Javna nabavka ekskurzije i naknada za brigu o deci

Sprovođenje ekskurzija u školama pa i predškolskim ustanovama dugo vremena je bila prostor koji nije uređen, i omogućavao je „slobodno“ delovanje i organizaciju ovakvih putovanja. Iako je od početka primene Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015) bilo formalno obavezno sprovođenje postupka nabavki za ekskurzije, uglavnom se pronalazio način da isti budu izbegnuti, što znači netrasparentnost, manja konkurencija a što sve utiče na cenu koju na kraju plaćaju roditelji. Ovde posebno sporno jeste naknada nastavnicima koja se najčešće naziva „naknadom za celodnevnu brigu o deci“. Donošenjem Pravilnika o organizaciji i ostvarivanju nastave u prirodi i ekskurzije u osnovnoj školi („Sl. glasniku RS“, br. 30/2019) (u daljem tekstu Pravilnik), i Pravilnika o organizaciji i ostvarivanju ekskurzije u srednjoj školi („Sl. glasniku RS“, br. 30/2019) (u daljem tekstu Pravilnik), ovo polje je dodatno uređeno, ali mnoga pitanja ostaju nerešena. Na koji način se sprovodi ova nabavka,  na koji način se određuje naknada na nastavnike, da li je isplacuje škola ili turistička agencija, i u krajnjoj liniji da li su roditelji uopšte dužni da je plaćaju? Ovo su samo neka od pitanja na koja ćemo probati da odgovorimo u daljem tekstu. Krenimo redom.

Naknade za brigu o deci i/ ili isplata dnevnica za službena putovanja

Ono što je najzanimljivije, sama naknada koja se redovno isplaćuje uz ekskurzije nema nikakvo uporište u zakonu, tj. nijednim propisom kao takva nije predviđena. To znači da roditelji nemaju nikakvu zakonsku obavezu da istu plate, te predstavalja slobodan izbor roditelja. Kako je posao čuvanja većeg broja dece na otvorenom prostoru, i to celodnevno, izuzetno odgovoran i zahtevan posao, to se uzima kao osnov za isplatu ove naknade. Sami nastavnici bez isplate iste neretko odbijaju da vode decu na ekskurzije. Ovde govorimo o naknadi za brigu o deci, međutim treba imati u vidu da za sve vreme trajanje ekskurzije, ti nastavnici dobijaju redovnu platu, obezbeđen im je smeštaj, prevoz, nekada i hrana (obično preko gratisa iz turističke agencije, koji se opet uračunava u konačnu cenu), a uz to negde se isplaćuju i dnevnice za službena putovanja. Tako u čl. 26. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u osnovnim i srednjim školama i domovima učenika (“Sl. glasniku RS”, broj 21/2015) stoji:

„Zaposleni ima pravo na naknadu troškova, i to:

1) za vreme provedeno na službenom putu u zemlji,

2) za vreme provedeno na službenom putu u inostranstvu, pod uslovima i na način utvrđen propisima kojima se reguliše službeni put državnih službenika i nameštenika.

Naknada troškova iz stava 3. tačka 1. ovog člana isplaćuje se zaposlenom za troškove ishrane za vreme provedeno na službenom putu u zemlji (dnevnice za službeno putovanje u zemlji), u visini od 5% prosečne mesečne zarade po zaposlenom u Republici, prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike, troškove noćenja prema priloženom računu, osim u hotelu luks kategorije, s tim što se putni troškovi prevoza priznaju u celini prema priloženom računu.

Za vreme provedeno na službenom putu u trajanju od 8 do 12 sati, zaposlenom pripada naknada u visini od 50% dnevnice, a za trajanje duže od 12 sati, pun iznos dnevnice.

Naknada troškova za vreme službenog puta se isplaćuje na osnovu popunjenog putnog naloga i priloženog računa.

Zaposlenom se pre službenog puta isplaćuje akontacija troškova za službeni put.“

Kao što vidimo dnevnice za službeno putovanje imaju karakter naknade troškova za vreme provedeno na službenom putu u zemlji ili inostranstvu, pa ostaje sporna zakonistost takve isplate ako su već obezbeđeni prevoz i smeštaj (preko gratisa), tj. kako se dokazuju ovi troškovi, ako je to uopšte potrebno?

Postupak nabavke ekskurzija pre donošenja Pravilnika

Problem sprovođenja nabavke ekskurzija datira još od prethodnog Zakona o javnim nabavkama (Sl. glasnik RS”, broj 116/2008).  Naime, naručioci tada nisu sprovodili postupke nabavki, pa kako oblast nije bila uređena primenjivalo se Uputstvo za realizaciju ekskurzije i nastave u prirodi u osnovnoj školi(Uputstvom propisan postupak za sprovođenje ekskurzija), uz napomenu da isto nije bilo obavezujuće.

