Povod za pisanje ovog komentara je nešto što je za svakog roditelja radostan događaj, ali koji profesonalca navodi na razmišljanje i postavljanje nekih pitanja.
Na početku, moram da se ogradim, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi su samo konstatacije i citiranje onoga što je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički. Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu akta opšte pravne snage (zakoni, uredbe, pravilnici, odluke…). Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice dato je pri njihovoj prvoj upotrebi.
Naime, moja ćerka je pre nekog vremena napunila 18 godina. Na rođendan, oko 10 časova dobila je preporučenu pošiljku u kojoj je bilo rešenje o njenom upisu u jedinstveni birački spisak. Prva pomisao je bila, svaka čast, kakva ažurnost. Za samo tri sata od početka radnog vremena, rešenje je doneto, potpisano, ekspedovano i uručeno. Ali, kako znam da službe ne funkcionišu tako efikasno, da sam proces traje dan ili dva, a ekspedicija preporučene pošiljke putem pošte najmanje jedan dan, pogledao sam rešenje malo bolje. I da, bio sam u pravu, doneto je par dana ranije.
Navešću najpre sadržaj rešenja, a kasnije prokomentarisati ono što je po meni sporno.
Rešenje je (tako piše na njemu) donela Gradska uprava grada Beograda (u daljem tekstu: donosilac rešenja), na osnovu čl. 9. i 10. Zakona o jedinstvenom biračkom spisku (“Sl. glasnik RS”, br. 104/2009 i 99/201) – u daljem tekstu: ZJBS i čl. 136. Zakona o opštem upravnom postupku (“Sl. glasnik RS”, br. 18/2016 i 95/2018-aut.tumačenje) – u daljem tekstu: ZUP.
Izreka rešenja glasi (citat): “Upisuje se u jedinstveni birački spisak pod rednim brojem […] na osnovu sticanja punoletstva.”.
U obrazloženju je rečeno, da ZJBS propisuje da se svaka promena u biračkom spisku mora zasnivati na odgovarajućem rešenju koje se donosi po službenoj dužnosti ili na zahtev građana, a na osnovu podataka u matičnim knjigama, drugim službenim evidencijama i javnim ispravama, kao i da se rešenja na kojima se zasniva promena u biračkom spisku donosi opštinska, odnosno gradska uprava, što je ekstrakt i parafraza odredbi čl. 9. i 10. ZJBS.
Dalje se kaže (citat): “Na osnovu izvoda iz matične knjige rođenih koja se vodi za grad/opštinu (prazna crta), matično područje (prazna crta), pod tekućim brojem (prazna crta), za godinu i izveštaja Ministarstva unutrašnjih poslova, PU za grad BGD, o prijavi prebivališta imenovanog/e, broj (prazna crta) od […] odlučeno je kao u dispozitivu rešenja.”.
U nastavku je data pouka o pravnom sredstvu, da se žalba protiv ovog rešenja može podneti Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave u roku od 24 časa od dana kada je rešenje primljeno.
I to je sve.
I dobro, priznato je neko pravo, ali šta je sporno po meni?
Par stvari, a najviše samo rešenje, preciznije neznanje i nepoznavanje propisa onog ko je sastavljač istog.
Znam da su ova rešenja tipska, da postoji model u koji se samo upisuju podaci. Sadržina rešenja upućuje da je reč o tome (prazne crte, rodne opcije tipa a/e, i sl.). I to nije sporno, ali ako postoji “mustra” za rad, onda taj model mora biti dobar. Jer, rešenje i po formi i po sadržini mora ispunjavati ono što je zakonom propisao. Član 136. ZUP na koji se donosilac rešenja poziva kaže, rešenjem se odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke. Ali, donosilac izgleda zaboravlja (ili ne zna) šta propisuju drugi članovi istog zakona.
Najpre moram da pojasnim neke stvari.
Šta je birački spisak?
ZJBS kaže, jedinstveni birački spisak je javna isprava u kojoj se vodi jedinstvena evidencija državljana RS koji imaju biračko pravo. Birački spisak se vodi po službenoj dužnosti, stalan je i redovno se ažurira, a birač može biti samo jednom upisan u birački spisak. Upis u birački spisak je uslov za ostvarivanje biračkog prava.
Šta je biračko pravo?
Zakon o izboru narodnih poslanika (“Sl. glasnik RS”, br. 35/2000, 57/2003 – OUS, 72/2003 – dr. zakon, 18/2004, 85/2005 – dr. zakon, 101/2005 – dr. zakon, 104/2009 – dr. zakon 28/2011-OUS, 36/2011, 12/2020, 12/2020 i 68/2020) u članu 9. predviđa da izborno pravo u smislu ovog zakona obuhvata pravo građana da na način i po postupku koji je utvrđen ovim zakonom: biraju i budu birani; kandiduju i budu kandidovani, odlučuju o predloženim kandidatima i izbornim listama; da kandidatima javno postavljaju pitanja; da budu pravovremeno, istinito, potpuno i objektivno obavešteni o programima i aktivnostima podnosilaca izbornih lista i o kandidatima sa tih lista, kao i da raspolažu drugim pravima koja su predviđena ovim zakonom. Član 10. istog zakona propisuje da pravo da bira poslanika i da bude biran za poslanika ima punoletan poslovno sposoban državljanin RS sa prebivalištem u RS.
