Čemu vodi nezakonita procedura kod izdavanja prekršajnih naloga?

Na početku, retoričko pitanje (jer svi znamo da je odgovor ne), da li organ koji sprovodi procesne radnje sme da vrši manipulacije postupkom koje mogu dovesti do povrede prava okrivljenih lica?

Ovaj tekst je ekstrakt iz stručnog komentara „Koje procesne manipulacije se čine kod izdavanja prekršajnih naloga?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Advokatska kancelarija br. 99, novembar 2022. god. Inače, svi tekstovi koje navodim dostupni su (ili će biti uskoro) na Pravnom portalu.

Sve ograde date u napomeni na stranici „PRAVILA KORIŠĆENJA PRAVNOG PORTALA“, odnosno koje se sam davao u prethodnim autorskim tekstovima objavljenim na Pravnom portalu (u vezi očekivanja, namera, motiva, svrhe i manira pisanja teksta, odsustva namere izvrgavanja ruglu i optuživanja, o tome šta predstavlja izneto, rodne i polne neutralnosti upotrebljenih izraza, itd.), važe i ovde. Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…), te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.

U ovom i povezanim komentarima neću posebno ulaziti u probleme koje sam razmatrao u drugim tekstovima. Recimo, u prvi i osnovni problem kod svakog kaznenog postupka, da li kazneno delo zaista postoji? Jer, nečija procena (pogled na situaciju) nije dokaz, to je samo sumnja da je učinjeno delo. A procena može biti i pogrešna. Ovim sam se bavio u npr. „Izricanje kazne za nepostojeći saobraćajni prekršaj“ ili „Šta je potrebno dokazati kod prekršaja.

Neću se baviti ni sprovođenjem kaznenog postupka od strane nenadležnih lica i propisivanjem prekršaja od strane nenadležnih organa kao svojevrsnom „prethodnom“ manipulacijom postupkom, jer sam se time bavio u tektovima „Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje?“ i “Nadležnost lokalne samouprave da propisuje saobraćajne prekršaje“.

Neću se baviti ni pitanjem da li svako lice može biti okrivljeno i da odgovara za svaki prekršaj. Time sam se bavio u komentarima „Prekršajni postupak bez osnova i protiv pogrešnih lica“i „Odgovornost pravnog lica i odgovornog lica u njemu za konkretno izvršeno delo“.

Čak i kad je učinjen prekršaj predviđen propisom, i kada ga je učinilo lice koje može odgovarati za taj prekršaj, i kada je postupak sproveo nadležni organ u zakonitom postupku, mora biti dokazano da postoji prekršajna radnja te da je okrivljeno lice učinilo prekršaj i da snosi odgovornost za to. I upravo zbog dokazivanja proceduralne „greške“ postaju značajne.

Zato ću se u ovom i povezanim komentarima pozabaviti, po mom sudu, najvećim manipulacijama postupkom. Važno je reći, bilo koja od tih povreda postupka je dovoljna (nije potrebna kumulacija) za obustavljanje svakog prekršajnog postupka i oslobađanje okrivljenog lica od odgovornosti.

U komentaru „Da li je naknadno izdavanje prekršajnog naloga procesna manipulacija?“ razmatrao sam šta je problem kod izdavanja naloga kasnije, na drugom mestu u odnosu na mesto dešavanja, i sa razmakom. Kako se može manipulisati samim dokazima objašnjavao sam u „Kako se čine manipulacije dokazima pri izdavanju prekršajnog naloga?“. A u komentaru „Da li je „trgovanje krivicom“ u prekršajnom nalogu manipulacija?“ pozabavio sam se, po mom sudu, najvećom „psihološkom“ manipulacijom (da ne kažem obmanom).

U ovom tekstu ću uopšteno odgovoriti na pitanje zašto je sam postupak važan?