Donošenjem novog ZJN („Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015), takva praksa se nastavila iako nema osnova za izuzimanje nabavki ekskurzuja. Naime, za sve što škola kao naručilac nabavlja (kada je ugovorna strana), a ne podleže izuzecima (čl. 7. ZJN) i iznad je 500 000 dinara, trebalo bi da se sprovodi postupak nabavke.

 To je potvrdila i Uprava za javne nabavke svojim mišljenjem, br. 011-00-1270/13 od 13. septembra 2013. god.:

“Osnovne i srednje škole, čiji je osnivač Republika, odnosno lokalna vlast, kao i autonomna pokrajina, imaju obavezu primene Zakona o javnim nabavkama kao indirektni korisnici budžetskih sredstava.

Na nabavke ekskurzija, čiji je izvor finansiranja roditeljski dinar za vannastavne aktivnosti, a koji se uplaćuje školi koja zaključuje ugovor, primenjuju se odredbe Zakona o javnim nabavkama.”

Neke škole su ipak izbegavale postupke, najčešće tako što su sami roditelji zaključivali pojedinačne ugovore za svoju decu, odnosno nije se škola pojavljivala kao ugovorna strana. Kako oblast nije bila uređena (postojao je Pravilnik koji daje samo opšte smernice i uputstva), mogle su se sprovoditi takoreći u bilo koje mesto i u bilo koje doba godine, bez nekog cilja i detaljnijeg plana edukacije učenika, pa je organizovanje ekskurzija prosto bio i način za dodatnu zaradu nastavnika.

Šta donose novi Pravilnici

Najzad, oblast je detaljnije obrađena donošenjem Pravilnika o organizaciji i ostvarivanju nastave u prirodi i ekskurzije u osnovnoj školi („Sl. glasniku RS“, br. 30/2019) i Pravilnika o organizaciji i ostvarivanju ekskurzije u srednjoj školi („Sl. glasniku RS“, br. 30/2019 ).

Detaljno su definisani, zadaci, ciljevi kao i program izvođenja ekskurzije. Sadržaji ekskurzije ostvaruju se na osnovu plana i programa nastave i učenja, obrazovno-vaspitnog rada i sastavni su deo školskog programa i godišnjeg plana rada škole. Potrebna je pismena saglasnost roditelja. Definisani su pojmovi ekskurzije kao oblika obrazovno-vaspitnog rada koji se ostvaruje van škole a nastave u prirodi kao oblika obrazovno-vaspitnog rada kojim se ostvaruju obavezni nastavni predmeti, izborni programi, projektna nastava i vannastavne aktivnosti iz plana i programa nastave i učenja za prvi ciklus osnovnog obrazovanja i vaspitanja – u klimatski pogodnom mestu iz zdravstveno-rekreativnih i obrazovno-vaspitnih razloga.

Takođe propisana je i obaveza podnošenja Izveštaja o sprovođenju ekskurzije:

Posle izvedenog putovanja, stručni vođa putovanja i predstavnik turističke agencije sačinjavaju zabelešku o izvođenju putovanja, nakon čega stručni vođa putovanja u roku od tri dana sačinjava izveštaj, koji podnosi direktoru, sa ocenom o izvođenju i kvalitetu pruženih usluga.

Nakon izvedenog putovanja učenici popunjavaju anketni list.

Izveštaj sadrži i informaciju o stečenim znanjima i iskustvima sa putovanja, način njihove integracije u nastavni proces, utiske učenika o realizovanom putovanju, kao i planirane obavezne aktivnosti koje će nastavnici sa učenicima osmisliti i realizovati u nastavi i vannastavnim aktivnostima (npr. projekti, prezentacije za roditelje, izložbe i sl.).

Izveštaj se dostavlja savetu roditelja i nastavničkom veću radi razmatranja, a školskom odboru radi razmatranja i usvajanja.

Odeljenjski starešina na roditeljskom sastanku upoznaje roditelje sa izveštajem.

Izveštaj o putovanju je sastavni deo godišnjeg izveštaja o radu škole.

Ako se prilikom razmatranja izveštaja o ostvarivanju putovanja oceni da predviđeni program nije ostvaren u celosti ili da turistička agencija nije ispoštovala ugovorne obaveze, škola podnosi reklamaciju agenciji.

Propisivanjem osnovnih procedura, zadavanjem ciljeva edukativnog karaktera ali i mogućnošću ocene i kontrole iste, napokon ekskurzije dobijaju smisao i bivaju postavljene u okvire koje bi trebalo da unaprede obrazovanje. Sa druge strane sam postupak nabavke iako samo delom određen i dalje ostaje nejasan.

