Zašto direktor škole jeste javni funkcioner?

Ovaj tekst je sažetak stručnog komentara „Da li je direktor škole javni funkcioner? (Koliko je teško protumačiti ono što jasno piše?)“, koji je u celosti objavljen u časopisu Advokatska kancelarija br. 111, novembar 2023. god. Isti tekst objavljen je i u u časopisu Prosveta u praksi, br. 14, novembar 2023. god.

Na pitanje postavljeno u navedenim tekstovima, odgovor je nije, bar ako za mišljenje pitamo Agenciju za sprečavanje korupcije (u daljem tekstu: Agencija).

U svojim tekstovima neprestano ukazujem na ono u čemu zakonodavna vlast, sudovi, tužilaštva, državni organi, nezavisna regultorna tela i svi ostali, neprestano greše pri pisanju i tumačenju propisa. Konkretan povod za pisanje ovog komentara je zaključak Agencije, dat u  Mišljenju br. 014-011-00-0215/22-11 od 11. jula 2022. god.  Reč je dakle o mišljenju institucije koja je najpozvanija da tumači ovu problematiku. Jer, prema Zakonu o sprečavanju korupcije („Sl. glasnik RS“, br. 35/2019, 88/2019, 11/2021-aut.tumačenje, 94/2021 i 14/2022), jedna od nadležnosti Agencije je da,  daje mišljenja o primeni i zauzima stavove od značaja za primenu ovog zakona.

Sve ograde date u napomeni na stranici „PRAVILA KORIŠĆENJA PRAVNOG PORTALA“, odnosno koje sam davao u prethodnim autorskim tekstovima objavljenim na Pravnom portalu (u vezi očekivanja, namera, motiva, svrhe i manira pisanja teksta, odsustva namere izvrgavanja ruglu i optuživanja, o tome šta predstavlja izneto, rodne i polne neutralnosti upotrebljenih izraza, itd.), važe i ovde. Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…), te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenjuju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.

Tekstovi koje navodim dostupni su na Pravnom portalu, u integralnom oblikuili kao ekstrakti, ako su  objavljeni u drugim izdanjima.

1. Šta Agencija smatra?

Citiraću gore navedeno (po mom sudu) sporno mišljenje u celosti:

„Prema čl. 2. st.1. tač 3. Zakona o sprečavanju korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 35/19, 88/19,11/21- autentično tumačenje, 94/21 i 14/22: u daljem tekstu Zakon), javni funkcioner je svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organu javne vlasti, osim lica koja su predstavnici privatnog kapitala u organu upravljanja privrednog društva koje je organ javne vlasti.

U smislu čl. 2. Zakona, organ javne vlasti je organ Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i gradske opštine, ustanova, javno preduzeće i drugo pravno lice čiji je osnivač ili član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave ili gradska opština.

Prema Autentičnom tumačenju odredbe čl. 2. st. 1. tač 3. Zakona („Službeni glasnik RS“, br. 11/21) tu odredbu treba tumačiti  tako da se odnosi i primenjuje na lica koja su neposredno birana od strane građana i lica koje bira, postavlja ili imenuje Narodna skupština, predsednik Republike, Vrhovni kasacioni sud, Visoki savet sudstva, Državno veće tužilaca, Vlada Republike Srbije, skupština autonomne pokrajine, vlada autonomne pokrajine i organi jedinica lokalne samouprave.

Odredbom čl. 123. st. 1. u vezi čl. 89. st. 1. tač. 2. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Službeni glasnik RS“, br. 88/17, 27/18-dr. zakon, 10/19 i 60/20) propisano je da direktora osnovne škole imenuje ministar, na period od četiri godine.

Imajući u vidu navedeno, direktor osnovne škole u smislu čl. 2. Zakona nije javni funkcioner, jer ga na navedeni posao imenuje ministar.“.

Inače, nije ovo jedini put da je Agencija zaključila da direktor škole nije javni funkcioner. Isto je recimo učinila i u Mišljenju br. 014-011-00-0286/22-11 od 27. septembra 2022. god.