1. Zašto je procedura važna?

Prekršajnim postupcima u koje spada i izricanje kazne odnosno izdavanjem prekršajnog naloga, bavio sam se u mnogim tekstovima koji su objavljivani i časopisu Advokatska kancelarija i na Pravnom portalu („Šta je to prekršajni nalog?, Ko i kome može izdati prekršajni nalog?, Kako se otkriva prekršaj za koji se izdaje nalog?, Šta je problem sa „okom sokolovim“?, Uloga suda u odnosu na teret dokazivanja u kaznenom postupku, Svrha iznošenja odbrane u kaznenom postupku, Da li je moguće izreći kaznu pozivom?, Može li poziv zameniti prekršajni nalog?, Da li je moguće izreći kaznu putem obaveštenja?, Može li obaveštenje zameniti prekršajni nalog?, Da li se „oportunista“ zauvek „izvukao“?, Sporazum o priznanju prekršaja,…“). Ovde ću se fokusirati na pitanje iz naslova ovog komentara.

Nažalost, manipulacije postupkom najčešće se dešavaju kod izdavanja prekršajnih naloga, što dodatno povećava problem, jer je reč o kažnjavanju u skraćenom postupku, gde ne bi smelo biti ništa nedorečeno i nejasno. A procesne manipulacije dobijaju na značaju ukoliko se u postupak uključi sud. Greške u vezi s navedenim najviše prave saobraćajna policija i komunalna milicija. Da li to čine namerno ili iz neznanja neću razmatrati, jer se time otvara još opasnije pitanje (po pravni sistem).

Ovde nije reč o kazni niti o pravdi kao filozofskom pojmu, već o zakonitosti preduzetih radnji. Zakon se mora poštovati od strane svih, pogotovo od onih koji si ovlašćeni da kontrolišu postupanja drugih. A to što se nešto „oduvek ili obično tako radi“ ne znači da je pravilno i zakonito. Sve radnje preduzete u nekom postupku čine jednu celinu. Nijedna odredba o proceduri se ne unosi u propis radi kozmetike (tako bi trebalo biti), već zato što ima svoje mesto i značaj u postupku.

Ovde moram ponovo da podsetim da pravo ima svoje postulate i pravila, a da nezakonit postupak ne može dovesti do zakonito izrečene sankcije. Nije bitno samo da li se nešto desilo (da li prekršaj objektivno postoji, da je učinilac kriv ili ne), već i sam postupak (procedura) u kome se to konstatuje i kažnjava za isto. Postupak izdavanja prekršajnog naloga mora biti pravilno sproveden, od strane ovlašćenih lica. Podsetiću, u članu 174. Zakona o prekršajima („Sl. glasnik RS“, br. 65/2013, 13/2016, 98/2016-OUS, 91/2019-dr.zakon, 91/2019 i 112/2022-OUS) – u daljem tekstu: ZOP, zakonodavac je upotrebio formulaciju “odlučivanje o prekršajnom nalogu” (a ne odlučivanje o prekršaju) što znači da sud ne odlučuje samo o postojanju prekršaja već i o samom nalogu (zakonitosti istog), odnosno postupku u kome je isti izdat.

Problem pravi što okrivljena lica (a i dobar deo sudija nažalost) stoje na pogrešnom stanovištu da ovlašćena službena lica koja sprovode postupke poznaju pravo, i ne upuštaju se u dokazivanje suprotnog (iz neznanja, straha da ne pogoršaju stvari…). A da li je to zaista tako?

2. Značaj poštovanja procedure na licu mesta

Procedurom na licu mesta bavio sam se detaljno u „Zašto je kod prekršajnog naloga važna forma?“ i „Gde se izdaje i kako se dostavlja prekršajni nalog?“,

Ovde ću samo podvući da u najvećem broju slučajeva uopšte nije ispoštovana obavezna procedura na licu mesta. U ovome najviše prednjače pripadnici komunalne milicije u gradu Beogradu. Inače, zaista je zanimljivo kako ova služba primenjuje samo zakonske procedure koje joj idu u prilog a ne sve koje je obavezna.