Način sprovođenja postupaka po Pravilnicima

Istim je izričito propisana obaveza da se izbor agencije za realizaciju nastave u prirodi i ekskurzije sprovodi se u skladu sa zakonom koji uređuje javne nabavke. I sada sve bi bilo jako jednostavno (procedura i izuzeci propisani ZJN-om), da nema te “naknade za brigu o deci”. Kao što smo rekli ona ničim nije propisana(pa ni novim Pravilnicima) i zasniva se na dobroj volji roditelja, ali kako su sada propisane određene procedure i obaveze to značajno utiče i na sam postupak sprovođenja javne nabavke. Kako?

U Pravilnicima je propisano da se nastava u prirodi i ekskurzija mogu realizovati, ako je savet roditelja dao saglasnost na program nastave u prirodi, odnosno ekskurzije.

Program nastave u prirodi i ekskurzije sadrži: obrazovne i vaspitne ciljeve i zadatke; sadržaje kojima se postavljeni ciljevi ostvaruju; planirani obuhvat učenika; nosioce predviđenih sadržaja i aktivnosti; trajanje, putne pravce, tehničku organizaciju, način finansiranja i druga pitanja od značaja za realizaciju programa nastave u prirodi i ekskurzije.

Kako smo rekli da “naknade za brigu o deci” nisu izričito propisane pravilnicima, one ako se daju trebalo bi  da budu uvrštene u program nastave u prirodi, tj. ekskurzije, jer programi sadrže i finansijske detalje, a na njih savet roditelja daje saglasnost. Visina naknade se “slobodno” određuje.

U čl. 11. Pravilnika stoji:

“Član 11.

Izbor agencije za realizaciju nastave u prirodi i ekskurzije sprovodi se u skladu sa zakonom koji uređuje javne nabavke.

Nastavu u prirodi, odnosno ekskurziju, može da realizuje isključivo agencija koja poseduje zakonom propisanu licencu za organizovanje turističkog putovanja.

Postupak javnih nabavki sprovodi komisija škole koju obrazuje direktor. Komisija ima najmanje tri člana, od kojih je najmanje jedan predstavnik saveta roditelja razreda za koje se organizuje nastava u prirodi, odnosno ekskurzija i najmanje jedan nastavnik koji će realizovati nastavu u prirodi, odnosno ekskurziju, pri čemu se na sva ostala pitanja u vezi sa sastavom komisije shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje oblast javnih nabavki.

Sekretar škole, ukoliko nije član komisije, pruža stručnu pomoć članovima komisije.

Stručnu pomoć članovima komisije pruža i lice koje u školi obavlja finansijske i računovodstvene poslove.

Predlog odluke o dodeli ugovora komisija utvrđuje primenom zakonom propisanih kriterijuma, posebno vodeći računa o sledećem:

1) Kvalitet programa putovanja:

– kvalitet smeštaja i ishrane (kategorija objekta primerena uzrastu učenika i ciljevima i zadacima nastave u prirodi, odnosno ekskurzije, struktura soba bez mogućnosti proširenja smeštajnih kapaciteta suprotno zakonu, način usluživanja obroka, lokacija objekta i dr.),

– sadržaj programa (ispunjenost programa, vodiči, zabavni sadržaji i sl.),

– kvalitet prevoza;

2) Cena, uslovi celodnevne brige o učenicima i uslovi plaćanja.

Prilikom određivanja dodatnih uslova za učešće u postupcima javnih nabavki, potrebno je naročito voditi računa o definisanju uslova poslovnog kapaciteta u vezi sa prethodnim iskustvom ponuđača, a što se dokazuje referentnim listama i potvrdama referentnih naručilaca putovanja.

Odluku o dodeli ugovora donosi direktor na osnovu predloga komisije.

Škole koje imaju odgovarajuće uslove, kao i ustanove koje su specijalizovane za ostvarivanje kvalitetnih programa za decu i učenike u funkciji aktivnog slobodnog vremena, sa posebnim usmerenjem na sportsko-rekreativne aktivnosti i koje imaju odgovarajuće uslove, mogu da budu centri za realizaciju nastave u prirodi, kao i za realizaciju aktivnosti učenika više škola (Centar dečjih odmarališta, Pionirski grad i druge odgovarajuće ustanove namenjene deci i učenicima), u skladu sa zakonom koji uređuje osnovno obrazovanje i vaspitanje.

Nastavnik razredne nastave, odnosno odeljenjski starešina obaveštava roditelje o programu i ceni nastave u prirodi, odnosno ekskurzije, izboru agencije i ostalim uslovima putovanja.

