti sa zakonom, statutom i drugim opštim aktom ili odlukom koje donosi skupština opštine, a članom 54. stav 1. da opštinskom upravom, kao jedinstvenim organom, rukovodi načelnik.

Član 65. određuje da su organi grada: skupština grada, gradonačelnik, gradsko veće i gradska uprava, dok je članom 66. stav 1, 3, 4, 5. 7. propisano:

„(1) Organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada.

(3) Odredbe ovog zakona koje se odnose na skupštinu opštine primenjuju se na gradsku skupštinu.

(4) Odredbe ovog zakona koje se odnose na predsednika opštine primenjuju se na gradonačelnika.

(5) Odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinsko veće primenjuju se na gradsko veće.

(7) Odredbe ovog zakona o opštinskoj upravi primenjuju se na gradsku upravu.“

II Presuda Vrhovnog kasacionog suda

U gore navedenoj presudi Vrhovnog kasacionog suda, Przz 3/2019 od 21. marta 2019. godine, navedeno je sledeće:

„Presudom prvostepenog Prekršajnog suda u Vranju, Odeljenja u Surdulici 8 Pr br. 4141/18 od 01.10.2018. godine okrivljena AA iz …, predsednik opštine … oglašena je odgovornom za učinjeni prekršaj iz člana 46. stav 1. tačka 12) Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, zato što je kao odgovorno lice u organu javne vlasti – predsednik opštine …, rešenjem Opštinske uprave opštine … broj 102-105/16-02 od 12.12.2016. godine, odbila da tražiocu informacije, oštećenom BB iz …, izda odnosno dostavi traženu informaciju, u obrazloženju navodeći razloge koji su suprotni odredbama zakona i na taj način otežala oštećenom da dobije traženu informaciju.

Po nalaženju drugostepenog Prekršajnog apelacionog suda – Odeljenja u Nišu, kako je okrivljena u vreme podnošenja zahteva za pristup informacijama od javnog značaja obavljala funkciju predsednika opštine, dakle organa jedinice lokalne samouprave i kako je rešenjem Opštinske uprave koje je potpisala načelnik VV broj 012-105/16-02 od 12.12.2016. godine odbijen zahtev za davanje tražene informacije, to postoje okolnosti koje isključuju prekršajnu odgovornost okrivljene jer je članom 17. stav 2. Zakona o prekršajima propisano da Republika Srbija, teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave i njihovi organi ne mogu biti odgovorni za prekršaj. Stoga je pobijanom presudom Prekršajnog apelacionog suda, Odeljenja u Nišu II-209 Prž. br. 23915/18 od 20.11.2018. godine usvojena žalba branioca okrivljene, preinačena prvostepena prekršajna presuda i okrivljena oslobođena odgovornosti na osnovu odredbe člana 250. stav 1. tačka 2) Zakona o prekršajima jer postoje okolnosti koje isključuju prekršajnu odgovornost okrivljene.“

Dakle, Prekršajni apelacioni sud (bar sudija koji je odlučivao u konkretnom slučaju), nije smatrao, pre zauzimanja stava koji je povod za ovaj tekst, da predsednik opštine može biti odgovoran za prekršaj, i to ne za konkretan prekršaj, već za bilo kakav prekršaj, s obzirom da je navedena odredba koja govori o opštoj neodgovornosti za prekršaje Republike Srbije, teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave i njihovih organa. Ali ono što je gotovo neverovatno, jeste da se Prekršajni apelacioni sud, ako je u presudi Vrhovnog kasacionog suda verno preneto obrazloženje Prekršajnog apelacionog suda, poziva na član 17. stav 2, a samo do pola, jer ceo stav glasi:

„Republika Srbija, teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave i njihovi organi ne mogu biti odgovorni za prekršaj, ali zakonom može biti propisano da za prekršaj pod uslovima iz člana 18. stav 1. ovog zakona odgovara odgovorno lice u državnom organu, organu teritorijalne autonomije ili organu jedinice lokalne samouprave.“

Dakle, drugi deo stava 2. člana 17. propisuje da zakonom može biti propisano da za prekršaj odgovara odgovorno lice, između ostalog, i u opštini.

Konkretan prekršaj u ovom slučaju predviđen je članom 46. stav 1. tačka 12) Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, kojim je predviđeno da će se novčanom kaznom od 5.000 do 50.000 dinara kazniće se za prekršaj odgovorno lice u organu javne vlasti, ako organ javne vlasti na bilo koji drugi način, suprotno odredbama ovog zakona, onemogućava ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja (član 22. stav 1. tačka 6).