Naime, zbog gore navedenog, zbog dokazivanja prekršaja, najpre se mora utvrditi činjenično stanje. Jer iz toga dalje proizilazi zaključak da li prekršaj zaista postoji i da li je učinilac prekršaja mogao da zna da čini nešto nepropisno (na osnovu toga ceni se krivica). A to se može ceniti samo u odnosu na konkretnu situaciju.

Da bi se mogao doneti ispravan zaključak od presudne važnosti je kako je sačinjen zapisinik (da li je precizno i jasno konstatovano šta, gde, kada i kako) i fotodokumentacija (snimci sa lica mesta na kojima je jasno sve).

Ono što se tvrdi da je dokazano, mora biti logično (i tu postoje neka pravila). Ako je propisana zabranjena posledica, ista činjenjem prekršaja mora biti i ostvarena (za pokušaj se kažnjava samo ako je to posebno propisano), i to potpuno objektivno, o čemu sam pisao u „Kada postoji ometanje korišćenja površine parkiranjem?“.

A nekada izvršenje radnje prekršaja onda podrazumeva da postoji i „oštećeno lice“ u smislu prekršaja (recimo neko lice koje je ometeno ili onemogućeno u nečemu, kome je izazvana nelagoda ili strah itd.). Jer, ako je posredi ometanje ili izazavanje straha kod nekog konkretnog lica, onda to mora biti dokazano, izjavom i svedočenjem tog lica u zapisniku.

A nekad nepostojanje prekršaja dokazuju upravo oni koji tvrde da prekršaj postoji i to time što nisu preduzeli druge radnje na koje su ovlašćeni (i obavezni). Ovome sam posvetio poseban komentar „Da li se obavezne procedure mogu selektivno primenjivati?“, koji će biti objavljen u narednom periodu u časopisu Advokatska kancelarija. Ovde ću samo ukratko reći, ako službeno lice ne preduzima zakonom propisane radnje u cilju otklanjanja neke nepravilnosti, onda po njegovoj oceni ista i ne postoji, što znači da ne postoji ni prekršaj. To je logička i zakonska pretpostavka.Jer po zakonu primarni cilj nadzora je prevencija i otklanjanje štetnih posledica, a pre kažnjavanja koje je sekundarno.

3. Manjkavost naloga u pogledu sadržaja

Ovime sam se detaljnje bavio u komentaru „Kako se pravilno izdaje prekršajni nalog?“, ovde ću samo reći da često prekršajni nalog nije pravilno popunjen odnosno nedostaje obavezni sadržaj i nema tačne pravne kvalifikacije prekršaja, iako u prekršajnom nalogu mora biti potpuno razumljivo i jasno šta je učinjeno, da bi se na osnovu toga moglo ceniti da li prekršaj postoji, o kakvom prekršaju je reč, od čega dalje zavisi nadležnost za postupanje. Tu je upotreba izraza od velike važnosti jer određuje sve navedeno.

Znači mora se dati tačna pravna kvalifikacija prekršaja, šta je konkretno nepropisno učinjeno i po kom propisu je to zabranjeno.

Osim što se ne navode obavezni podaci, u nalozima, polja za dokaze i priloge su obično prazna (što znači da ih nema, jer nisu navedeni, što znači ni dostavljeni). Kao zabeleška službenog lica obično stoji ko je prekršaj uočio, i ništa više. Daje se i uputstvo za plaćanje, i da treba pročitati pouke i upozorenja na poleđini.

Kao zanimljivo navešću da se uz naloge prilažu čak i popunjene uplatnice (što nije zakonska obaveza), ali ne i ono što bi moralo biti (što jeste zakonska obaveza, o čemu će biti više reči u „Kako se čine manipulacije dokazima pri izdavanju prekršajnog naloga?“).

4. Umesto zaključka

Prekršajni postupci možda deluju naivno, ali nominalno najveći broj kaznenih postupaka su prekršajni, znači…

Kad se pročitaju ovaj i svi povezani komentari biće jasno gde smo tačno u odnosu na ono što se zove vladavina prava.

Izvor: Izvod iz propisa je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.