Višednevna putovanja ugovaraju se najmanje na bazi punog pansiona, a jednodnevna mogu biti ugovorena bez obroka.

Prilikom realizacije ekskurzije agencija je dužna da ispuni sve uslove i obaveze propisane zakonom kojim se uređuje delatnost turizma, a posebno u pogledu programa putovanja i opštih uslova putovanja”

Ovde kao što vidimo propisani su kriterijumi za izbor: kvalitet programa putovanja i cena, uslovi celodnevne brige o učenicima i uslovi plaćanja. Ovde ćemo zastati i obratiti pažnju na “uslovi celodnevne brige o učenicima”. Da li ovo znači i naknadu koja nas zanima? Da bi našli odgovor na ovo pitanje moramo videti još jedan propis.

U čl. 64. novog Zakona o turizmu stoji:

 “Turistička agencija je dužna da prodaje turističko putovanje po prodajnoj ceni, koja se iskazuje u jedinstvenom iznosu.

Prodajna cena je ugovorena cena turističkog putovanja koja mora da sadrži sve one troškove, koji čine neodvojiv deo neophodan za realizaciju tog putovanja.

Organizator putovanja može zahtevati povećanje ugovorene cene samo ako je posle zaključenja ugovora došlo do promena u kursu razmene valute ili do promene u tarifama prevoznika, koje utiču na cenu putovanja.

U smislu stava 3. ovog člana pod promenom cene podrazumeva se promena cene goriva, promena cene aerodromske takse, uvođenje novih taksi ili izmene postojećih.”

Dakle, nije izričito propisano, a nema zvaničnih mišljenja nadležnih organa pa naručioci imaju dosta problema kako platiti ovu naknadu, i da li je potrebno da bude prikazana kroz cenu u ponudi. Tumačeći ove propise, možemo reći da ovakva “naknada za brigu o deci” ako se daje mora proći propisanu proceduru, dobiti saglasnost saveta roditelja, i zatim biti deo ukupne cene(troškova), koju agencija daje u ponudi za javnu nabavku ekskurzije.

Ovo bi trebalo da znači da cena obuhvata i troškove naknade za brigu o deci i eventualno lekara, rekreatora ili ko je još potreban. To bi faktički značilo da agencije imaju obavezu zaključivanja ugovora (najčešće o delu) i to sa nastavnicima ili nekim drugim pomenutim osobljem.

Naknadu je možda trebalo urediti kao obligacioni odnos (van postupka JN), jer to roditelji plaćaju nastavnicima da im paze na decu, međutim ostaje pitanje ako izvođenje ekskurzija spada u radne obaveze nastavnika po planu i programu, za šta im se uopšte plaća dodatno?

Svakako ostaje i pitanje kome se onda uplaćuje novac, školi ili agenciji?

Dakle, pri sprovođenju nabavke ako ovako tumačimo propise trebalo bi navesti sve ove troškove kao i prethodno utvrđenu naknadu o brizi o deci od strane saveta roditelja koja se isplaćuje nastavniku i koja nema karakter dnevnice, i koju plaćaju roditelji (kao i do sada), pa bi to značilo uplatu celokupnog iznosa agenciji.  Svakako roditeljski dinar bi se uplatio školi prethodno, kao i uvek do sada.

Ovo je samo naše tumačenje, a najbolje je i zvanično se obratiti Ministarstvu ili ispitati tržište i porazgovarati sa Agencijama.

Zaključak

Finasiranje ekskurzija kao što je opšte poznato se vrši od roditelja, dakle nisu budžetska sredstva, pa iako se sprovode postupci javnih nabavki, najviše računa bi trebalo posvetiti interesima tih istih roditelja. Iako su naknade koje se isplaćuju nastavnicima(za brigu o deci na ekskurzijama) potrebne za ovu vrstu dodatne aktivnosti, one ne bi trebalo da u velikoj meri utiču na cenu ekskurzije. Ovo je značajno reći imajući u vidu da se na sve te iznose plaćaju i pripadajući porezi i doprinosi. Kako se skoro obavezano isplaćuju neophodno je doneti propise (i izvršiti usklađivanje sa već postojećim) koji će ih konačno detaljno urediti i na taj način ispraviti sve nejasnoće i „muke“ koje prave naručiocima prilikom određivanja visine naknade, načina isplate, sprovođenja postupka nabavki ali i samim turističkim organizacijama ako je potrebno zaključivati dodatne ugovore. Ovakva dugogodišnja „neuređenost“ ostavlja mogućnost zloupotrebe, i tumačenuje i primenu propisa po slobodnom nahođenju i željama, jer očigledno i nema bilo kakvih sankcija.

Izvor: izvodi iz propisa preuzeti su iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com-a