U presudi Vrhovnog kasacionog suda, Przz 3/2019, dalje se navodi:

„Odredbom člana 17. stav 2. Zakona o prekršajima propisano je da Republika Srbija, teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave i njihovi organi ne mogu biti odgovorni za prekršaj, ali zakonom može biti propisano da za prekršaj pod uslovima iz člana 18. stav 1. ovog zakona odgovara odgovorno lice u državnom organu, organu teritorijalne autonomije ili organu jedinice lokalne samouprave.

Odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi (”Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 83/14 i 101/16) između ostalog je propisano: da opštinskom upravom, kao jedinstvenim organom, rukovodi načelnik (član 54. stav 1); da opštinsko veće vrši nadzor nad radom opštinske uprave (član 46. tačka 4); da predsednik opštine predstavlja opštinsko veće, saziva i vodi njegove sednice i odgovara za zakonitost njegovog rada (član 47. st. 1. i 2).

Polazeći od citiranih propisa po oceni Vrhovnog kasacionog suda pogrešna je ocena u pobijanoj presudi Prekršajnog apelacionog suda, Odeljenja u Nišu da su ispunjeni uslovi da se okrivljena oslobodi odgovornosti na osnovu odredbe člana 250. stav 1. tačka 2) Zakona o prekršajima. Ovo stoga što je odredbom člana 17. stav 2. Zakona o prekršajima propisano da odgovorno lice u organu jedinice lokalne samouprave, pod zakonom propisanim uslovima, može odgovarati za prekršaj. U skladu sa odredbama člana 46. tačka 4), člana 47. stav 2. i člana 54. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, okrivljena je kao predsednik opštine bila odgovorna za zakonitost rada Opštinskog veća, koje je bilo dužno da vrši nadzor nad Opštinskom upravom kao donosiocem akta o odbijanju zahteva za davanje tražene informacije. Stoga, činjenica da je okrivljena obavljala funkciju predsednika opštine …, dakle organa jedinice lokalne samouprave, ne predstavlja okolnost koja, u konkretnom slučaju isključuje njenu prekršajnu odgovornost kao odgovornog lica u organu jedinice lokalne samouprave.“

Umesto zaključka

Dakle, posebnim zakonom se propisuje kada predsednik opštine odgovora za prekršaj. Uzimajući u obzir odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi (čl. 66.), isto važi i za gradonačelnika (a i druga odgovorna lica u državnom organu, organu teritorijalne autonomije ili organu jedinice lokalne samouprave), o čijoj odgovornosti se ne izjašnjavaju u shvatanju Prekršajnog apelacionog suda, što su mogli da urade kada su već zauzimali ovaj stav, odnosno shvatanje. Pored toga shvatanje se odnosi samo na prekršaj učinjen u vršenju funkcije po Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, a odgovornost odgovornih lica u državnom organu, organu teritorijalne autonomije ili organu jedinice lokalne samouprave, kao što smo videli može biti predviđena i drugim zakonima, npr:

– Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti (“Sl. glasnik RS”, broj 97/2008, 104/2009-dr.zakon, 68/2012-OUS i 107/2012) (čl. 57. stav 3.) i novim Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti (“Sl. glasnik RS”, broj 87/2018), koji se primenjuje od 22. avgusta 2019. godine (čl. 95. stav 5. i 7.).

– Zakonom o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015) (čl. 169. stav 2. i 4.)- odgovorno lice naručioca;

– Zakonom o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS”, broj 54/2009,… i 31/2019) (npr. čl. 103.) – odgovorno lice budžetog korisnika…

Ukoliko je Prekršajni apelacioni sud već zauzimao stav o nečemu što je izričito propisano zakonom, mogao je to da učini i tako što bi naveo da to mogu biti i druga odgovorna lica državnom organu, organu teritorijalne autonomije ili organu jedinice lokalne samouprave, i da to mogu propisati i drugi zakoni, a ne da zauzme stav samo u pogledu predsednika opštine i samo u pogledu konkretnog prekršaja iz konkretnog zakona.

Opširnije o ovoj temi možete pročitati u tekstu Odgovornost pravnog lica i odgovornog lica u njemu za konkretno izvršeno delo.

Izvor: Izvod iz propisa i sudske prakse preuzet iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com