Ustavni sud: Naknada troškova za ishranu i regres u vojsci

U toku je mnogo sporova u kojima je predmet tužbeni zahtev zaposlenih za naknadu troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora u javnom sektoru, a najčešće u zdravstvu, prosveti i socijalnim ustanovama. Stavovi sudova su različiti, a tema vrlo aktuelna već duže vreme, i njom smo se bavili dva puta u našem časopisu “Advokatska kancelarija”, u broju 83-84, jul-avgust 2021. i broju 94, jun 2022,  te u ovom tekstu nećemo detaljnije ulaziti u analizu koja je sadržana u časopisu.

Ovim pitanjem u praksi su se bavili redovni sudovi, a u ovom tekstu prvi put se radi o stavu Ustavnog suda i to podovom navedenih troškova u vojsci Republike Srbije, konkretno o nezakonitosti odredaba podzakonskog akta koji uređuje ove troškove. Dakle, ne radi se o ustavnoj žalbi povodom odluka redovnih sudova, već o utvrđivanju nezakonistosti propisa.

Iako su o ovoj odluci pisali u medijima, u ovom tekstu daćemo detaljniji prikaz odluke Ustavnog suda u kojoj je, između ostalog, navedeno sledeće:

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 2. Pravilnika o izmenama i dopunama Pravilnika o platama profesionalnih pripadnika Vojske Srbije („Službeni vojni list”, broj 13/17) i za ocenu ustavnosti odredaba člana 25. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vojsci Srbije („Sl. glasnik RS”, broj 36/18).

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da je ministar odbrane, pozivajući se na odredbe člana 95. stav 3. i člana 127. stav 2. Zakona o Vojsci Srbije („Sl. glasnik  RS”, br. 116/07, 88/09, 101/10 – dr. zakon, 10/15 i 88/15 – Odluka US) doneo osporeni Pravilnik o izmenama i dopunama Pravilnika o platama profesionalnih pripadnika Vojske Srbije, na koji je Vlada dala saglasnost Zaključkom 05 broj 110-4096/2017 od 11. maja 2017. godine. Pravilnik je objavljen u „Službenom vojnom listu”, broj 13/17, stupio je na snagu osmog dana od dana objavljivanja, a primenjuje se počev od obračuna i isplate plata za april 2017. godine. Osporenim članom 2. ovog pravilnika, u članu 2. stav 1. Pravilnika o platama profesionalnih pripadnika Vojske Srbije („Službeni vojni list”, broj 10/17 – prečišćen tekst) posle reči „osnovicom za obračun i isplatu plate” tačka se zamenjuje zapetom i dodaju se reči: „pri čemu su u koeficijentu sadržane i naknade troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora.”. Pravilnik o platama profesionalnih pripadnika Vojske Srbije je nakon toga u više navrata menjan i dopunjavan, ali član 2. stav 1. nije obuhvaćen kasnijim izmenama i dopunama, tako da u integralnom tekstu glasi: „Plata profesionalnog pripadnika Vojske Srbije određuje se množenjem koeficijenta sa osnovicom za obračun i isplatu plate, pri čemu su u koeficijentu sadržane i naknade troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora”.

Ustavni sud je konstatovao i da je osporenim članom 25. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vojsci Srbije („Sl. glasnik  RS”, broj 36/18) izmenjen i dopunjen član 92. Zakona o Vojsci Srbije („Sl. glasnik  RS”, br. 116/07, 88/09, 101/10, 10/15 i 88/15 – Odluka US), tako što su posle stava 1. dodati novi st. 2. i 3, kojima je propisano da profesionalnom vojnom licu pripada naknada troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, kada se za takvu vrstu naknade steknu uslovi u budžetu Republike Srbije, u visini koju utvrdi Vlada i da izuzetno od stava 2. ovog člana, ukoliko je ishrana tokom rada obezbeđena na drugi način, profesionalno vojno lice ne ostvaruje po tom osnovu pravo na naknadu troškova. Pored toga, u dosadašnjem stavu 2, koji postaje stav 4, izvršene su dopune tako što je precizirano da naknade troškova iz tog stava pripadaju oficiru i podoficiru koji su u radnom odnosu na neodređeno vreme, a predviđeno je i pravo na naknadu dela troškova u vezi sa rešavanjem stambenog pitanja. Kasnije izvršenim izmenama i dopunama Zakona o Vojsci Srbije navedene odredbe nisu menjane.