Zakon o izboru predsednika Republike (“Sl. glasnik RS”, br. 111/2007 i 104/2009-dr.zakon) u članu 2. predviđa nešto malo drugačije, da pravo da bira predsednika RS i da bude biran za predsednika RS ima svaki punoletan i poslovno sposoban državljanin RS.
Zakon o lokalnim izborima (“Sl. glasnik RS”, br. 129/2007, 34/2010-OUS, 54/2011, 12/2020, 12/2020, 16/20-aut.tumačenje i 68/2020), članom 6. predviđa nešto slično, da pravo da bira odbornika ima punoletan, poslovno sposoban državljanin RS koji ima prebivalište na teritoriji jedinice lokalne samouprave u kojoj ostvaruje izborno pravo.
Dakle, za ostvarenje biračkog (izbornog) prava uslovi su poslovna sposobnost, punoletstvo, držaljanstvo RS i prebivalište (ne uvek). Jer, kod izbora predsednika RS ne traži se ovaj uslov. Prvo pitanje koje se nameće, zašto se ovi uslovi razlikuju u odsnosu na vrstu izbora? Greška, namera?
Da objasnim navedene pojmove (u smislu zakona).
Članom 11. Porodičnog zakona (“Sl. glasnik RS”, br. 18/2005, 72/2011-dr. zakon i 6/2015), propisano je da se punoletstvo stiče sa navršenom 18. godinom života, a potpuna poslovna sposobnost stiče se punoletstvom i sklapanjem braka pre punoletstva uz dozvolu suda. Sud u vanparničnom postupku može dozvoliti sticanje potpune poslovne sposobnosti i maloletnom licu koje je navršilo 16. godinu života, a postalo je roditelj i dostiglo je telesnu i duševnu zrelost potrebnu za samostalno staranje o sopstvenoj ličnosti, pravima i interesima. Jedno pojašnjenje, poslovna sposobnost je svojstvo fizičkog lica (osobe) da bude subjekt prava, odnosno da samostalno preduzima sve pravne poslove (da stiče prava i obaveze, potpisuje ugovore npr.). Ono što je bitno, poslovan sposobnost može biti uskraćena, odnosno oduzeta licu iz određenoh razloga (neuračunljivost i sl.).
Zakon o državljanstvu Republike Srbije (“Sl. glasnik RS”, br. 135/2004, 90/2007 i 24/2018), kaže građani RS imaju državljanstvo RS, te da se državljanstvo RS stiče i prestaje na način utvrđen ovim zakonom. Prema odredbama navedenog zakona, državljanstvo RS stiče se: poreklom, rođenjem na teritoriji RS, prijemom i po međunarodnim ugovorima, a prestaje: otpustom, odricanjem i po međunarodnim ugovorima. Evidencija o državljanima RS vodi se u matičnim knjigama rođenih.
Zakon o prebivalištu i boravištu građana („Sl. glasnik RS“, br. 87/2011) kaže, prebivalište je mesto u kome se građanin nastanio sa namerom da u njemu stalno živi, odnosno mesto u kome se nalazi centar njegovih životnih aktivnosti, profesionalnih, ekonomskih, socijalnih i drugih veza koje dokazuju njegovu trajnu povezanost s mestom u kome se nastanio. Boravište, u smislu istog zakona, je mesto u kome građanin privremeno boravi van mesta svog prebivališta duže od 90 dana. Član 14. navedenog zakonapredviđa da je građanin (državljanin RS) dužan da odjavi prebivalište ako se iseljava iz RS u inostranstvo. Član 19. istog zakona kaže da su građani koji u inostranstvu neprekidno borave duže od 90 dana dužni da, pre odlaska (ili prilikom produžetka boravka), nadležnom organu prijave privremeni boravak u inostranstvu.
Zato sam se uvek pitao, kako onda dijaspora glasa na izborima za narodne poslanike u RS i na lokalnim izborima? Jer njihovo prebivalište nije u RS, već u inostranstvu. Ali, o tome, nekom drugom prilikom. Zanemarićemo i to.
Da prvo prokomentarišem ono što je manje sporno (po meni). Kako niko nije podnosio zahtev za upis u birački spisak, ovo rešenje je znači doneto po službenoj dužnosti. Rešenje je doneto unapred, pre nego što su nastupile okolnosti koje su osnov za donošenje rešenja.
