Zašto je kod prekršajnog naloga važna forma?

Iako je prošlo mnogo vremena od kako je prekršajni nalog u ovom obliku uveden u naš pravni sistem, on izgleda i dalje zbunjuje službe i ovlašćena lica koja su ovlašćena za izdavanje istog. Ovaj tekst predstavlja deo serije komentara na Pravnom portalu, započetih tekstom „Šta je to prekršajni nalog?“, u kojima ću pokušati da ukažem na neke „greške“ koje izdavaoci prekršajnih naloga namerno ili iz neznanja čine, a koje za rezultat mogu imati da učinioci prekršaja koji su zaista krivi prođu nekažnjeno. Inače, ova serija tekstova je nastala na osnovu stručnog komentara „Kako se pravilno izdaje prekršajni nalog?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Advokatska kancelarija br. 86, oktobar 2021. god.

O greškama kod izdavanja prekršajnih naloga u širem smislu nezakonitosti postupka, pisao sam u mnogim tekstovima. U ovim komentarima ću se baviti nekim konkretnim nepravilnostima koje ovlašćena lica čine pri izdavanju prekršajnih naloga, dakle proceduralnim greškama koje nalog čine nezakonitim.

Inače, sve ograde i napomene date u tekstu „ Šta je to prekršajni nalog?“ (u vezi namera, motiva, svrhe i manira pisanja teksta, odsustvo namere izvrgavanja ruglu i optuživanja, upotrebe izraza i skraćenica, o tome šta predstavlja izneto, itd.) važe i ovde. Tekstovi koje navodim dostupni su na Pravnom portalu (ili će biti uskoro).

U komentaru „Šta je to prekršajni nalog?“ bavio sam se pojmom, sadržinom te delima za koja se izdaje prekršajni nalog. U tekstu: „Ko i kome može izdati prekršajni nalog?“ pisao sam kome se može izdati nalog i ko može izdati nalog. Na kom mestu se može izdati i kako se uručuje, odnosno dostavlja prekršajni nalog objasnio sam u „Gde se izdaje i kako se dostavlja prekršajni nalog?“. A na koji način prekršaj za koji se izdaje prekršajni nalog uopšte može biti otkriven razmatrao sam u „Kako se otkriva prekršaj za koji se izdaje nalog?“. Ovde  ću se pozabaviti pitanjima forme, odnosno najčešćim proceduralnim greškama kod izdavanja prekršajnog naloga.

1. Zašto je forma važna?

Ovde moram ponovo da  podsetim da pravo ima svoje postulate i pravila, da je pravni poredak jedinstven, da postoje  pravila tumačenja i pisanja propisa,  da se logika ne sme zanemarivati, o čemu sam pisao u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”.

Ono što se konstantno prenebregava je da, nezakonit postupak ne može dovesti do zakonito izrečene sankcije. Nije bitno samo da li se nešto desilo (da li prekršaj objektivno postoji, da je učinilac kriv ili ne), već i sam postupak (procedura) u kome se to konstatuje i kažnjava za isto. Postupak izdavanja prekršajnog naloga mora biti pravilno sproveden, od strane ovlašćenih lica. Podsetiću, u članu 174. Zakona o prekršajima („Sl. glasnik RS“, br. 65/2013, 13/2016, 98/2016-OUS, 91/2019-dr.zakon i 91/2019) – u daljem tekstu: ZOP, zakonodavac je upotrebio formulaciju “odlučivanje o prekršajnom nalogu” (a ne odlučivanje o prekršaju) što znači da sud ne odlučuje samo o postojanju prekršaja već i o samom nalogu (zakonitosti istog), odnosno postupku u kome je isti izdat. 

A nezakonitost naloga  ne  validira ni priznanje krivice kroz prihvatanje odgovornosti u vidu plaćanja polovine kazne, jer ono što je nezakonito ne postoji u smislu prava i ne proizvodi pravno dejstvo.

2. Koje su najčešće greške kod izdavanja prekršajnog naloga?

Ovde ću navesti najčešće greške u postupku izdavanja prekršajnog naloga:

• nije ispoštovana obavezna procedura na licu mesta (recimo sastavljanje zapisnika i izdavanje naloga prisutnom licu),
• prekršajni nalog izdaje lice koji nije bilo prisutno na licu mesta u slučajevima kada zakon ne dozvoljava delegaciju ovlašćenja, koje upravo zbog te činjenice i ne može izdati nalog;
• prekršajni nalog je nepravilno popunjen odnosno nedostaje obavezni sadržaj i nema tačne pravne kvalifikacije prekršaja;
• povređeno je pravo na odbranu jer okrivljenom licu nisu dostavljeni svi dokazi (npr. zapisnik) o kojim se mora izjasniti;
• dokazi (fotozapisi npr.) su sačinjeni (ili „obrađeni“ naknadno) tako da su tendenciozni u smislu potvrđivanja postojanja prekršaja i krivice.

Važno je reći, bilo koja od navedenih povreda postupka je dovoljna (nije potrebna kumulacija) za obustavljanje svakog prekršajnog postupka i oslobađanje okrivljenog lica od odgovornosti. Ozbiljnijim nepravilnostima pri izdavanju naloga (procesne manipulacije npr.), logici u postupku, dokazivanju prekršaja i sl., posvetio sam posebne komentare.