S obzirom na to da Ustavni sud ocenu zakonitosti opštih akata vrši u odnosu na važeće odredbe zakona, za ocenu zakonitosti osporenog člana 2. Pravilnika od značaja su odredbe Zakona o Vojsci Srbije („Sl. glasnik  RS”, br. 116/07, 88/09, 101/10, 10/15, 88/15 – Odluka US, 36/18, 94/19 i 74/21 – Odluka US) kojima je propisano: da su profesionalni pripadnici Vojske Srbije profesionalna vojna lica i civilna lica na službi u Vojsci Srbije, da je profesionalni pripadnik Vojske Srbije u radnom odnosu, da se na prava i dužnosti profesionalnih vojnih lica i vojnih službenika koji nisu uređeni ovim ili posebnim zakonom ili drugim propisom primenjuju propisi o državnim službenicima, opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe i da se na prava i dužnosti vojnih nameštenika koji nisu uređeni ovim zakonom ili posebnim zakonom ili drugim propisom primenjuju propisi o nameštenicima, opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe (član 8. st. 1, 2, 5. i 6.); da profesionalno vojno lice prima platu za dane odnosno časove svoga rada, da se plata profesionalnog vojnog lica utvrđuje množenjem koeficijenta sa osnovicom za obračun plate i da se u platu uračunavaju porezi i doprinosi koji se plaćaju iz plate (član 81.); da se koeficijent plate profesionalnog vojnog lica utvrđuje u odnosu na položaj, čin, posebne uslove službe, specifičnu vojnu službu, odgovornost, složenost posla i druge uslove službe u Vojsci Srbije, saglasno potrebama operativne sposobnosti (član 82.); da se zbog posebnih uslova pod kojima vrši službu u Vojsci Srbije, a naročito zbog učešća na vežbama, logorovanjima, manevrima i uzbunama, rada dužeg od punog radnog vremena, vršenja službe dežurstva i drugih oblika unutrašnje službe, nemogućnosti izbora radnog mesta i mesta službovanja, premeštaja, vršenja službe u svim uslovima, kao i zbog drugih vanrednih situacija prouzrokovanih potrebama operativne sposobnosti, profesionalnom vojnom licu utvrđuje koeficijent za obračun plate koji je od 20% do 50% veći od koeficijenta koji se utvrđuje na osnovu položaja i čina, a u okviru sredstava za plate obezbeđenih u budžetu Republike Srbije namenjenom za finansiranje odbrane, da se profesionalnom vojnom licu, uz saglasnost Vlade, pod uslovima iz stava 1. ovog člana može utvrditi koeficijent veći od 50% od koeficijenta koji se utvrđuje na osnovu položaja i čina (član 83. st. 1. i 3.); da profesionalnom vojnom licu pripadaju naknade troškova za službeno putovanje, za rad na terenu, dolazak na posao i odlazak sa posla, prilikom vršenja službenih poslova i drugih materijalnih troškova kojima je izloženo u toku vršenja službe, da profesionalnom vojnom licu pripada naknada troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, kada se za takvu vrstu naknade steknu uslovi u budžetu Republike Srbije, u visini koju utvrdi Vlada, da izuzetno od stava 2. ovog člana, ukoliko je ishrana tokom rada obezbeđena na drugi način, profesionalno vojno lice ne ostvaruje po tom osnovu pravo na naknadu troškova (član 92. st. 1–3.); da Vlada utvrđuje posebnu osnovicu za obračun plata profesionalnih vojnih lica, da ministar odbrane, uz saglasnost Vlade, propisuje, između ostalog, koeficijente za obračun plate, uslove i merila za uvećanje i umanjenje plate, naknade plate, rokove za isplatu, uslove, način ostvarivanja i visinu naknada putnih i drugih troškova i drugih primanja u Vojsci Srbije (član 95. st. 1. i 3.); da Vlada utvrđuje osnovicu za obračun plata civilnih lica na službi u Vojsci Srbije, saglasno odredbama člana 95. stav 1. ovog zakona i da ministar odbrane, uz saglasnost Vlade, uređuje, između ostalog, koeficijente civilnih lica na službi u Vojsci Srbije, kriterijume i postupak za njihovo ocenjivanje i napredovanje, platu i uvećanja plate, naknade plate, rokove za isplatu, naknadu putnih i drugih troškova i druga primanja, saglasno odredbama ovog zakona koje se odnose na plate, naknade i druga primanja profesionalnih vojnih lica (član 127.); da se na vojne službenike i vojne nameštenike primenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na profesionalna vojna lica, i to, između ostalog, o obavljanju specifične vojne službe i službe pod otežanim uslovima (član 16.), o plati (član 81.), o posebnim uslovima pod kojima se vrši služba (član 83.), o uvećanoj plati (član 84.), o naknadi putnih i drugih troškova (čl. 92. i 93.), (član 134. tač. 1, 7a, 7b, 7v i 9.).

