Do upražnjenog odnosno slobodnog radnog mesta u ustanovama obrazovanja može doći na razne načine (odlaskom u penziju zaposlenog, smrću zaposlenog, jednostranim otkazom i sl.). Ovo je normalni tok stvari kod svih poslodavaca, ali se u pogledu prosvete ovaj problem usložnjava deficitarnošću kadrova na prvom mestu, a zatim i obavezom poštovanja imperativnih odredaba o hijerarhiji načina zapošljavanja, budžetskim ograničenjima, ali na posletku i lošim zakonskim rešenjima tzv. “rupi u zakonu” koja je u praksi stvorila teren za pogrešnu primenu odredaba o zapošljavanju na određeno vreme i pretvaranje vanrednog izuzetka u opšte pravilo.
Povela se priča o zahtevu nekog direktora od sekretara da raspiše konkurs za prijem u radni odnos na određeno da bi popunili slobodno/upražnjeno radno mesto jer nisu dobili saglasnost za konkurs na neodređeno.
Analizom ove situacije, odredaba zakona, stavova sekretara dolazi se do zaključka da je zakon napravio propust, a da je u praksi privremeni izuzetak postao opšte pravilo.
Relevantne odredbe
Na prvom mestu treba pomenuti čl. 27k Zakona o budžetskom sistemu (“Sl. glasnik RS”, broj 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013-isp, 108/2013, 142/2014, 68/2015-dr.zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 118/2021-dr.zakon, 138/2022, 92/2023 i 94/2024) kojim je regulisano novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava:
“U periodu od 1. januara 2021. godine do 31. decembra 2026. godine korisnicima javnih sredstava dozvoljeno je da bez posebnih dozvola i saglasnosti u tekućoj kalendarskoj godini prime u radni odnos na neodređeno vreme i radni odnos na određeno vreme u svojstvu pripravnika do 70% ukupnog broja lica kojima je prestao radni odnos na neodređeno vreme po bilo kom osnovu u prethodnoj kalendarskoj godini (umanjen za broj novozaposlenih na neodređeno vreme i određeno vreme u svojstvu pripravnika u toj kalendarskoj godini), dok o prijemu novozaposlenih na neodređeno vreme i određeno vreme u svojstvu pripravnika iznad tog procenta odlučuje telo Vlade, na predlog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva.
Izuzetno od stava 1. ovog člana, telo Vlade iz stava 1. ovog člana može jednim aktom dati saglasnost novoosnovanom korisniku javnih sredstava na broj lica koji taj korisnik može primiti u radni odnos na neodređeno vreme i određeno vreme u svojstvu pripravnika u kalendarskoj godini u kojoj je osnovan.
Zapošljavanje iz st. 1. i 2. ovog člana može se realizovati ukoliko korisnik javnih sredstava ima obezbeđena sredstva za plate, odnosno zarade, sa pripadajućim porezom i doprinosima za novozaposlene, kao i pod uslovima i u skladu sa procedurama predviđenim posebnim propisima.
Počev od 1. januara 2021. godine ukupan broj zaposlenih na određeno vreme (izuzev u svojstvu pripravnika), lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge, kao i posredstvom agencije za privremeno zapošljavanje i lica angažovanih po drugim osnovama, kod korisnika javnih sredstava, ne može biti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme, osim izuzetno, uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva.
U ograničenje iz stava 4. ovog člana ne ubrajaju se lica u radnom odnosu na određeno vreme radi zamene odsutnog zaposlenog do njegovog povratka, lica radno angažovana posredstvom Nacionalne službe za zapošljavanje u cilju sprovođenja mera aktivne politike zapošljavanja u skladu sa propisima koji uređuju oblast zapošljavanja (javni radovi i dodatno obrazovanje i obuke), lica angažovana radi realizacije projekata koji se finansiraju sredstvima Evropske unije ili sredstvima donacija, ukoliko se naknade za njihov rad, sa pripadajućim porezima i doprinosima, finansiraju iz ovih izvora, kao i lica angažovana od strane korisnika programa obuke, akreditovanih realizatora obuke koji su upisani u Stalnu listu predavača i drugih realizatora obuka koju vodi Nacionalna akademija za javnu upravu.
Izuzetno od stava 4. ovog člana, korisnik javnih sredstava koji ima manje od 50 zaposlenih na neodređeno vreme može da ima najviše do sedam zaposlenih, odnosno angažovanih lica u smislu stava 4. ovog člana.
