Šta je pravna priroda obaveštenja komunalne milicije?

Ovaj tekst je nastao od stručnog komentara „Da li je moguće izreći kaznu putem obaveštenja?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Advokatska kancelarija br. 82, jun 2021. Inače, tekstovi koje navodim dostupni su (ili će biti uskoro) na Pravnom portalu.

Kad god pomislim da sam sve video i čuo, Komunalna policija (po novomKomunalna milicija) grada Beograda, me uvek i iznova iznenadi (neprijatno) svojim neverovatnim postupanjima. Iako se u radu svih komunalnih policija/milicija koje su formirane na teritorijama lokalnih samouprava u RS čine slične ili druge greške, u ovom tekstu mislim isključivo na komunalnu miliciju grada Beograda i rad te službe. U praksi navedene službe postoji jedna vrsta pismena, nazvanog „Obaveštenje“ (u daljem tekstu: obaveštenje), čija je pravna priroda nejasna s obzirom na njegovu sadržinu. A još nejasnije su procesne i druge posledice koje isto proizvodi.

Formom ovog obaveštenja i nelogičnostima u vezi s tim, bavio sam se u tekstu „O čemu to komunalna milicija obaveštava građane?“. U komentaru „Može li obaveštenje zameniti prekršajni nalog?“ pozabavio sam se pitanjem, da li obaveštenje može zameniti prekršajni nalog? Ovde ću se pozabaviti pravnom prirodom ovog obaveštenja.

Inače, sve ograde i napomene date u tekstu „O čemu to komunalna milicija obaveštava građane?“ (u vezi očekivanja, namera, motiva, svrhe i manira pisanja teksta, odsustvo namera izvrgavanja ruglu i optuživanja, upotrebe izraza i skraćenica, o tome šta predstavlja izneto itd.) važe i ovde.

Inače, sastav pismena čija je pravna priroda nejasna vrše i pripadnici saobraćajne policije, čime sam se bavio u tekstu  „Da li je moguće izreći kaznu pozivom?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Advokatska kancelarija br. 83-84, jul/avgust 2021. god., odnosno tekstovima nastalim od njega: „Koja je pravna priroda poziva za dostavljanje podataka?, Može li poziv zameniti prekršajni nalog?“ i „Kome se i šta može nuditi u pozivu za dostavu podataka?“.

1. Šta je suština ovog obaveštenja?

Tekst obaveštenja kaže da je posredi sankcionisanje nekakvog nedozvoljenog  ponašanja  u vezi Odluke o komunalnom redu, pri čemu se misli na Odluku o komunalnom  redu („Sl. list grada Beograda“, br. 10/2011, 60/2012, 51/2014, 92/2014, 2/2015, 11/2015, 61/2015, 75/2016, 19/2017, 50/2018, 92/2018, 118/2018, 26/2019, 52/2019,  60/2019, 17/2020, 89/2020, 106/2020, 138/2020 i 152/2020). Neću ni ovo previše analizirati, samo ću, jer se u obaveštenju navodi da je vozilo nepropisno parkirano, reći da je parkiranje jedna od radnji upravljanja vozilom, da je oblast saobraćaja (nadležnost i sl.) regulisana Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Sl. glasnik RS”, br. 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS, 55/2014, 96/2015-dr.zakon, 9/2016-OUS,  24/2018, 41/2018, 41/2018-dr.zakon, 87/2018, 23/2019 i 128/2020-dr.zakon), da komunalna polciija/milicija nije nadležna za kontrolu saobraćaja i izricanje kazni za saobraćajne prekršaje, niti je lokalna samouprava ovlašćena da propisuje iste. To sam sve detaljno objasnio u komentarima „Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje? Da li će milicija efikasnije održavati komunalni red od policije?“ “ i „Nadležnost lokalne samouprave da propisuje saobraćajne prekršaje“. Ovde se čak neću baviti ni time, da pravno lice niti odgovorno lice u njemu ne mogu ni po zakonskim (i logičkim) pretpostavkama u vezi krivice da budu odgovorni za prekršaj učinjen bilo kojom od radnji upravljanja vozilom. Sve ovo sam detaljno obrazložio u drugim tekstovima.  

Dostavljanje fotografija sa lica mesta je svakako za pohvalu, s obzirom na raniju praksu navedene službe. Ali, opet, fotografije bez mogućnosti identifikacije kada je nastao taj snimak su diskutabilne kao dokaz bilo čega, jer  nedostaje zapisnik, izjave svedoka… a ovde se neko lice treba izjasniti o svojoj krivici na osnovu takvog dokaza.  Ali neću ni ovo previše analizirati, o značaju dostavljanja fotodokumentacije i drugih dokaza, te kako bi taj postupak trebao u stvari izgledati ako se pravilno sprovodi, takođe je sve rečeno u drugom tekstovima. Ovde ću samo pomenuti da sam u vezi te fotodokumentacije primetio i nešto veoma zabrinjavajuće. Naime, fotografije sa lica mesta su tako pravljene (ili dodatno obrađene) da ne prikazuju pravo stanje na terenu, praktično su tendeciozne u pravcu krivice!!!