Iako je to pomalo čudno, ZJBS predviđa takvu mogućnost, jer član 4. istog kaže, u birački spisak upisuju se lica koja imaju biračko pravo, a nakon donošenja odluke o raspisivanju izbora i maloletna lica koja biračko pravo stiču najkasnije na dan izbora. Jeste bizarno što se o nečijem pravu odlučuje pre nego što uspuni uslove za ostvarenje istog, ali postoji zakonsko opravdanje takvog postupka (omogućenje licu koje ispuni uslove do dana izbora da glasa). Sporno po meni je što postupak nije baš najbolje (tačnije uopšte) preciziran, jer lice koje se unapred upisuje u birački spisak do dana punoletstva uopšte ne mora da ispuni te uslove (da doživi taj dan, može da bude otpušteno iz državljanstva, da se iseli u inostranstvo – odjavi prebivalište…). Zakonodavac o tome nije uopšte razmišljao. Ali, da zanemarimo i ovo, bolje da je pravo priznato unapred nego da nije uopšte.
Ono što je po meni zaista sporno je, činjenica da navedeno rešenje nema propisani sadržaj i da je doneto uz povredu postupka. Jer, donosilac rešenja zabrovalja da ZUP propisuje delove i sadržinu rešenja, tačnije član 141. istog kaže da, rešenje u pisanom obliku sadrži uvod, dispozitiv (izreku), obrazloženje, uputstvo o pravnom sredstvu, potpis ovlašćenog službenog lica i pečat organa ili drugi vid potvrde o autentičnosti.
Šta je donosilac zaboravio pri sastavljanju rešenja?
Prvo da već citirani član 141. ZUP stavom 3. propisuje da dispozitiv (izreka) sadrži kratku i jasnu odluku, da po potrebi, može da se podeli u više tačaka, a da se u posebne tačke unose se rok, uslov ili nalog, kad ih rešenje, u skladu sa zakonom, sadrži, naznaka da žalba ne odlaže izvršenje rešenja i odluka o troškovima postupka.
A u stavu 4. isti član kaže da, obrazloženje mora da bude razumljivo i da (pored ostalog) obavezno sadrži kratko izlaganje zahteva stranke (ako postoji takav zahtev), činjenično stanje i dokaze na osnovu kojih je ono utvrđeno, razloge koji su bili odlučujući kod ocene svakog dokaza, propise i razloge koji, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje, upućuju na odluku iz dispozitiva i razloge zašto nije uvažen neki zahtev ili predlog.
Da li je ovo slučaj kada postoji odloži uslov (naknadno sticanje punoletstva) koji mora biti naveden i obrazloženo zašto je pretpostavljeno njegovo ispunjenje unapred? Mislim da jeste. U stvari, u rešenju bi moralo biti rečeno da isto proizvodi priznanje prava o kome je reč, tek na dan ispunjenja odložnog uslova (na dan sticanja punoletstva) i ukoliko se utvrđeno činjenično stanje ne promeni u međuvremenu.
A kada u rešenju stoje prazne – nepopunjene crte, to praktično pokazuje a formalno znači da ne postoje dokazi koji su na istim morali biti upisani. A da li se to može tako činiti?
Istina, ZUP u članu 103. propisuje obavezu organa da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid, pribavlja i obrađuje podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, a koji su neophodni za odlučivanje, te u tom smislu nije potrebno da stranka o čijem se pravu odlučuje pribavlja dokaze.
Ali, kako god da ih pribavi postupajući organ mora da navede dokaze, te obrazloži kako su i od koga dobijeni i šta je na osnovu istih utvrđeno.
Zašto je bitno da rešenje sve ovo sadrži? Zato što ZUP predviđa pravo na žalbu u skladu sa stavom 2. člana 36. Ustava Republike Srbije („Sl. glasnik RS“, broj 98/2006), koji kaže da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu. ZUP u članu 151. kaže, protiv rešenja prvostepenog organa stranka ima pravo na žalbu, ako žalba nije zakonom isključena. A po Zakonu o upravnim sporovima („Sl. glasnik RS”, br. 111/2009), u upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata (na koje ne postoji pravo žalbe), osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita. Pa i sam donosilac rešenja je dao pouku o pravnom sredstvu. Jer, eto, zamislite, nekad organ uprave može pogrešiti pri odlučivanju, pa je potrebno žaliti se.
A da bi se žalba mogla napisati ili eventualno pokrenuti upravni spor, mora se znati da li je žalba dozvoljena, na šta se žali, ko je (da bi znali kome podneti žalbu) i kada (zbog roka) izdao rešenje, na osnovu čega…
Sad se na kraju opet postavlja pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub? Da li i ovo potvrđuje tezu da je neznanje (a ne korupcija) glavni problem našeg pravnog sistema?
Za svaki posao je potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. Kada govorimoo loše napisanim propisima, loše tumačenje istih je neminovna posledica, što dalje proizvodi niz problema u praksi. Pisanje i tumačenje propisa je zanat koji ima svoja pravila i zahteva određena znanja i stručnost. Mora se dakle povesti računa o onome što se u stručnim krugovima naziva nomotehnikom, jer odgovornost pisaca teksta propisa je ogromna, zato što od njihovog delanja (i znanja) zavisi ono što se primenjuje kao pozitivno pravo. A tu nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog.
Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, već da svako donese sopstvene zaključke. Lično ću izneti samo sopstveni utisak. Ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“, koji se može videti na Pravnom portalu.