Aktom Vlade bliže će se urediti postupak za pribavljanje saglasnosti iz st. 1, 2. i 4. ovog člana.
Odredbe st. 1. i 2. ovog člana ne odnose se na sudije, javne tužioce i zamenike javnih tužilaca, nastavno osoblje visokoškolske ustanove i naučno i istraživačko osoblje naučnoistraživačke organizacije akreditovane u skladu sa zakonom, na izabrana, postavljena i imenovana lica u državnim organima i organima jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, kao i na direktore javnih preduzeća, društava kapitala, ustanova i javnih agencija čiji su osnivači Republika Srbija ili jedinice teritorijalne autonomije, odnosno lokalne samouprave, kao i na osobe sa invaliditetom u skladu sa propisima koji uređuju oblast profesionalne rehabilitacije i zapošljavanja osoba sa invaliditetom.
O zasnivanju radnog odnosa na neodređeno vreme i radnog odnosa na određeno vreme u svojstvu pripravnika iznad procenta iz stava 1. ovog člana u službama Narodne skupštine, Zaštitnika građana, Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, Državne revizorske institucije, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Agencije za sprečavanje korupcije, Komisije za kontrolu državne pomoći, Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, Komisije za zaštitu konkurencije, Komisije za hartije od vrednosti, Fiskalnog saveta, Regulatornog tela za elektronske medije i Agencije za energetiku Republike Srbije, kao i o tome da ukupan broj zaposlenih, odnosno radno angažovanih iz stava 4. ovog člana kod tih korisnika bude veći od procenta, odnosno broja iz st. 4. i 6. ovog člana odlučuje odbor Narodne skupštine nadležan za administrativno-budžetska pitanja.”
Na osnovu pomenutog člana doneta je Uredba o postupku za pribavljanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava („Sl. glasnik RS“, br. 159/2020 i 116/2023) kojom se bliže uređuje postupak za pribavljanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava i za lica utvrđena članom 27k Zakona o budžetskom sistemu.
Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Sl. glasnik RS“, br. 88/2017, 27/2018-dr.zakoni, 10/2019, 6/2020, 129/2021, 92/2023 i 19/2025) zasnivanje radnog odnosa u ustanovi reguliše čl. 152. na sledeći način:
“Prijem u radni odnos u ustanovi čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave vrši se na osnovu preuzimanja zaposlenog sa liste zaposlenih za čijim radom je u potpunosti ili delimično prestala potreba i zaposlenih koji su zasnovali radni odnos sa nepunim radnim vremenom (u daljem tekstu: preuzimanje sa liste), kao i na osnovu preuzimanja zaposlenog koji nije na listi ili konkursa ako se nije moglo izvršiti preuzimanje.
Zaposleni koji je u radnom odnosu na neodređeno vreme sa punim radnim vremenom ostvaruje pravo da bude preuzet iako nije stavljen na listu iz stava 1. ovog člana, ukoliko na toj listi nema lica sa odgovarajućim obrazovanjem, uz saglasnost zaposlenog i direktora ustanove i radne podgrupe iz člana 153. stav 7. ovog zakona.
Ustanove mogu vršiti i uzajamno preuzimanje zaposlenih na neodređeno vreme, na odgovarajuće poslove, na osnovu potpisanog sporazuma o uzajamnom preuzimanju uz prethodnu saglasnost zaposlenih, ako je razlika u procentu njihovog radnog angažovanja do 20%.
Ukoliko nisu ispunjeni uslovi iz st. 1-3. ovog člana, radni odnos u ustanovi može se zasnovati na osnovu konkursa na neodređeno vreme i određeno vreme, u skladu sa zakonom ili preuzimanjem iz druge javne službe, na način propisan zakonom kojim se uređuju radni odnosi u javnim službama.
Odredbe ovog člana primenjuju se na nastavnike verske nastave uz saglasnost nadležnog organa tradicionalne crkve ili verske zajednice.”
Ovim članom je jasno naglašena obavezna hijerarhija načina zapošljavanja (preuzimanje pa konkurs).
Preuzimanje zaposlenog sa liste regulisano je čl. 153. ZOSOV, a detaljniji način i postupak preuzimanja odn. redolsed regulisan je čl. 5. i 6. PKU za zaposlene u osnovnim i srednjim školama i domovima učenika (“Sl. glasnik RS”, broj 21/2015, 16/2018-sporazum, 8/2019-sporazum, 92/2020, 27/2022-sporazum, 123/2022 i 13/2025) koje na ovom mestu nećemo citirati jer nije od presudnog značaja za ovu tematiku.