Iz navedenih zakonskih odredaba sledi da su elementi za obračun i isplatu plata profesionalnih pripadnika Vojske Srbije, dakle i profesionalnih vojnih lica i civilnih lica na službi u Vojsci Srbije kao dve različite kategorije zaposlenih, propisani Zakonom o Vojsci Srbije i da su to koeficijent i osnovica (kojom se množi koeficijent), s tim što se u platu uračunavaju i porezi i doprinosi koji se plaćaju iz plate. Zakonom su propisani i kriterijumi za utvrđivanje koeficijenata profesionalnih vojnih lica (položaj, čin, posebni uslovi službe, specifična vojna služba, odgovornost, složenost posla i drugi uslovi službe u Vojsci Srbije, saglasno potrebama operativne sposobnosti – član 82.), pri čemu se kriterijum posebni uslovi službe i po osnovu njega predviđeno uvećanje koeficijenta primenjuju i na civilna lica na službi u Vojsci Srbije, a ministar odbrane ovlašćen je da, uz saglasnost Vlade, propisuje koeficijente za obračun plate profesionalnih pripadnika Vojske Srbije. Zakonom nije propisano da su u koeficijentu sadržane i naknade za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, a takvu odrednicu ne sadrži ni Zakon o platama državnih službenika i nameštenika („Sl. glasnik  RS”, br. 62/06, 63/06, 115/06, 101/07, 99/10, 108/13, 99/14, 95/18 i 14/22), koji se supsidijarno primenjuje i na profesionalne pripadnike Vojske Srbije.

Pored plata, Zakonom su uređena i druga primanja, uključujući i pravo na naknadu putnih i drugih troškova, pri čemu se odredbe o naknadi troškova primenjuju na sve profesionalne pripadnike Vojske Srbije. U okviru naknada troškova, između ostalog, predviđene su i naknada za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, kada se za takvu vrstu naknade steknu uslovi u budžetu Republike Srbije, a u visini koju utvrdi Vlada (član 92. stav 2.). Sa druge strane, ministar je ovlašćen da propisuje, uz saglasnost Vlade, uslove, način ostvarivanja i visinu naknada putnih i drugih troškova i drugih primanja u Vojsci Srbije (član 95. stav 3.). To znači, kao prvo, da je pravni osnov za obračun i isplatu spornih naknada akt Vlade o visini tih naknada, koji prema navodima iz odgovora donosioca osporenog Pravilnika još nije donet. Kao drugo, ovlašćenje ministra da propisuje uslove, način ostvarivanja i visinu naknada putnih i drugih troškova i drugih primanja ne odnosi se na visinu naknade troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje i da Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru („Sl. glasnik  RS”, br. 18/16, 108/16, 113/17, 95/18, 86/19, 157/20 i 123/21) takođe sadrži odredbu prema kojoj visinu naknada troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora utvrđuje Vlada, nakon što se za takvu vrstu naknade troškova steknu uslovi u budžetu Republike Srbije (član 32. stav 3.), s tim što je primena ovog zakona odložena za 1. januar 2025. godine.

Međutim, iako ni Zakonom o Vojsci Srbije ni Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika nije propisano da su u koeficijentu za obračun i isplatu plate sadržane i naknade troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, osporenom odredbom člana 2. Pravilnika propisano je da su u koeficijentu sadržane i te naknade. S obzirom na to da su Pravilnikom o platama profesionalnih pripadnika Vojske Srbije utvrđeni i koeficijenti, osporena odredba podrazumeva da je u utvrđenim koeficijentima sadržan i deo koeficijenta na ime spornih naknada, što dalje znači da je utvrđena i visina spornih naknada. Ustavni sud konstatuje da i sam donosilac osporenog akta u odgovoru na navode iz inicijative ističe da, iako se predmetne naknade ne obračunavaju i ne iskazuju posebno, one su obuhvaćene u okviru koeficijenata za plate za sve profesionalne pripadnike Vojske Srbije. Imajući u vidu da akt Vlade o visini naknade troškova za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora nije donet, Ustavni sud je ocenio da se ne može smatrati da je osporenom odredbom člana 2. Pravilnika uređen samo način ostvarivanja tih naknada u skladu sa zakonskim ovlašćenjem ministra, već ona po svojoj suštini sama po sebi predstavlja pravni osnov za ostvarivanje prava na navedene naknade. Stoga je Ustavni sud ocenio da osporena odredba člana 2. Pravilnika nije u saglasnosti sa odredbom člana 92. stav 2. Zakona o Vojsci Srbije, pa je odlučio kao u tački 1. izreke. Za ocenu Ustavnog suda nisu od značaja navodi iz odgovora donosioca Pravilnika da je osporena odredba usklađena sa Posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe („Sl. glasnik  RS”, br. 25/15, 50/15, 20/18 i 34/18), budući da je pitanje plata, naknada troškova i drugih primanja u Vojsci Srbije uređeno Zakonom o Vojsci Srbije i da Sud u postupku normativne kontrole opštih akata ocenu njihove zakonitosti vrši u odnosu na važeće odredbe zakona. Ustavni sud dodatno ukazuje da ni važeći Poseban kolektivni ugovor za državne organe („Sl. glasnik  RS”, br. 38/19 i 55/20) ne sadrži odredbu da su u koeficijentu za obračun i isplatu plata sadržane i naknade troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora.

Zaključak iz odluke Ustavnog suda je da nisu u saglasnosti sa zakonom odredbe podzakonskog akta koje propisuju da su u koeficijentu za obračun i isplatu plate sadržane i naknade troškova za ishranu i regres, jer ni Zakonom o Vojsci Srbije, ni Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika to nije propisano.

Izvor: Izvod iz propisa i sudske prakse preuzet iz pravne baze „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com.