Greške u vezi s navedenim najviše pravi komunalna milicija. Da li to čine namerno ili iz neznanja neću razmatrati, jer se time otvara još opasnije pitanje po pravni sistem i vladavinu prava.

3. Koje druge radnje su obavezne na licu mesta?

Međutim, čak i u situaciji kada nalog može biti sastavljen kasnije a ne na licu mesta,(ako je za sastavljanje istog potrebno saznanje o identitetu lica koje se sumnjiči za prekršaj), sve druge radnje (sastavljanje zapisnika, prikupljanje dokaza…) moraju biti izvršene na licu mesta a ne naknadno.

Recimo akti lokalnih samouprava predviđaju da pri izdavanju prekršajnog naloga komunalni milicionar mora sačiniti zapisnik u kome konstatuje povredu propisanog reda koja čini pravno obeležje prekršaja, identifikacione podatke lica zatečenog u prekršaju, izjavu i potpis lica zatečenog u prekršaju, kao i konstataciju za slučaj odbijanja potpisa zapisnika. A to se obično zaboravi, i nigde zapisnika.

O značaju zapisnika se izjasnio i Vrhovni kasacioni sud, u svojoj presudi KZZ Pr 8/2015 od 2. aprila 2015. god. gde kaže (citat): „[…] zapisnik o izvršenoj kontroli učesnika u saobraćaju od […], fotografija lica mesta, nasuprot razlozima u tim odlukama, ne sadrže podatke o svim činjenicama i okolnostima bitnim za ocenu da li je okrivljeni učinio predmetni prekršaj, konkretno podatke o tome da li na mestu događaja postoji saobraćajna signalizacija koja dozvoljava parkiranje, dok u pomenutom zapisniku nema konstatacije da li je ostavljen prolaz za pešake u zahtevanoj širini.

Na taj način, pobijanim pravnosnažnim odlukama učinjena je apsolutno bitna povreda odredaba prekršajnog postupka istaknuta u zahtevu za zaštitu zakonitosti […]”.

A nekada svojim postupcima upravo izdavaoci prekršajnih naloga konstatuju da prekršaj ne postoji, time što nisu preduzeli druge radnje na koje su ovlašćeni (i obavezni), o čemu sam pisao u dosta tekstova, npr. u  „Kada postoji ometanje korišćenja površine parkiranjem?“. Jer,  svrha bilo kog zakona nije kažnjavanje (i ne samo tog) već omogućavanje nečega, recimo nesmetanog odvijanja saobraćaja. Tako, kada neko parkirano vozilo ometa korišćenje saobraćajnice, prvo se moraju  preduzeti radnje u tom cilju, recimo uklanjanje vozila. A uz uklanjanje se može izreći i kazna za nepropisno parkiranje kada se utvrdi ko je vozač, odnosno lice koje je prekršaj skrivilo. Dakle, prioritetno je uklanjanje vozila zbog omogućavanja odvijanja saobraćaja, kažnjavanje je sekundarno.

Logička i zakonska pretpostavka je da ako službeno lice ne preduzima zakonom propisane radnje u cilju otklanjanja neke nepravilnosti, onda po njegovoj oceni ista i ne postoji, što znači da ne postoji ni prekršaj. Jer ponavljam, po zakonu primarni cilj nadzora je prevencija i otklanjanje štetnih posledica, a pre kažnjavanja koje je sekundarno. Znači, ovlašćeno lice koje uoči nepravilnost mora da naloži ispravljanje iste pre nego što kazni nekoga za to. I tada se vrtimo u krug.  Prekršaj je postupanje suprotno zabrani ili obavezi, a ako ovlašćeno lice ne nalaže otklanjanje iste (što je obavezno po zakonu), onda smatra da nepravilnost ne postoji, a ako ne postoji nepravilnost onda ne postoji ni nepravilno postupanje (prekršaj).

A ovlašćeno lice ako ne naloži otklanjanje nepravilnosti a tvrdi da prekršaj postoji upada u drugu logičku i zakonsku zamku. Jer, tada ono čini neko delo jer nije preduzelo radnju koju je po službenoj dužnosti obavezno da uradi. 

Ovo sve je bitno zbog tereta dokazivanja koji je na izdavaocu prekšajnog naloga, koji mora dokazati ne samo postojanje prekršaja, već i krivicu učinioca. O pravilima i teretu dokazivanja, krivici itd., pisao sam recimo u tekstovima „Uloga suda u odnosu na teret dokazivanja u kaznenom postupku“ i „Svrha iznošenja odbrane u kaznenom postupku“.

4. Umesto zaključka

Za kraj, samo ću izneti sopstvene utiske a ostavljam svakome ko ovo pročita ovaj i povezane tekstove da donese sopstvene zaključke i sud o svemu. Teza koju odavno zastupam je da, nasuprot uvreženom mišljenju, glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, već neznanje. Ono što se čini kod nas pri izdavanju prekršajnih naloga i uopšte u prekršajnim postupcima, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za rubriku „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.

Ostaje nada da će neko možda pročitati i ova razmatranja i,  ako ne počne da radi onako kako je pravilno, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima nama a pogotovo onima protiv kojih je pokrenut neki prekršajni postupak želim mnogo sreće, jer u situacijama gde ništa ne zavisi od znanja i stručnosti, samo sreća može pomoći.

Izvor: Izvod iz propisa je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.