Članom 154. ZOSOV regulisan je radni odnos na neodređeno vreme koji takođe sa aspekta ovog teksta nije od presudne važnosti te ga na ovom mestu nećemo citirati.
Članom 155. ZOSOV regulisan je radni odnos na određeno vreme na sledeći način:
“Radni odnos na određeno vreme u ustanovi zasniva se na osnovu konkursa, sprovedenog na način propisan za zasnivanje radnog odnosa na neodređeno vreme.
Ustanova može da primi u radni odnos na određeno vreme lice:
1) radi zamene odsutnog zaposlenog preko 60 dana;
2) radi obavljanja poslova pedagoškog asistenta, odnosno andragoškog asistenta.
Izuzetno, ustanova bez konkursa može da primi u radni odnos na određeno vreme lice:
1) radi zamene odsutnog zaposlenog do 60 dana;
2) do izbora kandidata – kada se na konkurs za prijem u radni odnos na neodređeno vreme ne prijavi nijedan kandidat ili nijedan od prijavljenih kandidata ne ispunjava uslove, a najkasnije do 31. avgusta tekuće školske godine;
3) do preuzimanja zaposlenog, odnosno do konačnosti odluke o izboru kandidata po konkursu za prijem u radni odnos, a najkasnije do 31. avgusta tekuće školske godine;
4) radi izvođenja verske nastave.
-raniji st. 4. brisan-
Nastavnika verske nastave upućuje u školu tradicionalna crkva ili verska zajednica sa utvrđene liste.
Za izvođenje verske nastave nastavnik sa školom u koju je upućen zaključuje ugovor o radu do isteka tekuće školske godine, odnosno do povratka odsutnog nastavnika.
U postupku izbora pedagoškog asistenta, odnosno andragoškog asistenta pribavlja se mišljenje nadležnog organa jedinice lokalne samouprave.
Za obavljanje poslova pedagoškog asistenta, odnosno andragoškog asistenta ustanova sa licem zaključuje ugovor o radu na 12 meseci za svaku školsku godinu.
U ustanovi od posebnog interesa i nacionalnog značaja za Republiku Srbiju može da se angažuje nastavnik ili asistent odgovarajuće visokoškolske ustanove ili zaposleni u naučnom institutu s odgovarajućim zvanjem, a u ustanovi iz člana 90. stav 2. ovog zakona i zaposleni u ministarstvu nadležnom za unutrašnje poslove, na određeno vreme za svaku školsku godinu, za najviše 30% od punog radnog vremena, uz saglasnost ministra.
Radni odnos na određeno vreme ne može da preraste u radni odnos na neodređeno vreme.
Radni odnos na određeno vreme nastavnika verske nastave prestaje pre isteka vremena na koje je zasnovan ako nadležni organ tradicionalne crkve ili verske zajednice povuče saglasnost za izvođenje verske nastave iz razloga navedenih u članu 139. stav 3. ovog zakona.”
Analiza problema
Početna premisa u vidu zahteva direktora za raspisivanjem konkursa na određeno radi popunjavanja slobodnog mesta za ovu školsku godinu se na posletku svela na pitanje kako se popunjava slobodno/upražnjeno radno mesto.
Prvo i osnovno mora se pokušati preuzimanje sa lista tehnoloških viškova, lista zaposlenih sa nepunom normom. Ovo nalaže ZOSOV kod hijerarhije načina zapošljavanja.
Naravno ukoliko je školi shodno čl. 27k Zakona o budžetskom sistemu potrebna saglasnost za konkurs na neodređeno ona će je tražiti, ali kažu da je nikako ne dobijaju i tu dolazimo do problema.
Sekretari tada kao poslednju opciju primenjuju odredbe o zapošljavanju na određeno vreme. Odredbe člana 155. ZOSOV-a takođe upućuju na to da je konkurs pravilo a zapošljavanje van konkursa izuzetak. Ali s obzirom da se u stavu jedan susreću samo dva osnova za raspisivanje konkursa te da ni jedan ne mogu upodobiti potrebi popunjavanja slobodnog/upražnjenog radnog mesta pristupaju zapošljavanju na određeno bez konkursa a tu su im kao osnovi za prijem u radni odnos predviđeni:
“1) radi zamene odsutnog zaposlenog do 60 dana;
2) do izbora kandidata – kada se na konkurs za prijem u radni odnos na neodređeno vreme ne prijavi nijedan kandidat ili nijedan od prijavljenih kandidata ne ispunjava uslove, a najkasnije do 31. avgusta tekuće školske godine;
3) do preuzimanja zaposlenog, odnosno do konačnosti odluke o izboru kandidata po konkursu za prijem u radni odnos, a najkasnije do 31. avgusta tekuće školske godine;
4) radi izvođenja verske nastave.”