U daljem tekstu obaveštenja, komunalna policija/milicija predočava vlasniku vozila da, imajući u vidu da lice koje je učinilo prekršaj nije zatečeno na licu mesta, potrebno da najkasnije u roku od 8 dana od dana uručenja obaveštenja dostavi podatke o licu koje je prekršajnu radnju u stvari i učinilo (vozač vozila) i dokaz kojim se to potvrđuje.  I to je jedina nesporna stvar u celom obaveštenju, to dozvoljavaju svi propisi, i oni procesni (o prekršajnom i upravnom postupku), i oni koji regulišu rad ove službe, te se neću baviti ni ovim. Kao sporno ću istaći traženje overene izjave kojom se dokazuje ko je izvršilac prekršaja. Kojim je to procesnim zakonom predviđeno? Takva izjava se daje od strane osumnjičenog u postupku pred sudom a ne kod javnog beležnika. A može se uzeti i od strane komunalne milicije po pravilima upravnog postupka (izjava na zapisnik). Čemu praviti dodatne troškove (overe kod javnog beležnika) tom licu, koje u krajnjem ishodu može u postupku dokazati da njegova odgovornost za prekršaj i ne postoji (npr. da uopšte nije reč o prekršaju, nedostaje ostvarenje zabranjene posledice, nema uslova za postojanje krivice i sl.)? Da ne širim ovde previše (biće jasno kasnije kada budem objašnjavao postupak izdavanja prekršajnog naloga), ako se izdaje prekršajni nalog, on se izdaje prema saznanjima koje organ ima, a ako lice koje je označeno u njemu kao učinilac prekršaja ne prihvata odgovornost, ono može osporavati nalog pred sudom. Ako uz nalog tražite nepobitni dokaz (što je izjava) i  taj dokaz bude dostavljen, onda ste obesmislili i postupak prihvatanja odgovornosti po istom i ostvarenja benefita zbog dobrovoljnog priznanja krivice. Jer, ako je neko već priznao izvršenje prekršaja i to overio, onda nema smisla davati mu i mogućnost da opet prizna i plati samo polovinu predviđene kazne. Možete izreći kaznu u punom iznosu, a to onda više nije postupak po nalogu, već po zahtevu za pokretanje prekršajnog postupka za čije vođenje nije nadležna komunalna milicija već sud. A ako samo prizna da je učinio radnju ali negira odgovornost ili ne smatra da ta radnja predstavlja prekršaj, opet će završiti na sudu gde će dati izjavu. Ako je nekome ovo nejasno sada, biće potpuno jasno kasnije u tekstu. 

Dolazim do dela koji je po meni, apsolutno nezakonit. Govorim o delu obaveštenja gde se kaže: „[…] Ako prihvatate odgovornost za učinjeni prekršaj […]  potrebno je da najkasnije u roku od 8 (osam) dana od dana prijema ovog obaveštenja, platite polovinu izrečene novčane kazne u fiksnom iznosu (prema datim instrukcijama). Ukoliko u poredviđenom roku izvršite uplatu novčane kazne, niste u obavezi da dostavite tražene podatke. […]“.

I tu se ne zaustavljaju, već dalje kažu:  „[…]Uplatu izvršiti u korist[…], u svrhu: PLAĆANJE NOVČANE KAZNE […]“.

Šta to ovde imamo? Organ uprave, što komunalna milicija u svojoj biti jeste, izriče kaznu za prekršaj nekakvim dopisom. Ovakvom formulacijom obaveštenje u stvari postaje prekršajni nalog. A to potvrđuje i činjenica da u tekstu obaveštenja piše: „[…] potrebno je da […] platite polovinu izrečene novčane kazne […]“, a u priloženoj uplatnici kao svrha uplate navedeno je plaćanje novčane kazne, što znači da je kazna već izrečena, iako se obaveštenjem može tražiti samo dostavljanje podataka.

Da li je to moguće činiti? Ima li komunalna milicija ta ovlašćenja i da li je taj postupak zakonit?

Moram još pomenuti, da su sličnu čudnu praksu sprovodile i neke područne jedinice Uprave saobraćajne policije, kada su policijski službenici učiniocima saobraćajnih prekršaja, na licu mesta  uručivali samo uplatnicu na polovinu zaprećene kazne, bez prekršajnog naloga ili bilo čega drugog.  

Ono što je još neverovartnije je tvrdnja osoba (ograda, nemam drugi dokaz za to) koje su primile obaveštenja da se „kazne“ po ovim obaveštenjima evidentiraju u registru neplaćenih kazni. O kakvim je nezakonitostima tu reč neću se ovde baviti, tome sam posvetio poseban komatar „Šta proizvodi upis u registar neplaćenih kazni?“. Ovde ću samo reći, kazna je izrečena tek kad ovlašćeni organ izda prekršajni nalog i kad isti postane konačan (i izvršan), odnosno kada sud donese presudu i kad ista postane pravosnažna (i izvršna). Pre toga „kazna“ formalno pravno ne postoji. A unos podataka u registar novčanih kazni vrši se po isteku roka za dobrovoljno plaćanje, nikako pre.