Agencija se u svom mišljenju pozvala na Autentično tumačenje odredbe člana 2. stav 1. tačka 3) Zakona o sprečavanju korupcije („Sl. glasnik RS”, br. 11/2021), koje kaže to što su naveli. I to nije sporno. Međutim, tumačenje odredbi propisa se tu ne završava, uprkos tome što postoji tumačenje donosioca propisa, koje je praktično pojašnjenje istog. Jer, navedeno Autentično tumačenje nije dalo odgovor (ili jeste) na pitanje koje je Agencija u svom mišljenju dala. A nije ni ispravno primenjeno. Evo zašto.

2. Ko je sve javni fukcioner?

Agencija je u svom mišljenju navela sve relevantne odredbe. Ali, izgleda da ništa razumeli nisu.

Jer, tačka 3) člana 2. Zakona o sprečavanju korupcije, kaže, javni funkcioner je svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organu javne vlasti. Osnovna škola je ustanova, a prema tački  2) člana 2. Zakona o sprečavanju korupcije,  organ javne vlasti je (pored ostalog) i ustanova, čiji je osnivač ili član RS, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave ili gradska opština.

E sad, tačno, stavom 1. člana 123. Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Sl. glasnik RS“, br. 88/2017, 27/2018-dr.zakoni, 10/2019, 6/2020, 129/2021 i 92/2023) – u daljem tekstu: ZOSOV, zaista jeste propisano da direktora osnovne škole imenuje ministar. Ali nešto su zaboravili.

Prema članu 90. ZOSOV, osnivač javne ustanove uopšte, a pogotovo  osnovne škole po članu 14. Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju („Sl. glasnik RS“, br. 55/2013, 101/2017, 27/2018-dr.zakon, 10/2019, 129/2021, 129/2021-dr.zakon i 92/2023) je RS, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave. Znači, zbog toga ko je osnivač osnovne škole,  direktor škole jeste javni funkcioner.

A to jeste, i zato što ga imenuje ministar, kao lice  na čelu ministarstva.

Obrazovanje ministarstava i njihovu nadležnost uređuje Zakon o ministarstvima („Sl. glasnik RS“, br. 128/2020, 116/2022, 62/2023-dr.zakon i 92/2023-dr.zakon).  A Zakon o Vladi („Sl. glasnik RS“, br. 55/2005, 71/2005-isp., 101/2007, 65/2008, 16/2011, 68/2012-OUS, 72/2012, 74/2012-isp. OUS, 7/2014-OUS, 44/2014 i 30/2018-dr.zakon), u članu 10. kaže, Vladu čine predsednik Vlade, jedan ili više potpredsednika Vlade i resorni ministri.

Dakle, ministar je član Vlade RS, koja je kolektivni organ. 

I to je ono najčudnije, Agencija se sama pozvala na Autentično tumačenje koje kaže da se odredba  tačke 3) člana 2. Zakona o sprečavanju korupcije odnosi i primenjuje i na lica koja imenuje Vlada RS. Šta ovde nije jasno?!?!  Koliko je teško protumačiti ono što je jasno rečeno i pojašnjeno? Ovde je bilo potrebno samo sabrati sve u jednu rečenicu.

Neshvatljivo zaista. Osim ako se mišljenje daje ciljano (što se često dešava), da se neki postupak naknadno opravda ili neko abolira od odgovornosti.

3. Umesto zaključka

Nažalost, ovde je bila reč o zaključcima najpozvanije institucije za pitanja korupcije u našoj zemlji, gde po logici stvari trebalo da rade osobe kojima su pitanja korupcija ekspertsko polje. Ako su oni eksperti, šta očekivati od ostalih, od onih koji treba da postupaju po zakonu?

Eto zašto smatram da ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“, a što sam slikovito opisao na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.

Izvor: Izvod iz propisa preuzet je iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.