Kako se kod popunjavanja upražnjenog mesta ne radi o zameni, niti postoji konkurs na neodređeno za prijem po tački 2) ovog stava, a svakako ni o izvođenju verske nastave, na raspolaganju ostaje jedino tačka 3) do preuzimanja zaposlenog, odnosno do konačnosti odluke o izboru kandidata po konkursu za prijem u radni odnos, a najkasnije do 31. avgusta tekuće školske godine.
Čl. 155. stav 3 tač 3) bi trebalo da služi samo kao privremeno rešenje da nastavni proces ne bi trpeo. Primanja po konkursu su pravilo, a primanja u radni odnos bez konkursa su izuzetak, a izuzeci se u pravu tumače restriktivno a ne kao opšte pravilo.
U praksi je prihvaćeno tumačenje da škola bez konkursa može da primi koga hoće “dok ne izvrši preuzimanje” (a znamo da od preuzimanja nema ništa kod deficitarnih kadrova), a ne preduzima ništa da pokrene postupak preuzimanja, ili “do konačnosti odluke po konkursu” a ne raspisuje konkurs (pri tom ne radi se samo o konkursu na neodređeno nego i na određeno) te je vanredni izuzetak postao pravilo. A to je potpuno obesmislilo čl. 152. ZOSOV (obavezna hijerarhija načina zapošljavanja) i čl. 155. (koji kao pravilo propisuje sprovođenje konkursa za prijem u radni odnos na određeno vreme).
Logično je da u oba slučaja (preuzimanje, konkurs) kod čl. 155. stav 3 tač 3) ZOSOV zapošljavanje odnosno ugovor po tom osnovu predstavlja premostivi (akcesorni) ugovor a ne samostalni pravni osnov kao pravilo van svih procedura.
Problem je što čl. 155. pored načelnog pravila u stavu 1 da se radni odnos na određeno zasniva konkursom, u stavu 2 daje numerus clausus, odnosno zakon ne predviđa posebno obavezan konkurs za prijem u radni odnos na određeno za popunjavanje upražnjenog radnog mesta.
Pretvaranjem privremenog akcesornog načina zapošljavanja u pravilo krši se direktno hijerarhija načina zapošljavanja, pravilo konkursa i kod rada na određeno.
Iz svega navedenog proizlazi da je hitno potrebno tražiti neko formalno uputstvo od Ministarstva prosvete o postupku popunjavanja upražnjenog radnog mesta odnosno zvanično tumačenje po koracima za sve situacije do konačnog zapošljavanja na određeno jer prethodne korake nije moguće realizovati.
Takođe, trenutno je u toku javna rasprava o izmenama i dopunama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, te bi svakako značajno bilo to iskoristiti za popunjavanje pravnih praznina.
Umesto zaključka
Ovakvo postupanje je u potpunosti obesmislilo zakonsku premisu o izboru najboljeg i najstručnijeg kandidata. Umesto da radni odnos bez konkursa služi isključivo kao privremena mera kako nastavni proces ne bi trpeo, on je postao redovan mehanizam za popunjavanje upražnjenih mesta po sopstvenom nahođenju i van očiju javnosti. Na taj način se na radna mesta neretko dovode kadrovi po liniji podobnosti, dok stručni i kvalifikovani kandidati ostaju uskraćeni za mogućnost da se uopšte prijave, jer za slobodno mesto i ne znaju. Rešavanje ove „rupe u zakonu” više nije samo pitanje pravne tehnike, već zaštite integriteta celokupnog obrazovnog sistema.
Na kraju, primer direktora sa početka ove priče nameće i ključni zaključak o duhu samog propisa. Iako direktor ne mora poznavati propise i iako u zakonu postoji jasna normativna praznina, njegov zahtev da se raspiše konkurs je potpuno opravdan, objektivan i suštinski ispravan. On intuitivno i profesionalno teži jedinom ispravnom cilju — da se slobodno mesto javno oglasi kako bi se kandidati prijavili i izabrao najbolji. Porazno je za sistem što se u praksi pravnom prazninom i zloupotrebom izuzetaka onemogućava upravo ono što rukovodilac ustanove sa pravom traži: transparentnost, jednakost šansi i izbor najstručnijeg kadra.