2. Ko i u kakvom postupku može izdati prekršajni nalog?

Nisam rekao odakle proističe obaveštenje koje analiziram. Stav 2. člana 13. Odluke o komunalnoj policiji je veoma bitan za ovu priču (a na njega se poziva i komunalna milicija), jer kaže da, izuzetno, kada učinilac prekršaja nije zatečen na licu mesta, komunalni policajac obaveštava učinioca prekršaja o konstatovanoj povredi propisanog reda, pravnoj kvalifikaciji i zakonskim posledicama. I to daje osnov komunalnoj miliciji za ovakvo obaveštenje. Ali, nigde ne kaže da tim obaveštenjem može izreći kaznu, niti da obaveštenje može zameniti prekršajni nalog. Inače, Odluka o komunalnoj miliciji predviđa nešto drugačije, da kada učinilac prekršaja nije zatečen na licu mesta, komunalni milicionar u skladu sa zakonom može prikupljati obaveštenja, podatake i informacije od lica za koje se osnovano pretpostavlja da raspolaže istim u cilju otkrivanja učinioca prekršaja, kao i od ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove.

Druga sporna okolnost je da on ovde ne obaveštava učinioca prekršaja, već vlasnika vozila i traži od njega podatke.

Da krenemo nekim redom.

Zakon o prekršajima („Sl. glasnik RS”, br. 65/2013, 13/2016, 98/2016-OUS, 91/2019-dr.zakon i 91/2019) – u daljem tekstu: ZOP, u članu 87. koji govori o zakonitosti u izricanju sankcija, kaže da prekršajnu sankciju može izreći samo nadležni sud koji vodi prekršajni postupak a izuzetno novčanu kaznu može izreći ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice prekršajnim nalogom u skladu sa zakonom. Do 1. jula 2020. god. to je mogla i  Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki koja vodi prvostepeni prekršajni postupak, kada je to ukinuto novim Zakonom o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/2019).

ZOP članom 100. predviđa organe nadležne za vođenje postupka, pa kaže da prekršajni postupak u prvom stepenu vode prekršajni sudovi.

Dakle, ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice može izvršiti kažnjavanje jedino izdavanjem prekršajnog naloga.  Prekršajni nalog (član 168. ZOP) se izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu. Definiciju ovlašćenog organa imamo u članu 179. ZOP, koji kaže da su ovlašćeni organi: organi uprave, ovlašćeni inspektori, javni tužilac i drugi organi i organizacije, koje vrše javna ovlašćenja u čiju nadležnost spada neposredno izvršenje ili nadzor nad izvršenjem propisa u kojima su prekršaji predviđeni.

Komunalna milicija je organ lokalne samouprave nadležan u oblastima i pitanjima komunalne delatnosti i po Zakonu o komunalnoj miliciji  i po ranijem Zakonu o komunalnoj policiji. Oba zakona predviđaju da ovu službu obrazuje jedinica lokalne samouprave kao unutrašnju organizacionu jedinicu u sastavu jedinstvenog organa opštinske, odnosno gradske uprave ili uprave obrazovane za pojedinu oblast, za obavljanje zakonom određenih poslova iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave u oblastima, odnosno pitanjima komunalne delatnosti (zaštite životne sredine, ljudi i dobara i obezbeđuje zaštita i održava red u korišćenju zemljišta, prostora, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata).

I oba navedena zakona, kao i pominjane odluke grada Beograda (Odluka o komunalnoj policiji i Odluka o komunalnoj  miliciji) predviđaju da komunalni policajac/milicionar može, kada je za to ovlašćen zakonom, drugim propisom i opštim aktom jedinice lokalne samouprave, izdati prekršajni nalog, podneti prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo, podneti zahtev za pokretanje prekršajnog postupka i obavestiti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti. Jedina razlika je u tome što je stari zakon umesto izdavanja prekršajnog naloga govorio o izricanju mandatne kazne (izricanje kazne na licu mesta), što ne menja suštinu ovlašćenja, o čemu će dodatno biti više reči.

Dakle, komunalna milicija može izdati prekršajni nalog, ali isključivo za prekršaje (povrede komunalnog reda) gde je predviđena novčana kazna u fiksnom iznosu, to nije sporno, sporan je postupak (gde i kako), čime sam se pozabavio u tekstu „Može li obaveštenje zameniti prekršajni nalog?“.

3.  Umesto zaključka

Sad se na kraju opet postavlja pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub?  Da li i ovo potvrđuje tezu da glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, već neznanje?  

Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, već da svako donese sopstvene zaključke. Lični utisak, ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.

Ostaje nada da će u budućnosti neko možda pročitati i ova razmatranja i, ako ne počne da radi onako kako je pravilno, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima koji prime obaveštenje komunalne milicije, želim mnogo sreće, jer u situacijama gde ništa ne zavisi od znanja i stručnosti, gde je postupak proizvoljan, samo sreća može pomoći.

Izvor: Izvod iz propisa je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.